財政法治視角下精準扶貧資金監管問題研究

撒續卿

（新疆財經大學法學院，新疆 烏魯木齊 830012）

習近平精準扶貧思想是新時代我國貧困地區治理的重要指導思想，是我國全面建成小康社會的重要部分。我國在全速脫貧進程中“虛假脫貧”“數字脫貧”“被脫貧”“表面脫貧”“返貧”等現象涌現。若從財政法治的角度和專項資金的使用效率角度來分析，精準扶貧的資金支出使用效果未能按支出目標實現，資金使用效率直接關乎于扶貧事業的進程和效果。作為精準扶貧架構的“六個精準與五個一批”的有效實施，專項扶貧資金的投入和使用是此過程的血液和靈魂，貫穿于整個過程中，扶貧資金的法治化規范管理為規避精準扶貧資金使用亂象提供制度依據。

1 精準扶貧思想和我國現階段扶貧現狀

1.1 精準扶貧的制度建設依據

2013年習近平總書記在湖南湘西考察調研時首次提出“精準扶貧”重要思想，2015年1月，習近平總書記著重強調要堅定打好扶貧開發攻堅戰， 加速民族地區的社會和經濟繁榮發展。2015年7月， 總書記著重強調要合理地規劃好“十三五”期間的扶貧開發工作，確實保障廣大貧困人群到 2020 年如期地實現脫貧，指出扶貧工作的關鍵在于精準扶貧。精準扶貧是針對粗放扶貧而言的，是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。

1.2 現階段我國精準扶貧的現狀及問題

2020年脫貧攻堅已經取得決定性成就。2013年來的脫貧攻堅行動中，誓在讓現行標準下9899萬農村貧困人口擺脫貧困。2021年《國家脫貧攻堅普查公報》顯示，截至2020年12月，現行標準下的近億農村貧困人口全部脫貧、832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困和絕對貧困得以消除。國家在易地扶貧搬遷當中提出的“兩不愁三保障”中“兩不愁”普遍實現， 困擾群眾的行路難、吃水難、用電難、通訊難、上學難、就醫難、住危房等問題在大部分地區得到了解決。

我國扶貧事業從2013年開展以來取得重大成果，同時也暴露出了很多問題，例如：通過虛列項目、編造虛假材料或冒用他人名義騙取扶貧資金；通過各種方式將專項扶貧資金挪作非扶貧用途；利用職務上的便利，貪污侵占扶貧資金；通過編造事由、虛報人數等方式，違規將扶貧資金分配給不符合條件的親屬；借辦理扶貧事項、扶貧資金分配之機違規收費等問題。嚴重損害了人民群眾的利益。

2 財政法治視角論精準扶貧法治化

精準扶貧是我國近年來最重要的改善民生的工程，整個過程要切實保障和改善民生，著力解決教育、就業、社保、醫療、住房等各方面存在的突出問題、緊迫問題。精準扶貧事業的進行是一場持久戰役，需要不斷地探尋和摸索出釜底抽薪的創新脫貧方式。根據我國不同地區的各方面狀況的差異性，脫貧方式也不能使用統一的標準和方式，需要一步步因地制宜地探索和試點。精準扶貧是關乎我國民生事業發展的重要部分且是一個漫長的過程，應將精準扶貧事業明確納入我國民生財政當中，使其在我國未來財政支出中占據一定的比例，并且長期穩定地實現此支出項目，在法律層面賦予其民生事業的地位，不能將其視為一項短時間內的目標來完成，只有此才能在一定程度上緩解貧困現狀和防止返貧情況的發生。

2.1 財政法治化和精準扶貧法治化的關系

財政法治化使得市場通過法律手段，既賦予政府必不可少的財政收入，沒有相應的財政收入，政府就不能履行其職能和服務，同時又基本上否定了政府取得非份財力的企圖；又將政府參與市場活動限制在一定的規模與范圍之內，政府的財政行為受到監督和制約的關鍵是將其放在法律的框架內。在財政法治的基礎上，精準扶貧作為財政行為中扶貧支出的一個分支也應盡快實現法治化進程，將精準扶貧各方面都納入法律體系內，在約束和監督政府此部分行為的基礎上，規范我國扶貧任務中的各項標準體系，讓精準扶貧事業走向體系化、制度化、法律化。

精準扶貧走向法治化進程中，各級人民政府的扶貧辦公室應當依據國家相關法律的規定來開展和實施相應工作，積極利用自身熟悉本地區貧困工作具體情況的優勢，制定一系列操作性較強的幫扶工作規定，可先在小范圍內進行試點工作，待有成效后可大規模的利用此標準方式來幫助貧困家庭脫貧。同時要善于發揮集體智慧的優勢，根據本地區的具體情況來分析問題，透過貧困問題的現象來分析本質，善于把握問題的主流和支流，以求更好更快地達到扶貧的目的。

各級扶貧政府傳達相關扶貧指導思想的同時也要貫徹落實法治扶貧的理念，法治扶貧的理念關乎扶貧工作能否有效進行。向全社會全方位的落實法治扶貧理念，法律規范作為我國所有社會規范體系中最后一道防線同時也是最重要的規范體系，在規范幫扶工作人員行為的同時也給困難群眾吃了一顆“定心丸”。

2.2 精準扶貧法治化規范扶貧資金的使用

習近平總書記曾在扎實推進脫貧攻堅的會議上強調指出，要認真開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理，加強扶貧資金管理，對挪用、貪污扶貧款項的行為嚴懲不貸。扶貧專項資金作為我國精準扶貧事業的血液和靈魂，不能缺少對此方面法治規范的建立。扶貧工作中大部分違法案件的發生都與專項資金的使用與管理有著直接或者間接的關系，若還不將此方面納入法律方面的規定中，日后違法事件的發生在一定程度上影響干部隊伍的廉潔性、扶貧工作的持續與穩定性，以及影響我國依法治國的進程，精準扶貧法治化務必要搭上依法治國這趟順風車，做好相關的法治規范部署工作。

3 扶貧專項資金使用問題之原因分析

在精準扶貧事業進程中，國家財政給予了重要的財資金支持，但這些資金是否真正運用于人民群眾的幫扶方面以及取得了怎樣的效果，這都讓我們在亟待解決的問題中得到了消極的答復。從以下幾方面分析其原因。

3.1 上下級政府扶貧信息不對稱

精準識別和精準幫扶是我國精準扶貧的核心環節。從中共中央、國務院、省級政府、市級政府、縣級政府、鄉鎮級政府到村委會以及幫扶單位之間， 上下級政府之間扶貧信息傳達不力，對扶貧信息的準確度和精確度要求不高或未形成統一的信息報備標準，扶貧信息在各級的扶貧單位之間不對稱、不精確、不及時。

從扶貧組織架構層面來分析，各級政府信息不對稱則可以從公共選擇學派的經濟人假設原理來探究，布坎南指出：“作為分析方法的個人主義僅意味著，所有的推理，所有的分析，最終都被消解為個人作為決策者時所面臨的考慮?！逼胀ǖ慕洕嗣鎸φ逻_的扶貧資金的巨大利益，各類各級的幫扶工作人員和普通生活中的人一樣是理性的、利己的和追求自身效益最大化的“經濟人”。在此干部隊伍中，我們不討論兢兢業業為人民群眾謀福利的工作人員，只討論一小部分為了自身的利益而通過虛構扶貧信息、冒名頂替低保人員、貪污私藏扶貧資金等一系列惡劣行為，正是因為此，使我們真正貧困的群眾得不到應有的扶持。

3.2 扶貧專項資金負責人員不明晰

扶貧資金從財政部下撥開始進入各級扶貧辦流通，每一次流通 都意味著一定的風險轉移。關于資金的分配和管理，沒有建立系統和規范的發放責任人員負責制和最終環節的核查制，如果責任細化不具體到個人就不會引起各級人員足夠的重視，這些環節的缺失會使得資金在分配轉移方面有著一定程度的風險。依據現行的《脫貧攻堅責任制實施辦法》的規定，其中規定了脫貧攻堅中央、省、市縣的三級分工，但是縣級以下，尤其是村級存在村“兩委”、第一書記、 駐村扶貧工作隊、幫扶責任人這四支扶貧力量，在具體開展扶貧工作時誰指揮、誰負責、誰是輔助性作用等等相關職責不明確，他們在實際工作中遇到職責混亂的現實問題。這些問題勢必會影響到扶貧信息的上傳下達以及違法亂象等問題的產生。

3.3 扶貧專項資金監管體系的缺失

監督體系是經濟社會生活中不可或缺的，更是國家各方面運行體系中必不可少的。國家層面的扶貧腐敗問題的抽查也是從2016年開始，依靠中央的重點督查會無法顧及到中間很多環節的不法行為，也會為政府督查工作帶來壓力。中國貧困人口眾多，貧困地區分布較分散且無統一的扶貧標準，中央的督查工作開展具有實踐過程中的操作性障礙，既不能全方位也不能全方面。

4 精準扶貧資金使用問題法律制度之思考

4.1 精準扶貧專項資金法治規范之構想

全面依法治國涉及國家發展進程中的方方面面，要實現全方位的有法可依。在財政法治的前提下，應早日實現精準扶貧的法治化進程。推進精準扶貧法的出臺，這其中可以明確規定精準扶貧的立法目的、基本原則、基本方式，精準扶貧資金的使用規則及權限劃分等等。同時加快建立扶貧專項資金在各級扶貧政府間的資金分配使用、發放方式和路徑選擇、扶貧對象權利和義務等方面的法律化標準體系。在充分了解我國基本國情的前提下，根據我國不同貧困地區的人口和民族分布、生產經營方式等方面的差異，因地制宜地設立不同的扶貧制度標準。扶貧標準的設立會在一定程度上提高扶貧資金的使用效率，公開透明的法律規范標準則會引導全社會的共同關注和監督資金的使用。同時及時高效地公開扶貧工作中的貪腐案件的處理結果，則會在一定范圍內引起足夠的重視。

4.2 優化上下級政府扶貧工作信息系統

精準扶貧的信息識別和幫扶信息應努力完善上下級信息對稱，上級政府若不能及時掌握真實的幫扶信息就會導致瞞報信息、虛構幫扶對象信息等違法事件的發生。信息失真是扶貧資金非法流失的源頭，信息的真實性需要建立在扶貧工作人員職業的責任感基礎上，還要建立貧困人口自行申報系統，貧困人口自身了解自己的情況，如此有助于信息的真實性和上級政府掌握第一手信息。同時基層扶貧工作人員中四股力量形成環形監督機制，四方力量相互監督扶貧事業的第一手信息，防止其他人濫用權力導致信息錯位，且有助于每一筆扶貧資金的撥款用到實處。

4.3 設立專項扶貧資金的專職管理

在精準扶貧工作中要強化責任落實?！疤幨虏灰月斆鳛橄?，而以盡心為急?！睆娀呜熑?。我國在各級扶貧隊伍中應盡快設立扶貧資金方面的專職管理人員，將資金管理的職責細化到個人，建立資金個人分管制以及最后環節的核查制系統，不僅有利于資金的高效管理且可以在不法事件發生時第一時間鎖定責任人。與此同時在一定程度上減少了資金轉移和分配過程中的風險。

扶貧隊伍的廉潔程度關乎扶貧工作的完成進度。對于此方面的監督和管理，應不定期的進行干部隊伍考核，通過在廣大貧困地區的一線群眾中了解情況和實地調研中抽查扶貧工作的進度和扶貧資金的使用效率?？己酥贫扔欣诟刹筷犖樵诜鲐毠ぷ髦斜３志栊?。

4.4 利用大數據技術動態監測專項扶貧資金使用

大數據技術的成熟和快速發展，為各行各業的生產、經營、發展提供了技術支持和發展機遇。精準扶貧工作和大數據技術有效的結合起來，利用大數據系統建立高效的專項資金流動性的監督和管理，數據系統中共享數據有利于社會各界更好地監督資金的流通和使用，保證每一項資金的使用不偏離原設定的目標。大數據不僅可以為專項資金的使用提供動態的監測，及時發布加測報告，還可以在幫扶對象精準扶貧機制、扶貧對象精準預測機制、脫貧退出幫扶的管理、平臺數據共享機制等方面發揮特有的優勢。

4.5 嚴格規范公開透明的資金使用程序

依據現行《脫貧攻堅責任制實施辦法》中規定，縣級政府應當建立扶貧項目庫，整合財政涉農資金，建立健全扶貧資金項目信息公開制度，對扶貧資金管理監督負首要責任。與此同時，省級政府和市級政府要加強對扶貧資金分配使用、項目實施管理的檢查監督和審計，及時糾正和處理扶貧領域違紀違規問題。目前我國從縣到村的扶貧資金撥付情況沒有透明化、公開化的統計數據，貧困村的扶貧資金有效到達情況還不能充分把握，導致出現一系列的貪腐問題。

在2019年12月下旬至2020年1月中旬，15個中央巡視組對中央脫貧攻堅專項巡視的13個中西部省區市和13個中央單位全部開展“回頭看”，目的把巡視整改與鞏固脫貧攻堅成果結合起來，對扶貧工作中的各個具體方面進行復查。中央層面巡視整改的同時要督促各級政府扶貧部門應當及時且細致地向社會各界公開專項資金的使用情況和投入使用取得的效果，同時也要公開社會各界給予的扶貧捐助的明細使用情況，以及對口支援貧困地區的兄弟省份的支援數據明細。信息的公開透明給予社會大眾信心的同時也使得社會大眾明確扶貧的進程和監督的資金的使用狀況。

5 結語

專項扶貧資金制度經過長期實踐與學界不斷深入研究暴露出許多制度設計的不明確與資金現實合理使用上的難題。一方面是對于現有專項扶貧資金制度的歪曲誤讀及價值取向的錯誤理解，另一方面是社會的不斷發展帶來的新問題難以得到現有制度的有效回應和規制。綜上，要發揮好專項扶貧資金血液和靈魂作用，亟需解決好各級政府和部門對扶貧資金的把控和管理，從法律層面細化資金的管理責任，建立扶貧資金的專項管理職位制度和最終環節核查制度，制定一套程序透明、寬嚴并舉、責任梯度明確合理、主體范圍設定科學的專項扶貧資金制度，以期更好地鞏固我國扶貧工作的成果，最終走向共同富裕。