多源流分析視域下流動攤販疏導區的政策調整

樊昊祺 楊清怡 魏亞軒 辛文靜 梁家瀅

摘 要：流動攤販作為非正規就業的一種形式在民生上有著重大意義，然而隨著城市的發展，它也越來越成為一種與城市形象相對立的存在，各城市也都紛紛出臺政策以規制整治限制流動攤販的經營。疏導區一度成為整治流動攤販的重要舉措之一。然而經研究發現，疏導區也在其發展中慢慢出現與其建設初衷相背離的不良現象，非正規空間治理再陷困境。本文聚焦H市，利用多源流理論分析H市疏導點的政策調整，從問題源流到多元參與提出政策建議的政策源流，以及與公眾情緒爆發而產生沖突對抗的政治源流耦合，共同推進流動攤販問題的更好治理。

關鍵詞：流動攤販;多源流分析;H市;疏導區;非正規空間治理

中圖分類號：F2 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.11.001

1 問題提出

1.1 我國城市攤販疏導區政策與治理實踐

縱觀我國城市管理歷程，過去我國對流動攤販的整治以“堵”為主：即城管驅趕、禁止等。但有限的城管力量也難以應對數量龐大的攤販，取締和禁止的做法是對底層民生的一種否定，易造成社會沖突。是以多城市選擇以“疏”為主的政策，秉持“堵不如疏”的理念，建立疏導區集中規范化管理。但近年來疏導區實踐中出現了實踐偏差。原本是為提升改善城市形象的措施，在實際操作中卻出現了食品經營不達標、占用專用通道、亂倒垃圾等問題。面對該情況，許多城市的相關政策也做出了調整：取締部分疏導區，責令部分疏導區整治完善等。

1.2 流動攤販空間疏導的H實踐

H市是較早設立疏導點的城市之一 ，早在2010年，H市人民政府便發布了《H市疏導點規范管理暫行辦法》。政策實行近十年來，也暴露了許多問題，如堵塞交通，環境臟亂，存在管理漏洞等。這些問題推動著H市不斷調整政策，也推動著政府治理做出更多創新。2019年H市市政管理局下發《關于加強整治成片流動攤販占道經營的通知》，將攤販整治與信息技術手段相結合。即使核查攤販經營問題。

而在后疫情時代背景下，為推動經濟復蘇、緩和社會矛盾，我國多地出現鼓勵地攤經濟的政策。H作為較早設立疏導點的城市，空間疏導實踐經驗較為豐富，具有典型性和參考價值。那么H市為什么要進行一系列疏導區政策調整，其政策轉變的背后機理為何？本研究關注流動攤販政策制定的內在動態和形成原因，以探尋政策法規的制定調整如何受到政策參與者、重大事件和備選方案等各方面因素的影響，以期為后疫情時代的空間治理實踐提供借鑒。

2 理論基礎

2.1 多源流分析理論

美國公共政策學家金登提出了多源流分析方法。他認為“一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結果，而非它們中的一種或另外一種因素單獨的結果?！?/p>

多源流理論認為在政策系統中存在著三條不同源流：問題源流、政策源流和政治源流。這三條源流彼此獨立，匯聚在一起，共同作用下使得“政策之窗”開啟。政策議程通過問題流或政治流中的事件來建立，而決策議程的建立則強調有一個可得的政治備選方案。當三種溪流（問題、政策和政治）結合到一起的時候，該問題的“出線”概率就極大地提高了。

2.2 理論適切性

筆者選用多源流理論對城市流動攤販疏導政策進行分析，主要存在以下三方面的適切性：一是流動攤販政策制定的問題源流主要由系統重要指標變化、城市發展困境、“個體經濟發展的需要”帶來的一系列問題匯聚而成;二是政策共同體的主張、相關解決問題的政策措施構成流動攤販問卷解決的政策源流;三是政策制定者強烈的民生意識和不斷與時俱進的政治氣候形成了流動地攤經濟疏導的政治源流。三大源流理論與城市發展和個體經濟發展的需求形成的出發點耦合，促成新的地攤經濟治理政策議程的確立。

3 H疏導點政策調整的多源流理論分析

我們根據多源流分析理論建構分析模型具體（見圖1）。

3.1 問題源流：H疏導點存諸多問題

城市攤販是現代城市治理的一大重點，數年來，我們城市攤販治理于實踐中探索，諸多城市以疏導區政策替換了完全取締的方式。早在2010年，H市人民政府便發布了《H市疏導點規范管理暫行辦法》。然疏導點治理政策實行近十年來，也暴露了許多問題，這些問題推動著H市疏導點政策不斷調整，也推動著城市治理者在攤販治理問題上做出更多創新。在金登的著述中，任何問題都有可能作為觸發機制的問題源流。在H疏導點政策調整中，充當問題源流的主要是交通問題、環境問題以及自身管理漏洞。

3.1.1 部分疏導點堵塞交通問題嚴重

如在2015年被調整取締的H市人民醫院附近的?？德繁忝袷鑼c，該疏導點設置于2011年，主要經營早餐、水果、營養品等，以滿足了醫院工作人員、病患以及家屬的日常生活需求。

但是其堵塞交通的問題也逐漸凸顯，?？德芬蚩拷嗣襻t院，人流量車流量巨大，而在設立疏導點之后，產生了購物顧客私家車隨意停放、人群聚集的問題，疏導點附近交通阻塞，耽誤居民日常出行，甚至影響醫院救護車的快速通行，醫院的通暢難以保障。為了保障病人救治速度，減少交通阻塞，相關部門多次對?？德肥鑼c進行整治，但是因為場地限制，治理效果依然不理想。

目前，在全國攤販疏導區治理過程中，交通秩序的維護都可以稱得上是一個難點，在H市首批取締的八十一個疏導點中，具有造成交通阻塞隱患的疏導點占據多數。

3.1.2 部分疏導點環境臟亂差

相較于以往的流動攤販，攤販疏導點所產生的垃圾呈現集中性的特征，這城市環衛工作減輕了不少壓力，但是依然對于周邊環境、市容市貌具有較大的破壞性，同樣，攤販的集聚也給疏導點附近居民帶來比原來更多的環境污染。

如飽受爭議的N大學北門疏導點，該疏導點成立的初衷除了刺激經濟增長等普遍性目的外，還具有滿足學生日常生活需要的目的，但在疏導點攤販日常運營的工程中，給周圍小區，尤其是最近的海悅國際小區的居民的日常生活帶來了很大困擾，如占據小區空地草坪，破壞小區景觀;小吃攤售賣的食品在加工過程中產生了大量味道刺激的有害煙霧對周圍環境造成污染，影響居民夜間休息。7F9E0F00-D760-4A55-89FB-5238CE45D452

如何更有效規范地處理集中產生的大量垃圾以及對周邊環境造成的惡劣影響，是疏導點建立之后治理者必須正面應對的問題。

3.1.3 存在管理漏洞

據人民網的相關報道，疏導點政策調整之前，H有一百余處疏導點并沒有按照當時實行的《H市疏導點規范管理暫行辦法》由街道辦（鎮）申請設立便民疏導點，且實際治理效果與方案預期效果之間出現了較大偏差，惠及貧困人員的利好攤販經濟政策未能充分發揮作用，占道經營問題不僅沒有解決，在部分地區甚至更加嚴重，公開收取租金的行為與不收租金的政策規定相悖，也加重了攤販經營負擔，原本小本經營的地攤淪為商業鋪面。

3.2 政策源流：各方提出針對疏導點治理的多角度政策建議

在金登的多源流理論中，制定政策的議程是原始的政治原湯，其中漂浮著來自外部和內部參與者構成的政策共同體提出的政策建議和方案，不同的主體代表著不同群體的利益和態度，他們都會就政策共同體所關注的問題提出自己的建議，城市治理者也需要統籌多方利益，做出最佳的政策調整方案。

在H疏導點政策調整中，來自外部的參與者主要有攤販、普通市民、專家學者和新聞媒體等，來自內部的參與者主要是H市政府尤其是市容委等政府機關。

從外部參與者的角度來看，攤販的訴求是經濟利益相關，希望在原疏導點取締之后政府能夠為這些疏導點的攤販補償提供足夠的攤位;建議政府能落實減少甚至取消租金的惠民政策，防止攤位成為實際上的“商業鋪面”，讓攤販中的貧困人員獲得更多政策紅利。普通市民的建議體現了其追求更高質量便民的生活環境的訴求，一方面倡導縮減疏導點數量，改善居住環境，減少污染，另一方面提出發展夜市文化，將夜市經濟基礎良好的疏導點的規模擴大，打造夜市經濟的城市名片。學者則站在更為宏觀的角度，認為要疏堵結合，既要勇于向城市污染和低劣產品說不，也要考慮市民和攤販訴求，才能行穩致遠（詹長智）。在確定政策的議程中，新聞媒體為大眾提供建議整合的平臺同時宣傳其他地區的成功治理經驗，為H市攤販治理提供借鑒。

從內部參與者的角度來看，他們更注重管理的效能和影響。市容委、市城管局領導提出應當更注重加強對便民疏導點的規范管理，合理取締一部分影響城市規劃和城市居民正常生活秩序的疏導點;加強剩余疏導點的管理和服務，重點扶持困難群眾進行攤點運營，逐漸將商鋪運營的攤點清出;制度上總結現行暫行政策的經驗教訓，加強調研，盡快出臺相關規定，建立嚴格的疏導點審批、選址、建設、準入、清出機制，明確權責關系，規范化攤販治理。

3.3 政治源流：沖突事件背后的公眾情緒爆發與政策環境變化

在金登的多源流理論中，政治源流主要由公眾情緒、選舉結果、壓力集團之間的斗爭等因素構成，在H市疏導點政策調整的案例中，這些因素中發揮作用最大的就是公眾情緒和政策環境變化。

首先，公共情緒，部分疏導點自成立以來，因為的交通阻塞、環境污染等問題，周邊居民怨聲載道，相關帖子也在網絡上引發討論，甚至產生了沖突事件，其中最具有代表性的就是N大學北門的便民疏導點。在網絡輿論場中成為地區熱點話題，其背后不僅是對于海大北門疏導點的排斥心理，也是對于H市多個未按照規定成立的、影響居民正常生活的疏導點的排斥心理。

其次，政策環境，2015年7月，H市召開創建全國文明城市和國家衛生城市動員大會，在這次大會上，H市政府提出三年捧回雙創稱號的目標，要舉全市之力實現雙創，之后，一場H雙創工作拉開序幕。在雙創工作中，H市委領導指出，H雙創工作將重點抓好“六大治理”。城市攤販疏導點的調整也被視作工作重點任務。

3.4 政策之窗開啟，三流耦合

多源流理論認為，問題源流、政策源流、政治源流相互獨立又相互影響、相互作用，共同推動問題提上政策議程的變化。對于H市攤販疏導點的調整成為三大源流共同指向。

政策之窗是三大源流進行匯合，政策問題被提上議程的關鍵節點，政策之窗通常是由政策源流中的重大事件開啟的。在H市攤販疏導點的調整中，雙創工作起到了開啟政策之窗的作用。在雙創工作的開展之下，三大源流實現了耦合，首先，為了實現雙創的目標，需要抓好六大治理。在問題源流中，原來的疏導點未實現嚴格管理，產生諸多亟待妥善治理疏導點問題，實現善治，這正與政治源流的要求相吻合。而政策源流中專家學者以及各方所提出的愿望訴求，成為實現雙創、適時調整攤販疏導點政策的新思路，而且在H市委、市政府的領導下，全市上下實現了市容市貌、群眾態度和干部作風的“三大轉變”，這也為政策源流中外部參與者的意見得到更有效的傳達，促進了政策源流和政治源流的耦合。

政治活動家的持續推動最終推動H市攤販疏導點調整提上政策議程。政府給予H雙創了充分重視，其中攤販問題也屢次被提到，如N省領導親自暗訪調研，現場辦公，著力研究政治臟亂差的問題等。最終，N省雙創工作成果斐然，僅2015年一年便取締了各類占道疏導點115個、取締馬路市場66個，隨后配套出臺了《N省食品攤販監督管理辦法（試行）》等地方性法規，進一步從制度層面對于攤販疏導點進行了規范，順利拿下雙創榮譽。

4 總結

從以H區為代表的疏導區實踐情況來看，空間正規化效果并不穩定。隨著城市規劃發展，部分疏導區因存在影響市容市貌、違規搭建等問題，給城市發展帶來困擾。一般情況下，流動攤販在話語權比較中處于弱勢，而在H市疏導區相關政策轉變中兼顧兩者的話語權，從問題源流、政策源流到政治源流共同推進政策的優化嬗變。盡管設置疏導區存在著一定局限性，但據我國治理攤販問題的經驗來看，它仍是目前可行性最高的方式，是以在H市政策調整中才會采取締與整改結合，切合流動攤販自身特性調整制定更具體的管理辦法，綜合運用信息手段對流動攤販進行規范化管理。

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