山東省新型城鎮化背景下合村并居問題研究

隋媛慧

摘 要：在加快城市化進程和建設社會主義新農村的背景下，山東省農村建設一直走在我國新農村建設的前沿，以農村規劃為工作抓手全面推進新型城鎮化進程。2001年，山東省政府發布的關于規范小城鎮建設的第47號文件中就對“合村并點”進行了解釋說明。但在實施過程中也出現了農民生活負擔加重、農民與干部發生摩擦以及新村未來何去何從等問題。該文分析了山東省合村并居實施過程中出現的問題，提出了推動合村并居工作有序開展的對策建議。

關鍵詞：山東省;合村并居;新型城鎮化

中圖分類號 F323 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2022）05-0035-03

Abstract： Under the background of accelerating the urbanization process and building a new socialist countryside， the rural construction of Shandong Province has been at the forefront of China′s new rural construction， taking rural planning as the starting point to promote the new urbanization process with rural planning in an all-round way. In 2001， the document No.47， issued by the Shandong Provincial government on regulating the “construction of small towns”， explained the “village”. However， in the process of implementation， there are problems such as increased living burden of farmers， friction between farmers and cadres and where the future of the new village is the future. In view of the problems arising in the implementation process of the village residence， several countermeasures to promote the orderly development of the village residence work are put forward.

Key words： Shandong Province; Living in parallel villages; New urbanization

1 引言

2004年，國務院出臺的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》指出，“要實現土地利用方式的轉變，鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。黨的十七大和十七屆三中全會提出，“要落實耕地保護和節約用地制度，進一步統籌城鄉發展、確保糧食安全、優化城鄉建設用地結構布局，亟須把土地整理復墾開發與城鄉建設用地增減掛鉤有機結合，整體推進田、水、路、林、村一體化的土地綜合整治工程，加快城鄉統籌發展”。為此，2010年山東省人民政府出臺了《關于加強土地綜合整治推進城鄉統籌發展意見》的第73號文件。文件強調，要充分認識土地綜合整治，加快推進山東省新型農村社區和新型城鎮化建設。2020年，山東省國土空間規劃處根據專家意見制定全省村莊布局專項規劃，引導各地完成縣村布局，編制全省合村并居規劃指導方針，科學穩妥推進合村并居。所謂合村并居，是指在新型城鎮化和美麗鄉村建設的時代背景下，為了改變農村落后的社會結構和管理機制，整治農民的人居環境，節約土地資源發展農村經濟，將幾個相鄰的村莊聚集起來，建立新型農村社區的整體變革和摸索。

隨著社會的高速發展，我國產業發展面臨著巨大的挑戰，產業結構也在不斷轉型升級，山東省的農村發展也面臨著巨大的挑戰。農村由稠密地區向稀疏地區轉變人口逐年減少，據國家統計局數據顯示，山東省2016—2019年鄉村流失約400萬人口。農村人口的不斷減少阻礙了農村的發展，帶來了一系列的問題，如大量的農村新青年都轉向城市居住工作，農村人口持續老齡化，農村的宅基地的空置率高等。據《農村綠皮書：中國農村經濟形勢分析與預測（2018—2019）》調查數據顯示，2018年中國農村的房屋空置率最高達70%，宅基地空置率為10.7%，按照10.7%空置率計算，有大約2500萬套農村房屋處于空置狀態[1]。據2019年第4次山東省經濟社會綜合調查數據顯示，預估山東省農村宅基地的實際閑置率應在15%以上。此外，由于城鄉二元經濟結構的存在，山東省的人均可支配收入雖然逐年遞增，但城鄉收入差距問題依舊突出，教育水平差距、醫療保障體系不健全、城鄉就業距離大的社會保障體系不健全等問題都是阻礙新型城鎮化建設的屏障。而且耕地的種植者多為年老體衰的老人，他們沒有其他的技術特長，又不能從事其他工作，生活收入僅能依靠種地獲取[2]，但老人們又沒法干太重的農活，缺乏從事高科技農業種植的能力，勞動力不足使得很多土地也逐漸荒廢。合村并居應運而出，經過合村并居，可以妥善的處理“空心村”問題，不僅可以加快美麗鄉村建設，而且可以更好地建設新型城鎮，實現城鄉融合發展。

合村并居在全國范圍內展開的同時也引發了人們的大討論，這項工程雖然有助于農村的建設發展，但在實施過程中也存在不足之處，如出現了拆遷后農民生活負擔加重、與村民意愿相背離、新社區設施建設不完善等問題。合村并居后如何減輕農民拆遷后的生活負擔，整合鄉村資源開展經濟，革新落后的農村構造和治理體制，提高農村的人居環境水平，已成為農民著重關注的問題[3]。

2 山東省合村并居中存在的問題

2.1 拆遷補償標準過低，村民生活負擔加重 目前，山東的拆遷補償方式主要有以下3種，一是以房換房，二是全部轉換成拆遷款，三是房子加少許的拆遷款。合村并居過程中存在的最主要的問題是村民不想搬、不愿意搬。產生這一問題的主要原因是拆遷補償力度達不到村民的接受范圍，拆遷補償可能不夠置換樓房，還要倒貼錢。尤其是現在居住在村里的基本都是一些老人，他們從事各種工作的能力不斷地減弱，收入較低和存款較少，且大多數村民都無退休金和養老保險，農村新型合作醫療的報銷比例也較低，很多藥物治療是無法報銷的，還要留有一部分錢晚年養老，無力承擔搬遷費用和新房裝修費用。搬入新居，即使不必交物業費，但水電燃氣等支出也比住老房子要高得多，而且搬進新建社區后還要進行改造以及購買生活用具，這筆費用也是不容小覷的，從而導致生活成本相較居住在老宅時是大幅度上漲。在新型農村社區未建成前，群眾如何過渡？雖然政府在拆遷期間會給居民發放安置費，但安置費通常每月僅幾百元錢，不足以維持基本租房生活，被拆遷居民只能租房、投靠親友或居住在條件極差的安置房屋里。此外，新型農村社區大多數無電梯，生活起居和爬樓梯很不方便，從而加重了村民的生活負擔。

2.2 存在強拆強建行為，導致社會矛盾激化 合村并居本是一件利民的好政策，然而有些地方的干部在對合村并居的政策尚未完全理解的狀況下就開始實施，對當地情況尚未摸透就匆促展開工作，將其作為個人工作成績和部門“面子”成果來實施[4]。在合村并居中，拆遷問題一直飽受爭議。在拆除新建過程中，存在著在村民未知拆遷安置等后續生活問題的情況下搞“一刀切”強拆。如當地政府動員村民簽字同意拆房子，卻無法向他們承諾新社區怎樣建、何時建好。對不簽字同意拆遷的村民視為“眼中釘，肉中刺”，拆遷工作組軟硬兼施，不達目的誓不罷休。更有甚者對不簽字者實施損毀莊稼作物、斷水斷電斷路、打砸房屋等違規手段逼迫村民同意拆遷，種種與村民意愿背道而馳的做法引起了人們的反感，也與合村并居建設美好家園的初衷相悖逆，從而阻礙了合村并居舉措的實施。所以大多數的村民迫于無奈，只能服從，從而在一定程度上會導致社會矛盾越來越嚴重。不尊重村民意愿不僅損害了人民群眾的利益，也使得村民和干部的矛盾不斷積累。

2.3 社區配套設施不健全，基層管理問題顯現 基礎設施建設不僅關系著農村地區百姓的幸福生活，也對農村地區基層治理起著重要作用。但農村地區的配套設施現狀長期處于不完善狀態，一些村中甚至沒有基本的設施，教育、醫療資源更是嚴重短缺。合村并居建設新型社區是為了改善村民的生活條件，使他們能夠享受現代化的公共服務和配套的基礎設施。社區的公共服務設施建設不健全，會影響居民的日常生活，但往往一些農村社區基礎配套設施還未完全建好就讓村民搬進去。社區道路基本是水泥路面，路面質量把控敷衍了事。社區物業形同虛設，只知道收取物業費卻不用于社區管理建設。而且新型社區一般配備的是現代化的基礎設施，此項工程建設成本較高，需要龐大的資金系統支持，這筆資金又由誰來承擔都是需要思考的。此外，基層組織管理職責分配不明確的問題也隨著合村并居工作的開展逐漸顯現出來。周圍村民雖然搬到新的社區生活居住，原先每個村都有其自有的村委會，合村后必然要合成一個居委會，實現統一管理還需要一個過程，原先的村班子勢必會出現爭權的現象。

3 科學推進合村并居的對策建議

3.1 優化拆遷補償方案，發展產業增加農民收入 合村并居工作是一項大工程，涉及拆遷或搬遷，老百姓最關注的是能拿到怎樣的補償。因此，要完善拆遷的補償方案，給予拆遷者合理的補償，政府可根據國家政策結合當地實際出臺拆遷補償制度，并嚴格按照規章制度實施拆遷工作。簡單的合村并居會造成農民農事生產的不便，引起農民的抱怨。隨著產業結構的升級，農村大量勞動力向城市轉移，鄉村傳統經濟日益萎縮，農業在經濟發展中的地位越來越低，新型城鎮化的建設伴隨著經濟社會結構轉型升級，用支撐產業來帶動村莊合并不僅能將農民意愿凝聚起來，還能促進農村經濟發展。在“以就業促保障”的理念指導下，帶動農村就業形勢逐步穩定，完善就業政策，加強就業服務和就業管理，構建適應農村發展的就業體系，建立統一開放的就業機制，實現農民就業促增收的目標[5]。因地制宜，合理有序地發展特色農業和農業產業化，實現現代化農業生產與發展，提高農業生產力水平。通過工業反哺農業、城市帶動農村等新舉措促進農村繁榮發展，培育新型職業農民，提高勞動質量，掌握現代化的科學技術，加快現代化農業進程實現鄉村振興大計，促進農民經濟收入持續增加，利用現代科學技術手段提升農產品商品化程度和農產品附加值。根據當地特色，打造鄉村旅游體驗產業，不斷拓展農民其他財產增收的渠道和途徑。同時，為新型城鎮化發展提供建設用地，推動當地招商引資，吸引社會資本來投資建設新型農村發展。商業用地的增加能帶動當地產業經濟的發展，提供大量的工作崗位，也能更多地吸納就業。

3.2 科學穩妥推進，充分聽取村民意愿 合村并居、鄉村振興不是一蹴而就的，它必然要經歷長期的、復雜的實踐探索。2021年，中央一號文件提出嚴格規范村莊撤并，不得違背農民意愿、強迫農民上樓，國家強調合村并居并非強制性政策，應積極聽取農民的心聲，拆遷工作只有在獲得農民同意的條件下方可實施。要根據各地的情況，用不同的政策改進自己的方式方法，制定有利于當地可持續發展的拆遷方案，而不能一味地尋求拆遷速度，以最穩妥的方式為村民取得最有益的效果，堅決不搞“一刀切”這一方式，才能得到老百姓的配合。與合村并居有著最直接關系的就是農民群眾，最重要的方面是關系到村民的利害得失，他們更加清楚地知道自己需要的是什么。對于合村并居后生活方式的轉變，生活環境的改善，應該由村民自己做主，拆不拆、何時拆、建不建、如何建，應該充分聽取他們的意見，不能包辦代替，不能因為拆遷增加老百姓的生活負擔。要做到不動搖農民的根本利益，不能下達命令強迫村民，也不能使用違規手段傷害村民。一旦發生損害農民利益，違反農民意愿和規章程序的合并村莊行為，農民可以拿起法律武器維護自身權益。

3.3 完善基礎設施建設，創新基層民主的實現形式 完善農村基礎設施不僅對居民的日常生活有著極大的便利，也有利于國家對基層治理有序開展。為此，政府應該在加大農村建設資金投入的同時加強資金監管，做到?？顚Ｓ?，為農村地區的醫療衛生、文化教育等事業增加專項資金投入。加快改善農村人居環境，推動城鄉一體化規劃落實。在資源合理配置的同時充分認識基礎設施建設的薄弱環節，確?！把a齊缺口”，提高農村專項資金的利用率，為經濟發展的正常運行做好充足準備[6]。逐步實現城鄉基本公共服務供給均等化。農民群眾是基層治理的主體，是美麗農村的建設者，基層自治是合村并居有序開展的關鍵一步。因此，在合村并居中應加強村民自治的作用，只有不斷創新鄉村基層民主的實現形式，讓村民“敢講話”“講真話”，才能使鄉村自治真正得以實現。在決策過程中廣泛聽取民眾意見，積極討論、公開發表意見，有利于充分開發利用社區內人力資源和財政資源， 根據當地社區的需要，發展基層群眾自助和互助服務，特別是滿足居民差異化服務的需求。同時，可以節約基層管理的成本，彌補政府公共資源配置分配不均的問題，最優化地使政府公共資源與社區內部資源相結合[7]。

4 結語

合村并居是社會經濟發展的必然選擇，是推進新型城鎮化建設的重大舉措。山東省合村并居當前仍處于摸索發展階段，在發展過程中面臨著諸多挑戰與難題。合村并居不只是簡單將村莊聚集起來讓村民生活在一起，也不只是簡單地整合農村資源，只有弄清楚合村并居的初衷和目的，才能更好地將合村并居的政策實施下去。目前實踐中雖存在著不足之處，但整體在向著好的方向發展，在此過程中要充分尊重農民的意愿，關注農民的需求變化，創新農民發表意見的平臺，因地制宜、循序漸進地革新落后的農村構造和治理體制，為全國范圍內實施合村并居提供一個“齊魯模板”。

參考文獻

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[2]于永剛.合村并居是推動鄉村振興的必經之路[J].中國集體經濟，2020（13）：5-6.

[3]畢于建，陳長峰，張騰飛.城鄉統籌視野下的合村并居與新型農村社區建設研究[J].山東農業工程學院學報，2014，31（01）：4-7.

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[5]馬光川，林聚任.新型城鎮化背景下合村并居的困境與未來[J].學習與探索，2013（10）：31-36.

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