新時代國家級新區內部審計模式創新探究

任磊 高冠軍

[摘要]新時代，黨和國家賦予內部審計工作更高的職責使命，提出更高的目標要求。為化解國家級新區內部審計工作先天基礎薄弱、后天新問題挑戰的雙重困境，本文以南京江北新區樞紐辦為例，通過實地調研和座談深入了解江北新區樞紐辦內部審計的現狀，構建了樞紐辦內部審計的戰略規劃和創新路徑，并給出提升樞紐辦內部審計工作水平的實施建議，以期形成具有推廣意義的國家級新區內部審計工作經驗模式。

[關鍵詞]國家級新區? ?內部審計? ?發展戰略

本文系教育部人文社科青年項目（21YJCZH123）

一、引言

近年來，黨和國家高度重視內部審計工作。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出，要加強對內部審計工作的指導和監督，調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監督合力。2018年《審計署關于內部審計工作的規定》（以下簡稱《規定》），明確了內部審計的目標定位、職責權限、結果運用、責任追究等，標志著我國內部審計事業邁向新時代、踏上新征程。2021年新修訂的審計法進一步強調，被審計單位應當加強對內部審計工作的領導，按照國家有關規定建立健全內部審計制度。內部審計在審計機關和組織內部的角色定位呈現出責任與擔當的時代新使命。為響應黨和國家對內部審計工作的新要求，江蘇省、市、區（縣）等各級政府和企事業單位等紛紛以制度規范、發展規劃、人員培養、宣傳推廣等多種形式舉措，加速轄區內部審計工作的高質量發展。

南京江北新區樞紐經濟發展管理辦公室（以下簡稱樞紐辦）作為南京江北新區的重要經濟發展平臺，在快速發展過程中面臨諸多復雜風險和全新挑戰。內部審計作為組織治理的重要基石，是實現經濟決策科學化、內部管理規范化、風險防控常態化等的重要手段。樞紐辦高度重視內部審計工作的作用，創新探索建立了以服務為導向、以風險為核心、以控制為主線、以增值為主張、以協同為支撐的內部審計新模式。隨著新冠肺炎疫情的影響、國內外經濟運行趨勢下行、樞紐重大建設項目不斷增多、建設與運營期交叉疊加、政府監管力度日益增強等，樞紐辦及其企業面臨的風險越發錯綜復雜，并對內部審計提出了更高的目標要求。

新時代，內部審計的職能目標在深化、業務范圍在拓展、技術方法在更新、審計關系在優化，傳統以監督為導向、單一碎片化的審計監督模式難以適應內部審計面臨的新使命，限制了其職能作用的最大化發揮。因此，如何構建與新時代要求相匹配的內部審計工作模式，打造具有指導借鑒價值的國家級新區特色的內部審計新模式，成為當前學術界和實務界關注的熱點問題。

二、樞紐辦內部審計工作現狀與成效

樞紐辦作為第一批需要設置獨立內部審計機構的單位，積極響應落實南京市、江北新區管委會等關于加強內部審計工作的指導意見，在相對薄弱的基礎上，短時間內實現內部審計機構設置、內部審計制度構建、內部審計隊伍建設、內部審計業務開展等一系列工作目標?；诮毙聟^財政局、國有企業集團、其他經濟發展平臺、樞紐辦及其下屬企業等的相關資料搜集和內部審計人員訪談情況（如表1所示），本文擬從組織、制度、人員、業務等方面全面梳理樞紐辦內部審計取得的工作成效、主要經驗。

（一）關于內部審計重要性的思想認知

樞紐辦黨工委高度重視內部審計在防范風險、完善治理、實現目標、提質增效、反腐倡廉等方面的突出作用，第一時間學習領會審計署、江蘇省、南京市、江北新區等關于內部審計工作的相關制度、意見等，積極開展內部審計相關專題培訓，讓樞紐辦全體人員更好、更全面地了解內部審計的內涵、程序和價值。

（二）關于內部審計組織機構設置

樞紐辦以往審計職能歸屬于財務部門，獨立性較差，2020年12月成立內部審計工作領導小組后，樞紐辦黨工委書記、樞紐辦主任擔任該小組組長，以強化黨對內部審計工作的領導。將原隸屬于財務部門的審計職責單獨劃分出來，成立內部審計工作領導小組辦公室，全面負責內部審計具體實施工作，增加了內部審計的獨立性和權威性。從財務部、工程部、經濟發展部等部門抽調人員落實開展內部審計業務。下屬企業設置內部審計專員，具體負責所在單位的重大工程項目審計。樞紐辦內部審計工作領導小組辦公室指導和監督下屬企業內部審計業務開展。機構設置如圖1所示。

（三）關于內部審計制度規范與健全

樞紐辦于2019年修訂完善了《樞紐辦內部控制手冊》，強化了內部監督制度建設。2020年12月內部審計工作領導小組成立后，出臺了《江北新區樞紐辦內部審計工作辦法》，明確了樞紐辦內部審計工作的目標、職責權限、業務范圍、結果運用等。下屬企業南京江北新區鐵路建設投資有限責任公司出臺了《工程建設項目竣工結算審計管理暫行辦法》《工程建設項目竣工決算審計管理暫行辦法》等相關制度。同時，樞紐辦正與南京審計大學加強研究，以制定細化的內部審計工作指南、內部審計標準規范等。

（四）關于內部審計業務流程和工作機制

內部審計工作領導小組負責全面的內部審計業務開展，包括審計計劃制訂、社會審計購買、審計質量管理、審計報告形成及審計發現問題督促整改等。審計計劃由各單位根據需求進行報送，內部審計工作領導小組統籌審核，并報備新區財政局審計監督辦、建交局內部審計部門等，審計報告也遵循同樣的工作機制。具體業務流程如圖2所示。

（五）關于內部審計人才隊伍建設和資金支持

人才隊伍和資金是開展審計工作的基礎保障。樞紐辦高度重視內部審計人才培養，積極開展各種類型的業務培訓、“以審代培”等，如與南京審計大學合作開展培訓、參與新區財政局政府審計項目等，提升審計人員的職業勝任力和職業榮譽感。鼓勵審計人員參加繼續教育，特別是審計專碩的攻讀。同時，對審計工作提供堅實的資金支持，保障審計項目順利開展和審計人員能力提升，并鼓勵樞紐辦開展聯合研究，為推進研究型審計和學習型審計組織提供物質基礎。

（六）關于內部審計項目開展和審計結果應用

截至2021年底，樞紐辦正式開展的內部審計項目包括對樞紐辦自身、樞紐辦機關工會、樞紐辦聯合工會進行的財務收支審計;指導托管企業開展財務收支審計;對樞紐辦投資建設項目和托管企業建設項目進行工程項目跟蹤審計;其他專項審計。此外，擬與會計師事務所聯合開展樞紐辦2021年度內部控制審計。工程項目跟蹤審計以外包的形式由事務所進行審計并出具審計報告。相關審計發現問題經整改后，有力地促進了內部管理，并使內部審計成果得以有效運用。

（七）關于內部審計信息化與協同機制

當前，樞紐辦正與南京審計大學工程審計學院合作，擬開展內部審計信息化平臺建設，應用新興信息技術助推內部審計提質增效。同時，江北新區國家審計充分利用樞紐辦內部審計力量，通過項目統籌、“以審代訓”、業務指導等方法，推動雙方協同制度化、常態化，構建具有新區特色的國家審計與內部審計協同模式。此外，樞紐辦深化與南京審計大學等高校的政企校協同研究，充分利用高校、企業等不同組織的內部審計資源，構建樞紐內部審計協同網絡，為內部審計工作持續快速發展提供保障。

三、樞紐辦內部審計工作存在的主要問題

樞紐辦內部審計工作具有創新性，但也面臨起步較晚、基礎薄弱的先天不足，在發展中面臨許多后天的新問題、新現象。通過座談了解和相關信息分析，發現當前樞紐辦內部審計工作存在的問題，并挖掘其背后邏輯和深層次緣由，為找準內部審計發展方向和提供合理化建議提供支撐。

（一）內部審計工作領導小組辦公室獨立性、權威性不夠

雖然單獨設置內部審計工作領導小組辦公室，但并未納入部門編制，且人員均由其他部門抽調過來，內部審計預算、人員績效均由原部門統籌，內部審計組織的獨立性大打折扣。特別是有些審計人員還負責原部門的工作，容易出現自己審自己的現象;人、財、物無法實現獨立管理，使得內部審計工作可能出現各種阻礙和制約因素。這主要由于江北新區的以大部制為基準進行的部門機構設置，囿于現有部門職能設置和條塊管理，樞紐辦原有職能部門設置短時間內無法變更，只能基于現有條件盡可能賦予內部審計更多的獨立性。

（二）內部審計制度規范還不健全，缺少更細化的審計業務流程與工作標準

由于樞紐辦成立較晚，內部監督基礎薄弱，很多工作開展沒有經驗積累，都是摸索性、開創性的。樞紐辦短時間內快速發展，內部管理制度、業務流程、工作程序等還不完善，內部審計制度規范更少，樞紐辦及其下屬企業共三個制度文件，缺少整體的內部審計工作指導和具體的內部審計程序指南，從而制約了審計業務的深入開展。

（三）內部審計缺少成熟模式參照，內部審計工作模式與運行機制不夠完善

樞紐辦內部審計工作兩三年內實現從無到有、從明顯不足到逐步完善的跨越式發展。作為國家級新區的江北新區的內部審計工作具有一定的探索創新性，還囿于缺少類似場景下較為成熟的模式，樞紐辦內部審計相關計劃、組織、報告、整改、協同等工作機制還稍顯不足，需要樞紐辦深入研究其內部審計工作特點，以研究型審計理念為指導完善內部審計業務過程和工作機制，打造學習型審計組織，以應對外部環境變化和新時代要求。

（四）內部審計項目以外包形式開展，樞紐辦參與度較低、質量把控較弱

由于樞紐辦內部審計工作起步較晚，相關工作人員也是從其他部門抽調，缺少審計專業人才。雖然經過了系統的內部審計業務培訓，也參與過一些審計項目，但經驗和知識雙重不足導致審計人員無法主導、主審一項內部審計項目，對外包的事務所審計工作管理和報告質量監督還缺乏信心，這也導致一些新業務短時間內無法開展，如經濟責任審計、政策跟蹤審計等，所以，需加快審計專業人才引進，特別是有豐富項目經驗的優秀人才，以老帶新并強化審計人員培養，構建與內部審計工作相匹配的專業勝任能力。

四、樞紐辦內部審計進一步發展的戰略、實施路徑與有關對策

樞紐辦應深入研究自身審計工作特點，結合實際情況制定匹配的發展戰略，做到有的放矢，如圖3所示。同時，基于樞紐辦當前問題分析，本文以嵌入性、精準性、系統性、協同性為契入點，提出構建供樞紐辦參考的內部審計創新發展路徑。

（一）發展戰略

樞紐辦應明確內部審計的職能定位，制訂與內外部環境相適應的中長期戰略規劃，明確每一個時期的主要工作和細分任務，形成內部審計戰略路線圖，更好地指導內部審計工作的全面開展，建議制定“三步走”戰略，從組織機構、制度規范、工作機制、人員隊伍、信息化水平、業務開展、結果應用等多維度，設置每一個時期的戰略任務，從而有目標有節奏地逐步推進內部審計工作走向深化。

第一步，至2025年左右形成組織設置合理、審計制度全面、審計流程規范、審計工作機制順暢、業務類型拓展有效、信息化搭建完整的內審監督體系，實現重大工程項目審計全覆蓋，在江北新區處于領先梯隊;第二步，至2030年左右形成內審機構獨立設置、審計制度體系完備、數字化審計平臺運行、高素質審計人才集中的高水平內審監督體系，實現經濟責任審計全覆蓋，形成1到2個全省優秀內審項目或案例，在南京市乃至全省處于領先位置;第三步，到2035年左右形成集中統一審計組織體系、權威高效審計管理運行體系、全面覆蓋審計業務體系、人工智能與大數據審計支撐體系等為主體的高質量內部審計監督體系，實現所有審計業務全覆蓋，形成1到2份全國優秀內審項目或案例，對標全國一流水平形成國內知名的新區特色內審模式。

（二）實施路徑

1. 以樞紐辦內部審計人員為主導，打造嵌入式內部審計工作模式。針對當前內部審計項目外包比例較高，自身內審人員參與度較低、學習成長較慢等問題，應樹立“以我為主”觀念，逐步實現樞紐辦內部審計人員負責審計項目方案的設計、審計重點的確定、審計報告的撰寫和審計團隊的管理，打造嵌入式內部審計工作模式。通過前期審計項目規劃、中期審計過程監管、后期審計報告把控等全過程嵌入，提升對內部審計項目的全面管理。

2. 以精益化管理理念為指引，構造精準式內部審計工作模式。如何以有限的時間、資源和人力實現最大化風險防范和價值提升，需要考慮內部審計工作的效率問題，特別應重點關注風險識別、審計項目選擇、審計資源配置等環節?；诰婊芾砝砟?，應用多源數據關聯分析精準識別和評估組織面臨的各類風險，運用多屬性決策方法基于效用最大化實現審計項目選擇，最后綜合應用多目標優化方法實現審計項目和審計資源的精準匹配，從而構造精準式內部審計工作模式，實現全過程精準管理以提升內部審計工作的效率和效果。

3. 以全要素全過程整合為核心，推行系統式內部審計工作模式。從系統論視角出發，以全要素、全過程整合為切入點，構建系統式內部審計工作模式?；趯徲嫎I務的邏輯分析，以“兩統籌”為抓手，實現審計項目、審計組織方式的統籌優化。以整體性思維整合不同審計業務環節，強化需求識別、審計計劃、審計實施、審計整改、審計評價等多個關節的互動鏈接，實現審計全過程的協同優化。

4. 以多元主體網絡合作為支撐，構建協同式內部審計工作模式。內部審計工作是一項復雜的、長期性的工程，需要審計系統內外部多方主體共同努力協同推進。當前內部審計工作存在的時空矛盾、協同偏差，需要應用系統思維和協同理論構建協同式內部審計工作模式，通過計劃、過程、資源、成果等多維協同提升內部審計工作的效能。一是通過與同一層次不同部門主體協同，與組織人事、紀檢監察、業務等部門間的計劃整合、資源共享、成果共用等，提升內部審計組織內協同水平;二是要與政府審計、高校、企業等互通有無、交流經驗，構建大審計監督體系和內部審計大格局。

（三）有關對策

1. 加強黨對內部審計工作的全面領導，健全內部審計組織機構。應以新修訂的審計法為指導，全面貫徹習近平總書記關于審計工作的重要指示，強化樞紐辦內部審計工作領導小組對內部審計工作的頂層設計和戰略規劃，進一步突出樞紐辦黨工委在內部審計工作中的統領地位。以《規定》為指導，參照省、區、市內部審計相關規定，構建由黨工委、樞紐辦負責人直接領導的內部審計工作格局。同時，加快樞紐辦內部審計機構改革，建立具體業務由樞紐辦內審工作領導小組統一領導的垂直管理模式，實施“上審下”與“同級審”相結合的審計方式。

2.加強頂層設計和長遠規劃，完善樞紐辦內部審計相關制度規范。應根據自身內在需求和領域特點，制定包含審計程序、方法、標準等內容的內部審計章程，以此作為總綱領，建立健全管理類、技術類、應用類審計制度，形成體系化的審計制度網絡，并隨著樞紐發展戰略方向和經濟政策的變動，定期進行完善和更新，形成動態化的制度體系。

3.創新審計組織方式，實施大數據審計方法。加強樞紐辦系統內部審計資源的優化整合，開展跨層級、跨區域審計，引入專項調查、政策評估、調查研究、咨詢鑒證等非傳統審計方式，切實提高內部審計層次。內部審計要加強與國家審計、外部監管以及黨委巡視、紀檢監察、監事會等的溝通與協作，強化審計成果利用和內部信息共享。利用大數據技術實現對審計數據的采集、存儲、處理和分析，構建大數據分析平臺，基于智能算法和可視化方法實現“總體分析、發現疑點、分散核查、系統研究”。同時，以大數據平臺為基礎構建審計準則和整改知識庫，實時發現風險線索和實際問題，精準化案例推理和模式匹配，快速形成整改方案。

（作者單位：南京審計大學政府審計學院? 南京江北新區樞紐經濟發展管理辦公室，郵政編碼：211815，電子郵箱：270365@nau.edu.cn）

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