韌性社區視域下脫貧牧民返貧風險成因及規避路徑
——以內蒙古A嘎查的脫貧攻堅實踐為例

張 群

一、問題的提出

內蒙古自治區作為西部邊疆民族地區，貧困程度深、脫貧難度大，是脫貧攻堅的主陣地之一。[1]2021年，內蒙古57個貧困旗縣全部摘帽，3 681個貧困嘎查村全部退出，157萬貧困人口到2020年底全部脫貧，歷史性解決絕對貧困問題。[2]從鞏固拓展脫貧攻堅成果來看，內蒙古貧困牧區的“兩不愁、三保障”、危房改造、易地搬遷、安全飲水等問題基本上得到了解決，但潛在的返貧和致貧風險仍然不容忽視。2021年3月5日，習近平在全國兩會期間參加內蒙古代表團審議時指出：“內蒙古地廣人稀，農牧民生活居住比較分散，生態環境脆弱，在鞏固拓展脫貧攻堅成果、推進鄉村振興上難度大、挑戰多，要堅決守住防止規模性返貧的底線?！盵3]因此，預防、控制和化解牧民返貧風險的任務在后脫貧攻堅時代變得更加突出。

學界對內蒙古牧區貧困治理問題的研究主要集中在兩個方面。第一是針對牧區貧困成因及特征的探討，一些學者將牧區貧困問題歸結為自然條件惡劣、災害頻發、社會發展滯后、經濟發展水平低下等多種因素(1)有關牧區貧困問題歸因研究,代表性成果有:海山《內蒙古牧區貧困化問題及扶貧開發對策研究》(《中國畜牧雜志》2007年第10期);明亮《社會結構視野下牧區災害與貧困研究——對內蒙古S旗布倫自然村災害應對實踐的調查分析》(《貴州社會科學》2018年第12期);潘斌等《內蒙古貧困人口的分布、成因及其貧困縣退出典型案例分析》(《江蘇農業科學》2017年第8期);錢貴霞等《內蒙古農村牧區貧困狀況及成因分析——基于國家重點貧困旗縣數據》(《內蒙古大學學報(哲學社會科學版)》2013年第5期)。，牧區貧困呈現出波動和不穩定等異質性的特征[4]；第二是提出了一些針對牧區特點的扶貧方略，如產業扶貧、金融扶貧、旅游扶貧、健康扶貧等(2)有關針對牧區特點的扶貧方略研究,代表性成果有:寶魯《區外產業扶貧經驗及對我區的啟示》(《北方經濟》2016年第3期);馮彥明、李歐美《金融精準扶貧牧區實踐——以內蒙古錫林郭勒盟及鑲黃旗為例》(《中國金融》2016年第18期);張薩仁娜《扶貧振興視角下內蒙古鄉村旅游發展策略》(《內蒙古民族大學學報(社會科學版)》2020年第4期);哈斯額爾敦、王鵬《新時代牧區社會工作和牧區振興》(經濟管理出版社,2021)。。上述研究有助于我們認識牧區貧困成因的復雜性及貧困治理實踐的多元性，但是需要指出的是，隨著社會發展的不穩定性、不確定性因素日益增加，人類社會越來越陷入一種“深度的不確定性”中。[5]作為一種社會發展實踐，牧區貧困治理進程也將伴隨各種自然風險及社會風險的疊加和擾動。尤其是在脫貧攻堅已經取得全面勝利的背景下，脫貧牧民面臨的返貧風險呈現為何種面相？如何基于牧區“生態共同體”的特性及優勢制定出有效的風險規避策略從而鞏固脫貧攻堅成果？對于這兩個問題的闡釋和解答，不僅是鞏固拓展脫貧攻堅成果同牧區振興有效銜接的核心任務，也是學術界面臨的重要議題。

據此，本研究以韌性社區為理論視角，在系統總結當前牧區脫貧攻堅實踐的基礎上揭示牧民返貧風險的具體面相，以期提出牧民規避返貧風險的具體路徑。2020年至今，筆者對內蒙古自治區錫林郭勒盟的一些原貧困嘎查進行了累計4個月的實地調研，本研究即選取其中的A嘎查作為分析的立足點。

二、韌性社區：理論資源及分析框架

“韌性”(Resilient)這個概念最初來自于物理學領域，表現為材料在變形過程中不會輕易出現斷裂和破裂的狀況。[6]生態學家 Holling在1973年提出了生態韌性概念，即生態系統具有持久性及面對擾動保持原有種群或狀態不變的能力。[7]20世紀80年代，韌性概念被引入心理學領域，韌性研究主題自此從環境轉向人。20世紀90年代對該概念的研究已經從獨立的個體轉向一個或多個群體，從單一心理學領域轉向文化層面。

此后，韌性概念逐漸被應用到與人類社區和社會系統存在關聯的各種學科中，特別是隨著城市的建設和經濟的發展，韌性的概念被廣泛應用于城市社區治理并且已成為建設和發展新一代社區的新方向。在Mileti首次提出“災害韌性社區”(Disaster-Resilient Community)的概念之后，Brown和Kulig將此概念擴展到集體層面，用以分析加拿大某鄉村社區能在多次自然和人為災害中恢復的原因，并首次將韌性社區定義為社區居民在不利條件下共同協作的能力。他們進一步認為，可以通過面臨災難事件的應對能力、自我恢復能力及適應的能力等三個維度來構建韌性社區。[8]Geis對韌性社區提出了經典性的界定，他認為韌性社區是社區在承受各種災害和危險時保持系統內部的穩定和恢復的能力，即在風險危機出現后社區可以恢復到正常情況的速度和能力。[9]

近些年來，隨著風險事件的頻發及國家治理現代化的需要，國內學界對韌性社區的研究方興未艾。一些學者從城市規劃的角度出發對城市韌性社區的建設進行了理論闡釋與實踐探討。廖茂林等學者從社區公共空間體系的形成、城市規劃與社區治理的協調融合等方面提出了如何構建一個具有韌性的社區并提出了我國韌性社區建設的發展方向。[10]沈毓穎和劉佳燕認為城市的可持續發展要和風險治理相勾連，城市社區發展應從土地使用、建設管理、環境管理、社會福利等方面來提高社區韌性。[11]值得注意的是，一些學者將韌性社區引入到貧困治理領域，如李博研究了重點扶貧地區的主體韌性、客體載體和載體韌性等三個方面，并從綜合治理與鄉村振興的融合角度提出對脫貧成果進行鞏固的韌性治理新路徑。[12]

從上述研究可以看出，韌性社區強調作為基層治理共同體的社區在面對風險中的應對能力、適應能力和自主能力，這是對傳統自上而下的風險治理模式的有效補充，因而成為當前風險治理領域的新范式。已脫貧的牧業社區是一個由牧民、草場和牲畜共同構成的一個聯系極為緊密的“生態型”生活共同體，是應對返貧風險的關鍵主體，更是鞏固脫貧攻堅成果和實現牧區振興的基礎單元。如果我們運用韌性社區理論來分析返貧風險問題，就要考慮其在牧區的適用性問題，尤其是涉及到韌性社區具備的要素、結構及功能等關鍵問題。第一，受制于特殊的自然氣候條件及在“草原—牲畜—牧民”這樣一個獨特的生態社會系統的影響下，人靠牲畜來生存繁衍，牲畜靠草場來維持生命，生態環境和自然規律等發揮著基礎性、決定性的作用。這意味著生態和人力是牧業生計系統的關鍵組成部分，也是牧民應對風險的核心要素。第二，牧區生態環境的脆弱性對牧民之間的互助合作提出了更高的要求，牧區只有形成眾多的牧戶之間的連接、合作和互助，才能管理和利用好大規模的畜群和共同抵御自然災害和風險。[13]尤其在發揮特色畜產品優勢來進行產業扶貧已成為當前牧區脫貧攻堅的主流實踐背景下，為了降低牧民交易成本、增強牧民抵御自然災害和市場風險的能力，牧民的組織也至關重要。第三，牧民抵御、適應各種風險和實現牧業社區可持續發展都要依靠一定的基礎設施支撐。因此，牧民擁有的房屋和可利用的水資源、衛生設施、交通及信息溝通渠道等基礎設施是牧民賴以生存和發展的基本物質和社會條件。

基于上述討論，本文提出了韌性社區理論運用于牧民防止返貧的分析框架(見圖1)。首先，生態、人力、組織、基礎設施是脫貧牧業社區防止返貧所具備的基本要素；其次，牧業社區的韌性結構由應對能力、適應能力、變革能力等三個連續譜系組成，即韌性社區是以社區各利益主體的共同行動為基礎，在有效抵御風險的前提下從中得到恢復進而實現可持續發展；再次，韌性社區各組成要素的不斷增加和有機整合可以實現有效應對返貧風險、在風險中恢復即鞏固脫貧成果、保持可持續發展從而實現牧業社區振興的功能。換言之，在面對牧區防止返貧工作中的各種風險，牧業社區的建設應以生態韌性的維護、個人能力韌性的提升、組織韌性和基礎設施韌性的增強為基礎，通過社區各利益主體的共同行動，連接和整合各種物質資源和非物質資源、內部和外部資源，從而促進牧民自我發展能力的提升和社區共同體的重構，最終實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同牧區振興的有效銜接。

圖1 韌性社區與防止返貧分析框架

三、A嘎查的脫貧攻堅實踐及返貧風險

A嘎查位于內蒙古錫林郭勒盟北部，草場總面積為13.5萬畝，屬于純牧業嘎查。截至2020年末，嘎查共有202戶410人。從歷史上看，由于交通不便，自然環境較差，A嘎查多年來處于貧困狀況。尤其是進入新世紀以來，A嘎查由于連續幾年遭受多種自然災害，貧困戶增多。在2015年的貧困建檔立卡工作中，嘎查共有17戶49人被納入貧困戶。在“千村扶貧工程”“整村推進工程”“精準扶貧”等脫貧攻堅政策體系指導下，嘎查在2019年實現了“人脫貧、村出列”，即當地貧困戶實現了“兩不愁、三保障”，家庭人均純收入穩定超過扶貧標準(3)據《內蒙古自治區脫貧攻堅駐村工作隊工作手冊(2019年版)》顯示,當年的脫貧標準是貧困戶家庭人均年純收入超過3600元。，貧困嘎查的帽子也隨之摘除。

A嘎查脫貧攻堅的具體實踐包括基礎設施建設、醫療保障兜底、產業化扶貧等策略。通過聚焦牧民的住房安全、飲水安全、生活用電及硬化道路等方面，A嘎查的基礎建設可及率均達到了100%，徹底解決了當地基礎設施建設滯后和牧民生產生活條件不便等問題。針對牧民因病致貧的問題，嘎查嚴格執行建檔立卡貧困人口參保資助政策并對貧困人口給予定額補貼，貧困人口的基本醫保、大病保險、醫療救助覆蓋率均達到100%，實現了建檔立卡貧困人口應保盡保。產業化扶貧是A嘎查脫貧攻堅工作的主要抓手，其邏輯是通過牲畜養殖等扶貧項目來增加牧民的收入。一方面，嘎查通過扶持建檔立卡貧困戶購置牛、羊等基礎母畜或建設棚舍來發展生產；另一方面，嘎查還通過“政府+企業+貧困戶+合作社”的機制，實施了以舍飼圈養為主的肉牛養殖項目。貧困戶以入股的形式把草場租給合作社，按年收取租賃費的同時還可以根據合作社盈利情況參與分紅。

從上述實踐可以看出，貧困牧民的住房、用水、用電、交通、棚圈等基礎設施得到了有效提升，而以項目制為載體的產業化扶貧也增加了牧民的收入并實現了脫貧目標。根據韌性社區與防止返貧分析框架，結合A嘎查牧區脫貧戶的實地調查資料，筆者將從生態、人力、組織等三個方面來分析A嘎查牧民面臨的返貧風險。

(一)生態環境脆弱

氣候因素是導致當地生態環境較為脆弱的主因。A嘎查所在的錫林郭勒盟牧區由于地域廣袤，所處緯度較高，高原面積大，距離海洋較遠，邊沿有山脈阻隔，所以氣候以溫帶大陸性季風氣候為主，以降水量少而不勻、風大、寒暑變化劇烈為主要特點。具而言之，A嘎查春季時氣溫驟升，多大風天氣，夏季短促而炎熱，降水集中，秋季氣溫劇降，霜凍往往早來，冬季漫長嚴寒，多寒潮天氣。氣象資料表明，A嘎查所屬的旗年均氣溫為3.4攝氏度，近30年年均降水量為142.3毫米。[14]由此可以基本判斷，脆弱的生態環境是當地脫貧牧民面臨的主要返貧風險誘因之一。

首先，由于氣溫與熱量條件較低，當地的牧草生長期只有100天左右，草原生產力的低下使草場載畜量較低(4)A嘎查所在的旗,其草畜平衡標準為55畝/羊單位,是錫林郭勒盟標準最低的旗。且牧業生產每年都有近5個月的“停產”狀態，即牧民只能依靠購買干草料來維持牲畜生存，這些都導致牧民的生產成本過高。據嘎查提供的資料顯示，當地脫貧牧民人均收入從2016年的20 242元增加到了2020年的48 965元，年均增加5 744.6元，但是人均總支出從2016年的19 809元增加到2020年的42 452元，年均增加5 328.6元，其中生產經營費用的增長額最大，5年內增長了13 090元。

其次，氣候多變還導致當地冬天經常發生白災(雪災)、黑災(無雪且無飲水)，夏天也極易發生旱災、蟲災和水災等，尤其是幾乎每年都發生的雪災造成大批牲畜死亡，這是當地畜牧業發展的重要致災因子。雪災等自然災害的頻發不僅使草地產量進一步下降和載畜量減少，也很容易讓風險抵御機制較弱的一些剛擺脫貧困的牧民家庭重新陷入返貧狀態。這無疑給當地鞏固拓展脫貧成果帶來了很多的不確定因素。

我家的草場面積一共有5 500畝，300多只羊。2015年我們家被評定為貧困戶是因為自然災害，2018年又遇到了白災。陷入貧困主要是因為之前冬天的那場大雪，這場雪災使得草料都漲價了，比以往貴好幾倍，不僅如此暴風雪還讓我們家損失了大量的牲畜。因為羊的體積小又是白色，和厚厚的積雪混在一起時，稍有疏忽就會讓羊被埋在雪里面凍死了。因為雪災還增加了草料的購買支出，羊的死亡使春天的時候可以賣的羊的數量就減少了，這樣一來收入也就減少了。沒辦法，我們只能去貸款來維持生計。(脫貧牧民陳某)

(二)人力韌性較差

對于牧業生計系統而言，在遭受外部風險沖擊之后，牧民個體或家庭的韌性程度對于恢復或超出以往的生計狀態至關重要。牧民家庭成員的健康狀況及文化水平高低是人力韌性的兩個維度。筆者在調查中發現，17戶脫貧戶家庭中，有11戶的家中都有長期生病或患有重大疾病的家庭成員，他們不僅無法通過勞動獲取收入且醫療費用支出居高不下，導致有的家庭債臺高筑。雖然當地的醫療保障兜底政策極大的緩解了因病返貧這一難題，但如果牧戶家中有殘疾、體弱或年老喪失勞動能力的家庭成員，他們不僅無法對家庭收入有所貢獻，反而還會因為自身照護問題導致家庭勞動力缺乏，從而使家庭因人力韌性不足而無法持續性脫貧。

我們家一家四口，貧困原因是因病致貧。小兒子今年虛歲13歲，腦炎后遺癥，已經生病8年了。小兒子有殘疾人補助是每個月200元，我妻子之前還有低保。孩子治病費用部分可以報銷?，F在家里的主要支出是養牛，牛的草料花費較多，去年花了6萬左右，還會有損失牛的風險，因為我妻子要照顧我小兒子，我一個人忙不過來，有時候牛在吃草、吃草料的時候會吃錯東西死了。(脫貧牧民烏某)

除了一些脫貧牧民中家中有長期生病或重大疾病的患者外，另外一些脫貧牧民的韌性不足則體現在自我發展能力受限。脫貧牧民家中成員的文化水平普遍偏低，勞動技能缺乏。尤其是在發展產業成為牧民增收主要途徑的背景下，一些脫貧牧民可能由于無法掌握先進的畜牧技術或進行比較合理的經濟決策，從而增加返貧風險。A嘎查駐村幫扶的干部就曾對筆者這樣介紹：

當地富裕牧戶的主要收入來源都是靠養西門塔爾牛。雖然這種牛比本地牛需要多費一點兒時間，但是它們的售價會稍微高一點兒，平均的售價差不多可以達到13 000元到14 000元。這些牧戶會自己學習一些草料配比和喂養的技術，所以養殖的成本并不是很高，差不多一頭牛的養殖成本是4 000元。一頭健康的正常牛按肉賣的話，差不多可以宰出600多斤的白條，折合下來能賣到24 000元。但是一些剛脫貧的牧戶就不行，他們不懂得規劃，也不會那些養殖技術。(駐村幫扶干部劉某)

(三)組織韌性薄弱

受自然環境影響，牧戶之間居住的地理位置相距較遠，彼此間相互照顧、經常交流成為自然而然的事情，而脆弱的生態環境對牧民之間的互助合作也提出了更高的要求。只有形成眾多牧戶之間的聯合、分工、合作、互助，才能管理好大規模的畜群并且能夠共同抵御自然災害。因此，社會組織是牧業生計作為整體性社會事實的重要表現。在市場化的背景下，合作社在一定意義上來說也是牧民傳統合作互助的延續和發展。

為了增加牧民收入、降低交易成本、提高抵御自然災害和市場風險的能力，新型的牧民合作組織在牧區脫貧攻堅進程中至關重要。雖然A嘎查在扶貧實踐中也有意識培育特色產業合作社來助力脫貧攻堅，具體包括提供就業崗位、訂單收購、資產收益、托養托管、寄養、優惠提供生產資料等具體措施，但是實施效果卻不盡人意，突出體現在牧戶與合作社的利益關聯較弱。筆者調查發現，A嘎查的17戶脫貧牧戶中只有6戶加入了合作社。一位脫貧牧民就對筆者抱怨：“我們把草場入股給合作社了，每年分的那點錢還不如個人出租出去，一點都不劃算。要是牲畜托管到那兒遭了災了或是生了病了，死了也不管?！背酥?，當地的合作社主要通過發展技術含量不高的初級畜產品生產及勞動密集型的非牧產業來扶持貧困戶增加收入，短期收益能有保障，但貧困牧民受人力資本稟賦和規模、技術、管理不足等多種因素影響，難以保證長期的收益。加之合作社的畜產品在前幾年主要靠幫扶干部和幫扶單位推銷、購買(以買代捐)，如果今后沒有一對一的幫扶，合作社難以對接大市場，更不會賣出以前的照顧性高價，勢必會減少部分收入，而且一些關于合作社的制度設計也限制著牧民專業合作社的發展。正如合作社的負責人曾對筆者介紹：

像咱們這個合作社，銷路還是挺好的，每年按市場價格售賣，但是價格不太穩定，近兩年由于疫情，很多商販進不來，價格就低了一些。價格一低，給牧民們分的就少了，他們也有意見，愿意把牲畜放到這里的牧民也就少了。我覺得如果想要抵御這種忽上忽下的價格，應該從制度方面出臺一些政策。咱們這個合作社許可證章程里規定只能是養牛，不能搞屠宰和其他深加工的產業，咱也沒法去進一步發展。(合作社負責人額某)

四、脫貧牧民規避返貧風險的政策建議

在內蒙古牧區已消除絕對貧困的背景下，牧區的減貧工作需要從“扶貧戰略”轉向“以防貧為主”的新貧困治理框架。由于生態社會系統的獨特性及牧區貧困治理工作的復雜性，各種自然風險和社會風險的交織疊加是今后牧區鞏固脫貧攻堅成果與實現鄉村振興所面臨的常態。

本文探討韌性社區理論在牧區貧困治理適用性的基礎上，構建了韌性社區與防止返貧分析框架，并從生態、人力、組織等方面檢視了A嘎查的脫貧攻堅實踐及脫貧牧民面臨的具體返貧風險面相。在當前的脫貧攻堅政策體系的指導下，嘎查的基礎設施韌性得到了有效的提升，但是由于生態韌性、人力韌性、組織韌性等方面存在的問題，脫貧牧民面臨著一定的返貧風險。從韌性社區視角出發，返貧風險的規避和適應不僅關系到牧區長效脫貧機制的建立，更關系到牧民在牧區振興中主體地位的落實。圍繞上述思路，在具體操作層面可以采取以下措施：

第一，持續保護草原生態系統。草原生態系統作為承載牧區經濟、生態、文化的功能復合體，是牧民生存和發展的基礎。牧民規避返貧風險能力的高低與良好的草原生態系統環境有直接關聯。國家應完善草原生態保護補助獎勵政策，一方面要建立與人均收入增長及物價上漲相協調的補獎資金標準動態增長機制，另一方面要注重引導牧民通過參與草原保護增加收入。地方政府應踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，在繼續全面加強草原生態保護的同時，探索與草原補獎政策相適應的資產積累方式以激發牧民保護草原生態的積極性。

第二，加強牧民能力建設。牧民能力的提升不僅是有效抵御各種返貧風險的前提，也是發揮牧民在脫貧攻堅和牧區振興中主體性地位的關鍵。首先，地方政府應把一定比例的扶貧資源分配在提升牧民能力建設方面；其次，應根據牧民需求開展技能和實用技術培訓，切實提高牧民的市場競爭能力和科技致富能力；再次，應建立生產經營型和專業技能型并舉的新型職業牧民培育體系，大力培養一批懂技術、會經營的新型職業牧民，在為脫貧攻堅和牧區振興注入新生力量的同時，牽頭示范帶動脫貧牧民發展。

第三，構建產業發展共同體。發展特色產業是脫貧攻堅的根本之策，也是培植韌性社區內生動力的源泉。首先，應以內蒙古牧區特色產業政策為導向，發揮牧業社區優勢，制定相應配套的后續產業發展政策來鼓勵牧區合作社積極開辟生產服務、合作經營、聯合發展等多種發展路徑，從而壯大合作社經濟實力；其次，要鏈接各種社會資源和借助社會力量積極推動牧業社區建設，通過外部發展資源的引入，加快產業發展從而提升牧業社區經濟發展能力；最后，應以牧戶、合作社、企業等為經營主體，把產銷環節緊密結合并形成一體化的生產經營管理格局，通過利益紐帶把各經營主體之間聯接成一個“風險共擔、利益共享”的發展共同體，讓每一位脫貧牧民都獲得持續穩定的收入。