片區開發項目特許經營模式實施風險與應對措施

□ 陳 巍 陳巧峰 翁祥健

近年來，隨著政府投資、財政預算、融資舉債管理以及PPP和專項債政策出臺、調整，地方政府以土地財政融資進行基礎設施投資，進而帶動GDP增長的方式正在轉變為綜合考慮土地價值、城市生長、人口虹吸、產業導入、財政稅收等方面的片區開發。片區開發是指國土空間規劃確定的城鎮開發邊界內的集中建設區，由縣級以上人民政府組織的對一定范圍內的土地進行綜合性開發建設活動。

目前，較為常見的片區開發實施模式主要有：政府直接投資建設開發、由政府平臺公司作為投融資主體的模式、PPP模式、ABO模式、特許經營模式等。前兩種由政府或其投資平臺作為主體，實施風險主要在政府方或政府平臺公司，文中不再進行研究。截至2022年1月，財政部政府和社會資本合作中心PPP項目庫共計入庫項目10 203個，管理庫項目金額高達約16萬億元。ABO模式是基礎設施建設過程中根據當前政策要求及政府承受水平衍生出的一種集融資、建設、運營、維護為一體的創新基礎設施建設模式，是對當前傳統PPP模式的升級補充，對增強社會資本參與的積極性、提高項目建設及運營水平具有積極作用。

對于社會投資人進行片區開發而言，PPP模式操作難度持續增大，現階段推進PPP工作仍面臨政策預期不穩、管理職責不清、程序銜接不暢等問題。在實施過程中，政府方對項目公司的財政保障容易被認定為固定付費義務，存在一定地方政府隱性債務風險隱患，項目合規性面臨風險。黨的十八屆三中全會提出，允許社會資本通過特許經營等實施城市基礎設施投資和運營，使得特許經營模式得到地方政府和社會投資人的廣泛關注。將特許經營模式從城市基礎設施投資和運營延伸至片區開發，雖具有創新性，但也面臨一些風險和問題。筆者結合國內實施的特許經營模式項目，以社會投資人的角度，采用實踐調研結合德爾菲法進行研究，構建特許經營模式的風險體系，提出相應的風險應對措施。

一、片區開發項目特許經營模式

1.特許經營模式的概念

特許經營模式合法依據來自國務院2015年發布施行的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱“特許經營管理辦法”）。該模式由地方政府通過競爭性方式授予政府平臺公司或直接授權社會投資人特許經營權。政府平臺公司通過合規渠道再選擇社會投資人共同出資成立項目公司；社會投資人直接成立項目公司，利用自身資源優勢，提供項目投融資、建設及運營等整體服務；地方政府按特許經營協議約定，履行規則制定、績效考核等職責，并根據項目建設及運營維護成本，在運營期內逐年支付相關費用；合作期滿后，項目公司將項目設施無償移交給政府方指定機構。典型運作模式如圖1所示。

圖1 特許經營模式示意圖

2.片區開發主要模式比較

從投資資金、項目收入兩方面對PPP模式、ABO模式和特許經營模式進行比較，見表1所列。

表1 片區開發主要模式比較

二、特許經營模式風險體系構建

采用資料分析法對目前已實施的特許經營項目進行調查，結合調研南京浦口智慧新城、六合龍袍新城等項目的實施情況，對片區開發項目采用特許經營模式實施過程中出現的問題進行分析，構建出特許經營模式下的片區開發項目風險體系。

1.合法合規風險

由于PPP監管趨嚴等原因，特許經營模式是近年來為解決地方政府進行片區開發建設投資資金不足的現實問題，參照特許經營管理辦法衍生出的片區開發模式。項目獲取方式及合法合規支持性文件存在合規瑕疵。部分項目存在未經公開競爭程序直接與政府或平臺公司簽訂投資協議開展投融資建設，部分項目不能提供政府有效授權文件，部分項目授權對象不唯一、引入社會資本共同開發與授權內容不符、授權鏈條不完整等問題。

2.融資財務風險

除PPP模式下的片區開發項目外，金融機構對其他類型片區開發項目融資貸款審查嚴格，貸款利息較高。這是因為片區開發具有建設內容量大、區域面積大、投資規模大的特點，除了土地收入，不可能有其他收入來源能夠覆蓋片區開發投資。比如，某片區開發項目僅是市政基礎設施投資建設，無經營性收入，本質就是由政府實施的公益性項目，最終靠政府財政資金作為項目的資金來源。如果該項目還款主要來源是政府延期支付的財政資金，即構成政府的隱性債務。在未看到片區開發項目有其他更為穩妥的收入來源，金融機構往往對項目融資持審慎和觀望態度。在當前嚴控地方政府隱形債務的大環境下，融資渠道容易受地方政府財政能力影響，先天缺乏低成本融資穩定性保障條件。

3.項目收益風險

財政部、自然資源部等四部門文件（財綜〔2021〕19號）將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金4項政府非稅收入統一劃轉稅務部門征收。該文件對片區開發項目影響最大的是國有土地出讓收入征收部門的變化。在此之前，國有土地出讓收入由自然資源部門直接負責征收，土地出讓收入繳入地方國庫。當前，自然資源部門與土地競得人簽訂土地出讓合同后，只需向稅務部門推送合同、繳費期限等費源信息，由稅務部門開具繳款通知書并督促土地受讓方繳納相關款項。土地征收部門的變化致使項目資金回流周期拉長、流動性減弱，資金占用時間增加，社會投資人的機會成本增加，影響項目開發和收益。

4.前期工作不暢風險

對于片區開發項目，前期工作實質性推進是項目實施的前置條件。前期工作除包括合規手續辦理，擴張型的片區開發項目，還涉及征地、拆遷、規劃設計等相關工作。特許經營項目為企業投資類型，前期手續較政府投資項目更加復雜，環節多，專業多，審批部門涉及行政審批、發改、行業主管等委辦局，各環節具有內在關聯性。當項目涉及征地、拆遷等環節時，又會增加與基層政府、原住居民協調、維穩工作。同時，為了突顯片區開發實力，社會投資人需積極將自身片區開發理念融入到相關規劃頂層設計中，深度參與規劃調整相關工作。這些意味著片區開發項目前期工作兼具綜合性和復雜性的特點。在實際工作中，需要大量專業化咨詢機構提供技術支持，各環節關聯性高，耦合、疊加效應明顯，容易出現某環節的失誤導致后續工作錯誤成倍放大，造成前期工作推進緩慢，進而影響項目有序實施。

三、風險應對措施

通過對特許經營模式下片區開發項目風險體系的研究，結合當前國內外采取的經驗做法，針對風險體系的應對措施，基于社會投資人視角提出如下建議。

1.增強合法合規意識，嚴控履約風險

社會投資人在片區開發項目前期的資金投入往往較大，但項目投資回報穿透分析后仍是土地收入，即需要土地成功轉讓后才能實現。建設內容包含土地一級開發和營商環境并進行相應的績效考核，是確保片區開發項目合規性的關鍵所在。同時，社會投資人應當充分認識模式的合法合規風險，做好審核把關。相關合同和協議中有關支付涉嫌兜底承諾、固定回報違規的條款，要進行整改。確保政府方授權內容排他、充分、完整，授權鏈條完整不缺失。因此，增強合規程序意識，保障項目合法合規性是社會投資人參與片區開發特許經營項目的前置基礎。

2.開拓融資渠道，破解融資難題

通過對目前已實施的特許經營模式項目進行調研，項目融資困難是困擾社會投資人的難題。金融機構對特許經營模式項目貸款審批日趨嚴格，約束條件多。社會投資人應從項目可融資性出發，加強與金融機構的溝通，提前做好項目的可融資性測試，做好融資保障預案。積極拓寬探索融資方式，利用資產證券化、供應鏈金融、融資租賃等多種方式，并爭取以片區開發中不涉及土地一級開發的子項目、或符合城市更新貸款條件的子項目申請項目貸。對于擴張型片區開發項目，要善于利用鄉村振興、環境保護等國家和地方有利政策爭取更多的融資渠道。

3.研判項目投資風險，規避決策失誤

當前，百年變局和世紀疫情交織疊加，全球經濟復蘇乏力，大國博弈持續加劇，我國經濟下行壓力加大，但2020年的行業數據顯示，全國土地市場仍逆勢增長，土地出讓收入同比增長31.3%，地價同比增長2.9%。但是，各地的土地市場行情卻大相徑庭，社會投資人在投資決策時不僅要準確研判行業政策趨勢，還要綜合國家宏觀產業布局、人口聚集、城鎮化水平、地方政府履約信譽等，深入分析土地、市場風險，優選政府誠信度、治理水平、財政實力及經濟發展水平較好及產業發展勢頭較好、人口虹吸效應明顯的區域，要積極以軌道、生態環境保護、城市公園為導向開展片區開發，規避投資決策失誤。

4.強化前期頂層設計，提升片區品質

在當前的社會發展水平下，其他增量收入無法取代土地出讓收入的作用，片區開發項目收入來源只能是土地出讓收入。社會投資人如果想破局，應下大力氣提升片區開發品質，從政府、片區開發企業、土地購買者、房產消費者多維度去打造片區，增加土地升值空間；通過策劃、規劃、設計、運營一體化思考，深度參與片區所在區域的國土空間規劃調整，重視公共服務建筑的概念設計，打造一批標志性、示范性的地標性建筑；優化配置綜合交通、水系、綜合管網體系，積極將智慧城市和“雙碳”理念融入到片區開發中，進一步擴大經營范圍和收入，增強片區土地增長后勁。

四、結語

特許經營模式已在我國能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域廣泛采用，且有較長的實施時間。在片區開發領域，國內也有項目采用特許經營模式。社會投資人要從合法合規、融資路徑、投資決策、提升品質等方面出發，制定適合企業自身發展的策略，使特許經營模式真正成為社會投資人轉型發展的重要載體。