基于重大突發公共衛生事件的國土空間風險分析

任洪國，郝似雪

（河北工程大學a.建筑與藝術學院；b.邯鄲市建筑物理環境與地域建筑保護技術重點實驗室，河北 邯鄲 056038）

0 引言

重大突發公共衛生事件具有傳播速度快、防控難度較大、對人類生命安全及生活影響巨大等特點.陳馮富珍曾經指出在突發公共衛生事件發生前進行防控就可以在很大程度上控制其發展[1].由此可見，迅速地對突發公共衛生事件做好風險識別，找到風險防控短板，并采取針對性措施，就可以提高預防和控制重大突發公共衛生事件的能力.

國土空間作為人們的生活載體，與公共衛生事件息息相關，如何應對突發公共衛生事件以及提升城市的韌性，是當前重要的任務.國家自然資源部成立，進一步協調“多規合一”，各級國土空間規劃正在有序推進，在我國第十四個五年規劃綱要中提到，國土空間規劃對于應對突發公共衛生事件、增強城市韌性、加強風險防范和城市治理至關重要.

1 相關概念解析

1.1 突發公共衛生事件

國務院頒布的《突發公共衛生事件應急條例》中指出：突發公共衛生事件是指突然發生的并且會或者可能會對社會安全造成威脅和嚴重影響公眾健康的事件，其中包括了重大傳染病疫情、群體不明原因疾病和重大食物和職業中毒以及其他嚴重損害公眾健康的事件[2].

1.2 國土空間規劃

國土空間規劃是從時空角度合理協調一定區域內的國土空間資源，為總體規劃、專項規劃、詳細規劃提供支撐，是在給定區域內實現空間治理的一套方法，是對一定區域內空間的統籌安排[3].

1.3 基于重大突發公共衛生事件的國土空間風險分析

國土空間風險分析是指通過對重大突發公共衛生事件來源、過程、后果及脆弱性[4]的分析找出其與國土空間耦合點，分析在突發公共衛生事件下國土空間的空間與功能布局等方面[5]，存在哪些風險并分析其內在原因.根據所識別出的風險向有關部門提出建議，做好衛生應急準備，超前進行防疫工作.

2 基于重大突發公共衛生事件的國土空間風險分析

在全球化背景下，科學技術發展推動了城市和社會的進步，而風險也是現代社會發展的產物和后果.在此基礎上，風險理論被提出，貝克認為風險社會是客觀存在的，風險發生后不易被察覺，是較為隱蔽和無法預知的[6].在中國國土空間背景下，人口集聚風險、治理壓力、生態污染風險等共同交織成為了風險社會的重要變量，對國土管控形成了一定的壓力，見圖1.就目前研究來看，學者較少采用國土空間和突發公共衛生事件風險評估相結合的方式進行規劃研究和設計工作，對衛生防控安全和整體空間布局的研究工作也較為不足，但是兩者息息相關、緊密聯系.

圖1 國土空間下風險社會影響變量

以風險社會為切入點，通過閱讀相關文獻、對文獻資料進行梳理和邏輯分析，從突發公共衛生事件角度對國土空間下城市空間、人口特征、城市治理體系等方面進行風險分析，進而發掘在公共衛生事件中國土空間存在風險的內在原因（圖2）.

圖2 國土空間風險分析框架

2.1 基于重大突發公共衛生事件的國土空間下城市空間風險分析

城市空間是人們生活、生產的重要載體，包含空間形態、醫療空間、商業空間、交通空間等內容.通過對一系列城市空間的戰略引導和宏觀調控，會對突發公共衛生事件的產生、傳播有一定的影響，也勢必會為突發公共衛生事件防控帶來一定的積極作用.通過相關文獻整理出基于重大突發公共衛生事件的國土空間城市空間風險，如表1 所示.

表1 基于重大突發公共衛生事件的國土空間城市空間風險內容

通過文獻總結選取建筑密度、醫療空間、交通空間、商業空間為重大突發公共衛生事件的國土空間下城市空間風險.具體風險分析和內在原因分析如下.

2.1.1 建筑密度風險分析

具有傳染性的突發公共衛生事件主要通過空氣、飛沫等進行傳播，因此有效通風對于降低傳播風險來講很重要，而城市總體建筑密度大則不利于整個城市的通風和城市空氣循環.城市中形成通風廊道和營造良好的建成環境可以減少公共衛生事件的發生和病毒擴散[12]，所以應通過合理規劃設計，優化城市形態，繼而促進城市通風來減弱突發公共衛生事件傳播.

2.1.2 商業空間風險分析

因部分地區缺少商業設施或其不能滿足居民需求，而導致跨區域采買現象的產生，這一行為就增加了超市或市場成為二次傳播場所的可能性，也為突發公共衛生事件的跨區域傳播帶來了風險.因此，在“市縣級國土空間總體規劃”中要對商業服務業設施用地布局要加以重視，合理進行分配.

2.1.3 醫療空間風險分析

醫療衛生用地是國土空間規劃中重點保護和規劃的用地類型之一.在突發公共衛生事件后有大量患者需要被救治，如果存在醫院資源有限、病床數不足、醫院面積不夠以及缺乏可操作的預留拓展空間等問題，那么在面對突發公共衛生事件時，都會影響到應急救援的效率.

同時，醫療衛生體系不完善，如社區醫療人員急缺、設備設施較差無法承接大型醫院人流壓力，也會導致在突發公共衛生時期居民因普通疾病去往大型醫院而造成交叉感染的風險，使得大型綜合醫院變成了二次傳播的場所.故醫療空間是國土空間空間的風險點.

2.1.4 交通空間風險分析

城市在快速發展，火車、高鐵、飛機、地鐵、公交等公共交通工具在帶來出行便利的同時，也增加了對突發公共衛生事件防控的難度[13].對外交通易造成公共衛生事件跨地區的傳播，對內交通客流量大、人員接觸頻繁，增加了公共衛生事件傳播的幾率和速度.除此之外，因防控而采取的城市道路封鎖措施，既會造成居民的恐慌，又會妨礙生活物資、醫療物資的正常運輸.因此，交通空間是需要被關注的風險點.

2.2 基于重大突發公共衛生事件的國土空間下人口特征風險分析

國土空間規劃研究的前提和基礎是人口的研究[14]，而人口數據的處理是國土空間規劃工作的關鍵點之一.人作為突發公共衛生事件下主要的承災體，應該納入到國土空間規劃風險分析當中.通過相關文獻整理出基于重大突發公共衛生事件的國土空間人口特征風險，如表2 所示.

表2 基于重大突發公共衛生事件的國土空間人口特征風險內容

綜合上述文獻得出人口密度、人口流動性與突發公共衛生事件聯系較為緊密，除此之外，結合實際情況發現人口年齡結構也是影響因素之一.最終從人口密度、人口流動性、人口年齡層結構3 個方面研究與突發公共衛生事件的關系和內在原因.

2.2.1 人口年齡層風險分析

王國強等[19]通過研究發現人口年齡在突發公共衛生事件中總體表現為年齡異質性，老年人（65 歲以上）和中青年人群在突發公共衛生事件中患病人數占比較高.其原因為中老年人免疫能力較差、基礎病較多，故被感染患病可能性較大.中青年人因其外出工作、活動和社交較多，是流動人口中的主力.因此在突發公共衛生事件下需要更加關注老年人群體和中青年人群體.

2.2.2 人口流動性風險分析

根據突發公共衛生事件本身的特點，當人口流動性強時，其傳播更快、更廣，會導致大規模傳播，進而產生一系列連鎖反應.一旦流動人口成為突發公共衛生事件的傳染源，則會造成更大規模的傳播.吳曉等[20]的研究證明，在人口流動性較強的地區，其傳染性突發公共衛生事件發生的概率也會高些.一旦流動人口成為突發公共衛生事件的傳染源，則會造成更大規模的傳播.如果突發公共衛生事件發生正值春運期間，人群在短時間內出現定點集聚，這就為突發公共衛生事件的防控帶來了難題.控制人口流動性可以把突發公共衛生事件控制在小范圍內，避免跨區域傳播.

2.2.3 人口密度

趙東昊等[21]闡述了人口密度與突發公共衛生事件是呈正相關的，人口集聚在城市致使其人口密度極高，導致城市發生突發公共衛生事件從偶然事件變為必然事件的概率增加.因傳染性突發公共衛生事件主要通過人與人之間傳播，降低某個地區某個時間點人口密度，其通過人傳播的幾率小，反之，傳播幾率就會增加.

2.3 基于重大突發公共衛生事件的國土空間下城市治理體系風險分析

習近平總書記表示，城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的主要內容.而突發公共衛生事件的發生可以反映出城市治理體系以及城市現代化管理的重要性.通過相關文獻整理出基于重大突發公共衛生事件的國土空間城市治理體系風險，見表3.

表3 基于重大突發公共衛生事件的國土空間城市治理風險內容

針對洪水、地震等自然災害的防災減災專項規劃的出臺，體現了我國的城市安全意識在不斷的增強.但突發公共衛生事件的發生，再一次對國土空間規劃提出新的要求，即增設衛生防疫專項規劃、國土空間應急規劃和構建完善的應急預案體系.另外，突發公共衛生事件也對基層社區的治理能力提出挑戰，城市部分老舊小區沒有規范的物業管理手段，智能化管理水平低，使用人工方法在區域出入口進行體溫測量，采用傳統方式逐戶排查進行“流調”，這些工作方式都需要大量的人力資源，且工作效率低，不能第一時間掌握信息且增加了人與人之間接觸傳播的風險.

3 基于重大突發公共衛生事件的國土空間規劃應對策略

依據上述風險分析，找出在突發公共衛生事件下國土空間在城市空間、人口特征、城市治理3 方面存在的問題和風險.鑒于此，有針對性地對重大突發公共衛生事件下國土空間規劃提出相應策略，來增強城市防災預災能力和城市韌性.

3.1 針對城市空間風險的規劃應對策略

3.1.1 完善城市各類設施用地布局

國土空間規劃中要注重不同類型用地的合理配置.對建筑高度、密度和形態進行規范限定，以及對城市開敞空間，如公園綠地的合理布局，形成良好的通風廊道，并且空間中的植物可以滯塵并有效過濾空氣中的氣溶膠[24]；對活禽市場、肉菜類市場進行合理布局和管理，其選址要充分考慮與居民區的距離，避免設置在居民區的上風向處，還要設置衛生隔離帶；優化醫療衛生機構布局、保障各層級醫療衛生機構的醫療設備需求、制定各層級醫療機構的協作機制.

3.1.2 預留彈性空間

國土空間規劃之初就要進行空間“留白”設計.預留空地和增加綠地可提高城市彈性空間，在突發公共衛生事件時可做為應急場地使用.其在選址過程中要注意避開人群密集區以及注意城市風向，并需要預留相關配套設施的接口等[22].

3.1.3 綠色生命通道建設

交通工具增加了突發公共衛生事件感染、傳播風險，若將部分公共交通關閉以減少流動和避免傳染，勢必會對醫務人員的工作和患者的就醫帶來不利影響.故此，應建設綠色生命通道，保障醫護人員和就診病患等重點人群直達目的地的便捷性，確保防疫防控物資運輸的暢通性[25].

3.2 針對人口特征風險的規劃應對策略

3.2.1 關注易感人群

對易感染人群進行信息統計和健康評估，建立檔案以方便后期管理，為應對突發公共衛生事件做好準備，可更快地做好防控.提高公園綠地的可達性，鼓勵易感人群參與體力活動和社交，增強其免疫力，保障人們的身心健康.

3.2.2 控制中心城區建設強度，建立都市圈緩解人口壓力

在今后城市建設中不可一味追求中心城區的高建設強度，應提高中心區的空間治理和環境改善，合理引導人口向新城區疏散.在國土空間規劃中通過建設城市圈，分解超大、特大城市外來人口壓力，并對此類城市在面臨突發公共衛生事件時做好預評估.

3.3 針對城市治理體系風險的規劃應對策略

3.3.1 規劃社區防疫單元和加強社區建設

居家隔離作為突發公共衛生事件防控方法之一，社區就成為防控突發公共衛生事件的“第一關口”，故將社區作為一個基本防疫單元是較為合理和有效的，因此要加強基層社區治理能力.

3.3.2 構建智慧城市

充分利用互聯網、大數據等信息化手段助力城市防控工作，提升精準化、精細化水平.利用大數據繪制出關于公共衛生的“高危地圖”，實時掌握居民健康狀況及其動態，建立信息共享整合消防、公安、醫院等領域的信息，有助于提升應對突發重大公共事件的能力.

3.3.3 開展公共健康專項規劃，建設韌性城市

建議將突發公共衛生風險評估納入到國土空間規劃中，提前做好評估預判.將韌性城市理念納入國土空間規劃，除“資源環境承載力評價、國土空間開發適宜性評價”雙評價之外，還需加入突發公共衛生事件的“風險評價”，構成國土空間規劃“三評價”.多角度、多學科、多領域去構建和實施韌性城市理念.

4 結語

國土空間作為承載人們生活、生產的空間，在面對突發公共衛生事件時應該反思城市規劃應該怎么做，以及國土空間規劃應該怎么做.本研究從城市空間、人口特征、城市治理體系3 個方面進行風險分析，提出國土空間規劃應該更加關注社區建設、醫療和商業等設施的配套水平和生命通道建設，應注重分散人口密度和構建城市智慧數據信息系統，應關注應急預案以及專項規劃，提升突發公共衛生事件的監控預警和應急能力.用國土空間規劃來筑起城市抵擋突發公共衛生事件的防線，研究居民健康與城市關系來指導建筑設計和國土空間規劃，繼而推動健康城市、韌性城市建設.