消防執法的集中法律審核制度研究

鄭曉亮

摘要：文章簡要闡述法律審核在行政執法中的作用和意義，具體分析在支隊級消防救援機構中實施集中法律審核制度的利弊，對法律審核的具體職責進行探討。

關鍵詞：法律審核;制度建設;行政執法;職權責任

法律審核制度是行政執法“三項制度”之一，也是消防行政執法的一項重要工作制度，其中包括對規范文件的法律審核和對執法行為的法律審核，文章僅探討針對執法行為的法律審核，消防救援機構當前主要對行政許可、行政處罰、臨時查封、解除臨時查封、火災事故認定復核這五種常見執法行為進行法律審核。

一、法律審核制度的作用和意義

法律審核制度是確保行政執法機關作出的執法決定合法有效的關鍵環節。行政執法機關作出執法決定前，要嚴格進行法律審核，未經法律審核或者審核未通過的，不得作出決定?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第五十八條“在行政機關負責人做出行政處罰的決定之前，應當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核;未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定?！狈蓪徍酥贫扔行ПＷC了行政執法機關作出執法決定的程序合法性，在實踐中，通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格的工作人員以及長期從事行政執法的工作人員開展法律審核工作，對執法過程中事實是否清楚、證據是否確實充分、定性是否準確、法律適用是否正確、處理建議或意見是否適當、執法程序是否合法、法律文書是否完備等環節的把關作用明顯，可以有效提升執法部門的辦案質量，降低行政復議、行政訴訟的發生概率和敗訴率。

二、實施集中法律審核制度的可行性

一直以來，消防救援機構實施法律審核制度都是堅持同級法律審核，即支隊級消防救援機構法制部門對同級負責監督、火調、許可等部門的執法行為進行法律審核，大隊級消防救援機構的法制員對本大隊的相關執法行為進行法律審核。文章所說的集中法律審核制度是指以支隊級消防救援機構為整體，支隊和所屬大隊級消防救援機構的全部執法行為統一交由支隊法制部門進行集中法律審核的制度。

（一）原有模式的弊端

1.法律審核人員的專業性難以保證

《中華人民共和國行政處罰法》第五十八條第二款規定“行政機關中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應當通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格?！毕谰仍畽C構干部隊伍人員調整交流較為頻繁，實踐中難以保證每個大隊級消防救援機構都有符合資質條件的法制員，有的法制員不是法律專業、法律知識欠缺，有的法制員從事執法工作年限較短、執法經驗不足。要求初次從事行政處罰決定法制審核的人員通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格是當前難以實現的客觀事實。

2.不具備設立專職法制員條件

為保證法律審核工作的客觀公正，法制員應當與具體案件或執法行為無直接關系，但是目前多數大隊級消防救援機構執法人員數量不足，無法設立專職法制員，法制員作為案件的承辦人時，法律審核制度形同虛設。為防止法制員與辦案人身份重疊，設立兩名法制員互相替補，又會出現專業性難以保證的問題。

3.法律審核無法保證獨立性

法律審核人員是連接承辦人意見和單位負責人審批意見的中間人，是對案件的事實、定性、證據、程序等執法環節的審核人，為保證執法行為的公平公正，法律審核應當以事實為依據、以法律為準繩，不能受其他因素干擾，但是在實際中，礙于人情束縛、權力限制、能力短板等多方面因素，法制員難以真正履行法制審核職責，本應是“把關”環節，變成“放水” 環節，法律審核制度淪為走過場、走形式。

（二）集中法律審核的優勢

1.術業有專攻，專業性得到保證

支隊級消防救援機構設有法制部門，作為專門從事法制工作的部門，既有組織優勢也有專業優勢：一是方便向省級消防救援機構的指導機關請示匯報工作，及時得到權威解釋;二是可以與司法局等行政部門加強溝通交流，了解掌握法制工作的更多信息資源;三是對大隊級消防救援機構開展業務指導監督，積累解決各種疑難工作的經驗辦法。另外，支隊法制部門還可以集中整合全支隊的人才，挑選法律專業學歷、具有豐富執法經驗、取得法律職業資格的相關人員充實到法制戰線，專業性更加有所保障。

2.相對獨立的法律審核地位

支隊級消防救援機構設有專門的法制部門，與同級的執法辦案部門相對獨立，沒有隸屬關系，對大隊級消防救援機構更是有指導監督的職責，支隊實施集中法律審核更加能夠保證客觀公正，不易受其他主觀、客觀因素干擾。

3.解放基層消防救援機構的人力

由支隊級消防救援機構實施集中法律審核，可以解放大隊級消防救援機構的人力，監督員專職從事行政執法辦案，對執法過程中事實是否清楚、證據是否確實充分、定性是否準確、法律適用是否正確、處理建議或意見是否適當、執法程序是否合法、法律文書是否完備等認證全部交由支隊法制部門負責，有效緩解基層執法人員的工作壓力，為基層執法單位解除后顧之憂。

（三）集中法律審核的弊端

誠然，任何一項制度都有它的不足，集中法律審核制度的弊端有：一是支隊法制部門人力有限，當遇到專項整治或重大消防安保期間，執法辦案數量激增時，法律審核任務量增大可能導致審核質量降低等情況出現。二是支隊法制部門畢竟與基層執法單位存在物理距離，支隊專職法制員難以保證每個行政執法案件都到實地進行審核，一些案件的情況掌握未必及時詳細，案件流轉中傳遞的信息可能會有失真和遺漏，為法律審核的準確性埋下隱患。

三、有效實施集中法律審核制度的策略

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》等中央國家文件均對法制審核制度作出了具體部署、提出了明確要求。而實行集中法律審核制度更能促進消防救援機構嚴格規范公正文明執法，切實保障人民群眾的合法權益，有效維護消防執法公信力。

（一）建設過硬的集中法律審核隊伍

1.明確組織機構，配置專業人員

消防救援機構要明確法制部門作為集中法律審核的實施機構，保證集中法制審核工作有專職部門履行、有專業人士負責。加強法律審核隊伍的職業化、專業化、正規化建設，把理想堅定、政治過硬、業務突出、能力出眾的人員調整分配到法律審核崗位，增加法律專業隊伍力量，使法律審核人員的配置與工作強度相適應，原則上同一單位內法律審核人員至少占執法人員總數的5%。

2.加強業務培訓，營造學習氛圍

各級消防救援機構要加強法律知識的業務培訓，可以邀請法院行政庭法官、公職律師和行政復議機關的工作人員進行培訓授課，采取多種激勵和優撫手段，鼓勵從事法律審核的人員及其他防火監督干部參加國家統一法律職業資格考試，對取得法律職業資格的人員給予相應政策待遇，營造良好的學習法律知識氛圍。

3.重視骨干培養，形成人才梯隊

各級消防救援機構要建立法律人才庫，形成法制拳頭力量，集中協調處理重大、疑難案件。各級消防救援機構定期組織法律審核人員進行集中培訓，創造交流學習機會，可以利用召開執法例會、執法交叉考評等多種模式，召開重大復雜行政處罰案件復盤，通過對真實案例的研討分析，使法律審核人員拓寬專業視野，增長知識見識，提升業務能力。

（二）明確集中法律審核制度的相關職責

1.明確集中法律審核的范圍

市級消防救援機構可以將本級及所屬全部消防救援機構的執法行為全部納入集中法律審核范圍，也可以結合消防執法行為的類別、處罰決定內容等因素，制定集中法律審核工作清單目錄，清單目錄包括涉及重大公共利益，可能造成嚴重社會影響或引發重大社會風險，直接影響或妨礙行政相對人、第三人利益，適用聽證程序作出行政決定，以及案件比較復雜疑難、涉及多方法律關系的執法行為，納入集中法律審核范圍。

2.明確集中法律審核的內容

法律審核首先要審查行政執法主體是否合法，行政執法人員是否具備執法資格;法律審核要查明行政執法程序是否符合法定程序;法律審核要對證據和事實進行審核，確定法律事實是否清楚、證據材料證明力是否充分、證據形式是否符合法定、證據來源是否合法;法律審核重點審核行政決定適用法律、法規、規章是否準確合法，自由裁量運用是否準確適當;法律審核要判斷消防救援機構的執法行為是否超越法定權限，案件是否需要移送其他行政機關處理;法律審核還要對執法質量等情況進行預先評定等。集中法律審核后，法制員要根據案件不同情況，提出同意或者糾正的書面審核意見。具體承辦的消防救援機構要對集中法律審核提出的糾正意見進行研究，改正相關問題后重新報送法律審核。

3.明確集中法律審核的責任

要結合消防救援機構監督執法實際，建立健全法律審核工作規章制度，確定工作流程，明確審核材料報送要求和審核的范圍、條件、期限、程序，積極探索集中法律審核與承辦部門對案件辦理意見發生不一致時的協調機制。承辦單位要對審核材料的真實性、準確性、完整性負責，要保證案件的事實、證據、法律適用、程序符合法律法規要求。法制部門及法制員對集中法律審核意見承擔審核責任。因案件的主責承辦人、協辦人、法律審核人和行政審批人濫用職權、玩忽職守、徇私枉法等，導致行政決定錯誤，造成他人或公共利益損失的，要嚴肅追究相關人員責任，對涉及違法違紀的情況進行調查處理。

四、集中法律審核制度的拓展

隨著社會的不斷發展，社會分工越來越細，社會管理的分工也越來越細，讓專業人做專業事，不僅能提升工作效率，也能保證工作質量。筆者大膽預測，今后的消防執法行為可能也會有更進一步的分工，比如履行監督檢查和行政處罰以及行政強制職權的分離，監督員專職實施監督檢查，履行監管職責，法制部門由集中法律審核發展到集中實施行政處罰、行政強制等行政行為，從執法程序的中間審核環節覆蓋到執法程序的前端辦理環節。

參考文獻：

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