加強法治政府建設是推動民法典實施的重要保障

金磊

摘要：民法典在中國特色社會主義法律體系中具有重要地位，法治政府建設與民事權利保障需求之間存在著觀念、制度以及行為上的張力。社會層面對于民事權利在主觀需求層面的期望與政府主體的踟躕保守、行政權力對民事權利的現實保障方面形成了一定的緊張關系。行政工作人員的服務態度與程度與人民群眾的期待還有差距。為保證民法典順利實施，對加強法治政府建設提出的新要求是：（一）樹立正確的行政法治觀念，尊重民事權利，行政權力應當有所為有所不為;（二）將民法典作為依法行政的重要標尺，衡量行政立法的合法性與科學性、行政執法的規范化程度、行政爭議的實質性解決程度以及行政監管的有效性。

關鍵詞：行政權力;民事權利;重要保障

中圖分類號：D922.1;D923文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）02-0096-04

民法典作為社會生活重要的基礎法律，是黨和人民共同意志的集中體現。行政權作為國家權力的重要內容，是與民事活動最為緊密相關的一項公權力。行政機關在依法行政中應以民法典為標尺，進一步加強法治政府建設，成為扎實推動民法典實施的重要保障。

一、行政權力是民事權利實現的重要保障

（一）權力與權利的關系

1.權利與權力具有對抗性

權利是社會個體可以進行行為選擇的自由，就其自由意志而言，總是希望自由的范圍越大越好，所受到的限制越小越好，因此基于利益驅動，權利也具有天然的擴張性，對國家權力的限制具有天然的排斥性。如果承認“天賦人權”的假說，那么由于“權利本位”論成立，則權利的擴張性就是正當的。但是從唯物史觀講，人的本質是一切社會關系的總和，公民首先是一個國家身份，公民權利自然與國家緊密聯系在一起，而且在形式上必須由國家法律所確認，那么權利則必然會受到國家權力的制約。所以權力與權利的擴張屬性，以及相互的緊密關系，決定了權力與權利具有對抗性。

2.權利與權力具有相互依賴性

國家權力的產生，正是由于占據統治地位的階級要保障其階級利益而產生的，而利益需求經由國家權力制定法律賦予權利的形式展現于人前，所以權力的產生是應權利需求（應有權利）而產生。特別是在民主政治的基礎上，保障公民權利成為國家權力行使的最終目的，國家權力要保持其合法性，就必然要依賴公民權利發展的影響與制約。

公民行使消極權利要求國家權力不得隨意干預公民個人自由，當其被侵犯時，也需要借助于國家的司法機構等部門尋求救濟，而公民積極權利則需要國家權力有所作為而保障其得以更為充分地實現并不斷拓展。

（二）行政活動與民事活動的關系

“行政是‘動態的憲法’”①，行政活動是使憲法所規定的權力與權利關系得以具體化、現實化的國家活動，行政權作為國家權力的重要內容，是與民事活動最為緊密相關的一項公權力。

1.行政活動可以促進民事活動

民事權利是社會主體的一項重要權利，民事權利的內容和實現需要國家制度條件和客觀物質條件的支持，特別是市場秩序的基本架構和公共服務基礎條件。民事權利并不是空中樓閣，權利行使會受到各種客觀條件的限制，而這些條件的成就或阻礙的消除，憑借自然人、法人以及社會組織個體的力量是無法實現的，很多需要行政權力的介入，因此民事活動并不能完全脫離行政活動而獨立存在。比如，法人成立的具體條件要依照行政法的規定，某些民事活動的前提是具有相應的行政許可，某些民事權利實現的前提需要行政確認，行政登記在某些情況下是相應民事權利成立或生效的條件等等。因此很多民事活動在現實中需要行政權介入民事關系，對民事法律關系進行必要的調整和規范，從而對民事權利的實現進行保障，促進民事關系和諧有序。

2.依法行政的根本宗旨是為人民服務

社會主義的國家性質決定了政府在行使行政權力時，要總體體現政府的服務性質，因此滿足人民群眾對美好生活的向往，保障民事權利的實現，既是政府的政治義務，也是政府的法律義務。

基于服務型政府的定位，依法行政要求政府行使行政權力，要綜合包含對民事主體行使民事權利的尊重與容忍，不得對民事主體行使民事權利隨意設置阻礙，或者增加義務;但同時，也要保護民事主體民事權利不受侵犯，并主動提供相應的服務。所以依法行政，要求行政機關既要有所為，又要有所不為，即法無授權不可為，法定責任必須為。

二、法治政府建設與民事權利保障需求之間的現實張力

（一）新時代民事權利保障需求不斷增長

1.社會經濟活動更加活躍

隨著經濟體制和政治體制改革的深入，市場成為資源配置的決定性因素，社會主體經濟意識不斷增強，社會經濟活動更為活躍，社會經濟關系更為多樣。在大數據得到廣泛使用的背景下，新的經濟業態快速成長，新的社會交往形式層出不究，對應的民事權利需求也呈現出跨越式增長?！稇椃ā匪_立的基本經濟制度，確認的公民基本權利和義務，為增強社會經濟活力提供了最根本的法律保障。而民法典的制定和頒布，則以賦予更為豐富的民事權利的形式，為社會經濟活動蓬勃發展提供更為廣闊的行為空間。

2.民事權利保障主觀愿望在不斷增長

民事權利主觀愿望生長于現實的法定民事權利的基礎之上，但卻又高于現實法定的民事權利，成為推動現實民事權利內容不斷得以豐富和拓展的強大推動力。在民事權利內容得到不斷豐富的同時，對于民事權利保障的主觀愿望也在不斷增長。民事權利的保障，一方面有賴于權利主體的自覺行為，另一方面則有賴于國家和政府的物質支持、制度支持和國家權力干預。民法典的制度與頒布，正是國家法律制度對于社會民事權利保障主觀愿望的正式回應。

（二）法治政府建設與民事權利保障需求之間的張力

1.觀念上的張力

在法治政府建設的進程中，政府主體的法治觀念在逐步增強，并集中反映在法治政府建設中。雖然“法無授權不可為，法定職責必須為”的行政法治原則已深入人心，但是在立法層面對政府權力“有限”的“限度”和“責任”的“寬度”，也還存在模糊認識。在實踐中則反映出政府主體對于“有所為”“必須為”與“不可為”界限不清，并基于權責成本計算，從而出現踟躕不前的保守行政的情形。而在社會層面，活躍的經濟活動在觀念上同樣產生了更為活躍的權利保障需求，不但要求保障現實的民事權利不受非法侵害，同時還需要政府能夠提供更為厚實的物質支持和更為完善的制度支持，對于公共服務提出了更高的要求。社會層面對于民事權利在主觀需求層面的期望與政府主體的踟躕保守形成了一定的緊張關系。

2.制度上的張力

對于在國家中相生相長的行政權力與民事權利的平衡與協調，在觀念上存在一定的張力，在制度方面也同樣存在。在行政法律制度方面，一方面更為注重明確具體行政權力行使的邊界，但另一方面在對等責任的匹配上卻無法做到精細化設計。在民事法律制度方面，一方面以擴充民事權利內容為己任，但另一方面對于民事權利現實的行政保障與行政法律制度缺乏嚴密對接。在法律制度方面存在的落差，在行政權力對民事權利的現實保障方面也形成了一定的緊張關系。

3.行為上的張力

從執法人員角度看，有的執法人員不能正確理解平等保護的內涵，在自由裁量幅度的決擇上，傾向于犧牲個人利益;還有的執法人員基于個人責任后果的擔憂，存在彈性執法的情況。而從具體執法對象的角度出發，最大限度地保全個人利益是應對行政執法的出發點，對民事權利行使對應的義務承擔，具有趨利避害的本能反應。在對待政府提供的公共服務方面，政府限于公共財政預算，總是徐徐圖之，而人民群眾從民生需求出發，總是希望面面俱到。此外，行政工作人員的具體服務態度與服務程度參差不齊，與人民群眾所期待的“熱情”“細致”“周到”也還有很大差距。歸結各類表象，實際上就是行政權力主體對于民事權利主體的行為有著義務“高線”的期待，對自己的行為則本著責任“低線”的要求，反之，民事權利主體對政府行政行為有著責任“高線”的期待，對于自己的行為則本著義務“低線”的執守。

三、保證民法典實施對加強法治政府建設提出新要求

（一）樹立正確的行政法治觀念

1.尊重民事權利

行政權力作為重要的國家公權力，保障人民合法利益是其職責所在。但是受長期以來的行政“管制”思維影響，行政權力對民事權利缺乏應有的尊重，雖然社會主義市場經濟體制已建立多年，但是相應的行政管理思維仍滯后于經濟發展的需要，在治理觀念上還需要進一步轉化。

因此，要以民法典的實施為抓手，推進法治政府建設，首先要轉變觀念，行政機關應當尊重民事主體的民事權利，依法行政既要依據行政法，也要依據民法典。只有在尊重民事權利的思想基礎上，行政權力的行使者才能真正理解法治的內涵，辯證地看待公共利益與私人利益的關系，從而自覺地將規范權力與保障權利統一起來。

2.行政權力應當有所為有所不為

依法行政，建設法治政府，并不應該一味地縮減行政權力，也不應把政府或者行政權力看作是“必要的惡”，用制度規范權力行使，明確權力的權與責，是讓權力去做對的事，而不是不做事。從加強社會基本公共服務建設的角度講，還需要權力去做更多的事。

“有所為、有所不為”的行政法治原則，要求在法律允許的民事主體依意思自治即可進行的民事活動范圍，行政權力不應當介入，要尊重民事主體的自主性，尊重民事權利的自由度，平等對待國家利益、社會利益和個人利益，嚴守“法無授權不可為”的行政法治原則。在法律規定行政機關有作為義務的情況下，行政機關必須依法作為，要保護民事權利不受侵犯，不能怠于行使職權。為了促進民事關系和諧有序，保障民事權利的高質量地實現，在高效、便民方面，行政機關還應當立足于服務型政府的定位，進行積極作為。

（二）將民法典作為依法行政的重要標尺

1.衡量行政立法的合法性與科學性

保證行政立法與民法典形成良性銜接與互動，必須回到法治的基本規則，辯證地看待權力與權利的關系。民法典作為重要的基礎性法律，通過民事權利的形式綜合反映了國家基本政治制度、基本經濟制度在社會生活生產中的具體運行，與行政權力運行的根本目的是一致的。因此，民法典以民事權利形式為行政權力所劃定的邊界，在行政立法中必須得到遵守。

提高行政立法的科學化水平，就必須將保證民事權利的實現體現在具體的行政法規和地方性法規當中，保證在行政立法層面與民法典保持一致。比如類似“必須以審計結果作為對政府投資和政府投資為主的建設項目工程竣工結算依據”的行政性規定，把審計監督和合同履行捆綁在一起，對合同的意思自治進行了限制，這實際上就是通過行政立法的形式對民事權利進行了侵犯。在行政法律制度體系中，還要通過備案審查的方式，自上而下地保持統一，解決好“在行政法規層面能與民法典保持一致，但在部門規章中卻與之沖突”的問題。

2.衡量行政規范性文件的規范性

由于法律法規具有一定的抽象性、原則性，因此要結合不同地區不同情況具體適用，就需要進一步細化相關條件和執行方式，因此制定頒發行政規范性文件（俗稱“紅頭文件”），貫徹落實法律、行政法規和規章，并作為實踐中行政執法具體依據的現象在社會生活中普遍存在，而其中侵犯公民民事權利的情況也普遍存在。

要切實保障民事權利，就必須提高行政規范性文件的規范性，嚴禁通過制發“紅頭文件”限縮群眾的合法權益，額外增加群眾義務的情況發生。因此必須明確行政職能部門在制發行政規范性文件時：一是行政權力不能隨意介入人民群眾的社會生活領域，不得對民事活動進行不當干預;二政府內部的行政職能部門是不能代行政府的職權，要堅持越權無效原則。三是對不同的行政關系不能進行不當鏈接，如不能以行政收費代替行政處罰，進行懲罰性收費等。

3.衡量行政執法的規范化程度

行政執法活動是與普通群眾社會生活生產密切相關的活動，行政機關通過行政執法，與行政管理相對人發生法律關系，并產生相應的法律后果，因此行政執法領域是最易發生侵犯民事權利現象的領域。

因此以保證民法典實施為目標，就應當更加重視行政執法規范化的問題。一是要嚴格執行行政執法“三項制度”，以程序公正保障實體公正，提高行政公信力。二是加強行政自由裁量科學規范化的制度建設，在嚴格限制行政執法的自由裁量空間的同時，更要注重在兼顧公平和效率要求的基礎上進行科學規范。三是在深化綜合執法體制改革中，重點關注行政執法資源配置的最優化，增強行政執法的社會效益。四是還需要要進一步科學設置行政執法程序，保證執法公正，提高執法效率。

4.衡量行政爭議的實質性解決程度

保護公民民事權利不受侵犯，還有賴于在發生行政爭議時，行政機關能夠提供切實有效的解決途徑，盡快修復受到影響的民事法律關系，恢復被破壞的社會民事活動秩序。目前，行政爭議糾紛多元化解決格局已經基本形成，但是行政爭議的實質性解決不足，人民群眾的利益訴求得不到切實地處置。

行政復議制度同時具有行政內部監督和行政救濟功能，是解決行政爭議的主要渠道。要保證《民法典》的實施，就迫切需要對行政復議體制進行改革，打破以往的條塊分割，相對集中復議權，以行政復議的權威、高效、便民為核心目標，使大量的行政爭議通過過行政復議得以實質性解決，切實保護民事權利不受侵犯。

5.衡量行政監管的有效性

在大數據時代，新的經濟業態和新的經濟行為方式層出不窮，民事權利的行使隨之在社會生活中衍生出越來越多的新形式，一個市場經濟行為或將疊加牽連若干個民事權利，這對行政監管的針對性和有效性提出了新的挑戰和要求，需要通過不斷創新行政監管的方式來解決。

一是要提高智慧監管的能力，通過建立信息智能監管系統，與平臺經濟領域內的互聯網電商平臺評價系統共享數據，根據用戶評價關鍵詞的遴選，對企業進行有針對性的行政檢查。二是加強信息化建設，充分利用大數據信息，通過數據建模、分析和挖掘，查找監管漏洞，為前端行政決策提供基礎信息，同時還可以對行政監管對象違規違法行為進行預測，及時進行預防性監管。三是要進一步加強政府信息公開，加大數據開放力度，充分調動社會監督的力量，形成社會共治，不斷創新監管方式。

注釋：

①哈特穆特·毛雷爾.行政法學總論[M].高家偉，譯.北京：法律出版社，2000.

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[4]哈特穆特·毛雷爾.行政法學總論[M].高家偉，譯.北京：法律出版社，2000.

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