關于完善油氣資源勘探開發領域相關法律法規的思考

摘? ?要：隨著我國經濟社會發展進入新階段，我國油氣勘探開發領域法律法規體系龐雜、政府監管亟待法治化、現行法律制約油氣勘探開發市場化進程、環境保護力度不夠等問題凸顯，對石油天然氣領域的深化改革和可持續發展產生嚴重影響。因此，要抓住全面深化石油天然氣體制改革契機，梳理現有法律法規，加快《石油天然氣法》的制定與實施，規范石油天然氣資源勘探開發行為，推動石油天然氣行業高質量發展，為保障我國能源安全筑牢堅實防線。

關鍵詞：石油;天然氣;勘探開發;法律法規

中圖分類號：D922.62? ? ? ?文獻標識碼：B? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2022.02.017

文章編號：1009-6922（2022）02-109-04

近年來，隨著我國勘探技術的不斷升級，油氣探明地質儲量穩步增加。據統計，截至2020年底，我國已探明油田1060個，累計探明石油、天然氣、頁巖氣和煤層氣地質儲量分別為422.00億噸、16.88萬億立方米、2.00萬億立方米和7259.11億立方米[1] 。與此同時，隨著我國經濟穩步增長，居民生活水平日益提高，汽車保有量快速攀升，當前我國已成為世界上第一大能源生產國和消費國。2020年，國內原油消費量為64965萬噸，其中進口原油45630萬噸，對外依存度從2011年的55%增長至2020年的70%;天然氣2020年進口10166萬噸，國內消費23744萬噸，進口依賴度為42.8%[2]?？傮w來說，我國油氣（石油、天然氣、頁巖氣和煤層氣）對外依存度較高，極易受到外界掣肘。因此，深化油氣資源上游管理體制改革，提升油氣勘探開發力度，穩定增加油氣產量，降低油氣對外依存度，對提升能源安全保障能力具有重要意義。

一、我國油氣資源開發領域立法狀況

中華人民共和國成立以來，國家高度重視油氣資源勘探開發，先后出臺了一系列涉及油氣資源勘探開發的法律法規。當前，我國雖然并未針對石油、天然氣行業頒布專門的法律，但涉及油氣行業的行政法規有上百個，部門規章超過一千個，地方性法規超過兩千個[3]。

（一）改革開放前的法律法規

1950年，我國頒布了中華人民共和國成立后的第一部礦業相關法規——《中華人民共和國礦業暫行條例》。該法律在第一章第一條確立了“全國礦藏，均為國有”的礦權制度，并規定礦藏在非國營和作為保留區的情況下準許私人經營。同時，該法明確規定：燃料工業部管理“煤礦、石油礦、油頁巖礦和天然氣礦”四種礦藏，重工業部管理其他礦藏[4]。

（二）改革開放后的法律法規

改革開放后，我國對外開放程度不斷擴大，油氣產業飛速發展，油氣資源勘探開發領域立法也取得一定突破。1982年，國務院發布的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》明確提出，允許外國企業參與合作開采中華人民共和國海洋石油資源。這表明我國油氣勘探開發也邁出了對外開放的步伐。1986年，《中華人民共和國礦產資源法》頒布，這是加強礦產資源開發管理的一項基本法律，它標志著我國礦產資源勘查開發活動步入法治化軌道。隨后，以《中華人民共和國礦產資源法》和相關行政法規為基礎，我國又陸續出臺了《石油及天然氣勘查、開采登記管理暫行辦法》等一系列相關的法律法規，進一步明確了石油勘探登記、石油開發登記以及采礦登記相關管理制度，以此加強對石油、天然氣行業上游的管理。

隨著對外開放程度的不斷加深，1993年，國務院發布的《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》第四條明確規定：“依法保護參加合作開采陸上石油資源的外國企業的合作開采活動及其投資、利潤和其他合法權益?！?994年，國家根據《中華人民共和國礦產資源法》制定頒布《中華人民共和國礦產資源法實施細則》，該細則將礦產資源細分為能源礦產、金屬礦產、非金屬礦產、水氣礦產四類，并明確石油、天然氣屬于能源礦產。1996年，修訂的《中華人民共和國礦產資源法》著重在礦權主體、探礦權、采礦權的基本管理規章制度方面進行了補充。為了保證修訂的《中華人民共和國礦產資源法》能夠被有效貫徹落實，國務院以及能源主管部門先后頒布或修訂了一系列行政法規和部門規章，其中涉及油氣開發的主要有：《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》（2001年修訂）、《海洋石油安全生產規定》（2006年頒布）、《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》（2007年修訂）、《關于加強頁巖氣資源勘探開采和監督管理有關工作的通知》（2012年發布）等。

隨著油氣行業全面深化改革，我國油氣資源勘探開發的市場化程度逐步加深。2016年，《全國礦產資源規劃（2016—2020）》明確要求，逐步放開上游勘探開發市場，引入社會資本，加快勘探開發進程。2017年，國務院印發的《礦產資源權益金制度改革方案》明確規定，以拍賣、掛牌方式出讓的，競得人報價金額為礦業權出讓收益;中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《礦業權出讓制度改革方案》明確要求，除特殊情形外，礦業權一律以招標拍賣掛牌方式出讓。2018年，國務院印發的《關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》提出，深化油氣體制機制改革，規范用氣行為和市場秩序[5]。

這些法律法規的頒布構建起我國石油天然氣勘探開發領域法律體系、監管體系，對于提高我國油氣產量和收益，保障石油天然氣行業有效運行、長遠發展，維護國家能源安全起到了極其重要的作用。

二、我國油氣資源勘探開發領域法律尚需完善的四個方面

我國先后頒布了若干涉及油氣資源勘探開發的法律法規，使油氣上游管理體系逐步完善。但隨著時代的發展和技術的進步，不同主管部門在不同管理時期頒布的法律法規有的已明顯過時，有的亟待補充完善。

（一）油氣領域法律不健全

雖然石油天然氣屬于礦產資源，油氣勘探開發領域的法律法規也是礦業法的一個分支，但由于油氣資源與一般固體礦產的開發模式完全不同，油氣勘探開發法律法規應具有高度的獨立性和獨特的系統性。當前，除了《礦業資源法》外，其他涉及油氣勘探開發領域的法律法規均為龐雜的法規、行政規章、規范性文件，且法律效力層級較低，與當前油氣產業在我國經濟發展和能源安全中的重要地位明顯不相稱。此外，該領域法律原則的缺失也導致在一系列油氣勘探開發中面臨的實際問題無法通過法律解決，例如礦業權的性質、礦業權轉讓的限制、礦業權爭議的解決機制等尚未得到法律回應。從二十世紀八十年代開始，當時的石油部就已啟動了起草《石油天然氣法》的工作，但該法在此后的四十多年時間里遲遲未頒布。

（二）政府監管亟待法治化

因油氣勘探開發領域法律法規的不健全和《石油天然氣法》的長期缺位，政府對油氣勘探開發行業的監管面臨范圍不清、主體設定不合理、程序不規范等一系列問題。從監管力度上看，因監管范圍不清導致政府監管在該領域出現越位，本應放寬監管尺度以提升市場化程度，但監管機構卻通過設置高門檻、提升監管標準等形式加強監管，對該領域的市場化產生負面影響。從監管模式上來看，當前我國石油天然氣行業領域“政監合一”的監管模式行政化嚴重、獨立性較差，多元監管模式缺乏法律支撐，讓擁有強大專業能力和實踐經驗的企業和行業協會未能有效參與監管。從監管程序上來看，相關法律法規對于政府監管的程序規定不明確，導致政府監管效率和社會認可度較低。例如：法律法規對該領域政府監管的公開主體、申請者、公開流程、期限等規定不明確，導致實踐中監管公開存在范圍有限、方式單一等問題，群眾無法便捷有效地獲取相關信息，對監管過程和結果產生懷疑。

（三）現行法律與市場化進程不相適應

現行《礦產資源法》對我國油氣資源勘探開發主體實行一級發證管理制度，即任何單位要涉足該領域均須得到國務院批準，這造成了中石油、中石化、中海油、延長油礦在油氣勘探開發領域處于絕對壟斷地位。由于缺乏民營主體的競爭，這四大公司對油氣資源的勘探開發、技術革新力度逐漸降低。在對外合作方面，《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》（2001年修訂）和《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》（2007年修訂）明確支持外資以合作的形式參與油氣勘探開發。但國內合作方面，國內企業尤其是民營企業參與油氣勘探開發卻無相關法律法規支撐。由于缺乏法律法規和政策規定，自然資源部在審批此類合同時也面臨兩難境地，達成合作的各方也心里沒底，法律和政策空白也為權力尋租創造了空間。

（四）現行法律對生態環境保護力度不夠

大部分油氣資源所在區域的生態環境都十分脆弱，油氣資源的不斷開發必然對當地生態環境產生影響。隨著油氣探明地質儲量不斷增加，油氣勘探開發行為相應增加，油氣資源開發利用與環境保護之間的矛盾日益凸顯?，F有的法律法規更多是從經濟效益角度出發，缺乏對生態效益的考量。生態環境保護相關法律制度和環境補償機制的缺失，導致當地政府、開發企業對于油氣勘探開發造成的地質問題和生態問題不愿投入資金治理，抑或相互推諉扯皮，對生態環境造成不可逆影響。

三、完善油氣資源勘探開發領域相關法律法規的思考

（一）加速《石油天然氣法》的立法進程

二十世紀八十年代，我國石油天然氣領域就曾對制定石油、天然氣專門法展開討論。2005年11月，國家能源局專門組織召開石油天然氣立法工作座談會，與會代表對當時我國石油、天然氣行業發展情況進行了深入分析和討論，指出為了適應我國石油、天然氣行業發展和改革的需要，有必要制定《石油天然氣法》[6]。2019年1月18日，國家能源局發布的《關于能源行業深入推進依法治理工作的實施意見》明確要求，要著手開展《石油天然氣法》的立法研究和草擬、修訂相關工作[7]。石油、天然氣是基礎能源，關乎國家經濟安全和國防安全，《石油天然氣法》作為專門法律能夠對油氣勘探開發領域作出全面、系統的規范。要抓住這一契機，填補該領域當前存在的法律空白和法律漏洞，在市場準入、競爭和監管機制等方面做出明確的法律規定，完善礦權管理法律法規和油氣勘探開發合作相關規定，明晰油氣礦權權利義務，為礦權獲取、開發、轉讓、合資合作提供法律支撐，形成油氣礦權管理法規體系，讓油氣礦權管理有法可依。理順與《中華人民共和國節約能源法》《中華人民共和國礦產資源法》等相關法律法規之間的關系，形成適應我國國情的油氣勘探開發法律體系，促進政府部門、石油協會、石油公司等主體履職盡責。

（二）進一步推進政府監管法治化

推進政府監管法治化進程，首先需明確政府監管的界限，避免政府在不恰當的時機超越自身權限、能力開展監管，阻礙市場功能的發揮。要充分權衡油氣開發市場秩序穩定、油氣開發領域發展狀況、油氣的特殊性質等各方面因素。建議在未來出臺的《石油天然氣法》中明確劃定政府監管范圍，確定政府在油氣行業上游的權力邊界，明晰企業、行業協會各自的責任，堅持“政監分離”原則，構建政府、企業、協會合作監管的多元監管體系。對聽證、信息發布、專家咨詢等油氣勘探開發領域主要監管程序進行明確規定，建立一套契合科學管理、市場規律、行業準則的程序，督促監管者自身規范行使監管權，實現對監管者的監管? [8]。

（三）優化市場準入機制

未來出臺的《石油天然氣法》應填補國內企業尤其是民營企業參與油氣勘探開發的法律空白，在保障國家能源安全的前提下著力打破油氣勘探開發環節中的政策壁壘，鼓勵民間資本進入油氣勘探開發領域;明確規定民營企業參與油氣資源勘探開發的方針、原則、配套政策，明確市場準入條件和資質，讓符合資質的企業特別是民營企業能夠公平取得準入權利[9]。其次，要以法律和經濟規律為遵循合理設定資本準入門檻，讓市場在資源配置中起更多作用。此外，通過立法有效保持政策連續性，為民間資本進入油氣勘探開發營造更加寬松和安全的環境。

（四）完善生態環境保護法律法規

要將綠色原則作為未來出臺的《石油天然氣法》的重要原則，完善石油勘探開發領域生態環境保護相關法律法規，支持和推動石油勘探開發市場主體通過清潔替代、技術革新等措施逐步向綠色低碳轉型，推動石油天然氣行業在2025年實現碳達峰目標、2060年實現近零排放。要推進油氣勘探開發領域生態補償試點，逐步建立起生態補償機制，加大專項資金投入力度，督促開采企業從資金、技術、政策上給予補償，用于當地生態恢復和綜合治理。同時支持當地接續產業的發展，避免資源枯竭后“油盡城衰”局面出現。

參考文獻：

[1]自然資源部公布《全國石油天然氣資源勘查開采通報（2020年度）》[EB/OL].（2021-09-18）[2021-11-01].http：//www.insight-cdec.com/news/1384.html.

[2]2020年國內原油消費首次出現下滑，天然氣供需兩端維持增長[EB/OL].（2021-04-11）[2021-11-01].https：//www.chyxx.com/industry/202104/944420.html.

[3]衛德佳.試論我國《石油天然氣法》的立法目的[J].西南石油大學學報，2018，20（4）：1-8.

[4]閆艷.論我國油氣資源勘探開發中即存法律規范的歷史演進與啟示[J].蘭州教育學院學報，2019，35（09）：160-162.

[5]潘繼平，婁鈺，王陸新.全國砂石土礦山開采管理現狀研究[J].天然氣技術與經濟，2018，12（06）：2-6.

[6]韓益鵬.我國油氣資源開發及其環境保護的法律完善[D].哈爾濱：東北林業大學，2012：12-15.

[7]馮保國.加快《石油天然氣法》立法助力能源安全[J].北京石油管理干部學院學報，2019，26（04）：56-58.

[8]王浩.對建立現代化石油天然氣行業政府監管體系的立法思考[J].國土資源情報，2016（12）：26-31.

[9]閆艷.論中國天然氣資源勘探開發的法律困境及完善措施[J].社科縱橫，2019，34（09）：47-49.

[收稿日期]2021-12-22

[作者簡介]徐意軒（1993—），男，四川峨眉山人，樂山市峨眉山市龍池鎮人民政府工作人員，主要研究方向：行政法、自然資源法。