鄉鎮財政“開源節流”困局突破探索與建議

張進鑫

摘要：全面建成小康社會之后，我國進入實施鄉村振興、實現共同富裕的新時期，鄉鎮面臨著新的形勢，肩負著艱巨的任務，鄉鎮財政困境層出不窮，其中最直觀的就是增加鄉鎮財政收入加速度下降與鄉鎮財政在“三保障”、農村基礎設施維護和建設等方面的剛性支出快速增長的矛盾日益加劇。本文以公共產品理論和機會成本理論為基礎，從保持鄉鎮財政收入增長存在的困難，支出快速增長的兩個方面入手深入分析，對鄉鎮財政困境突破路徑進行探索。

關鍵詞：鄉鎮財政;收支矛盾;突破路徑

隨著全面深化改革的推進，我國各項改革進步神速，國家財政體制改革亦須同步推進，給鄉鎮財政帶來了前所未有的挑戰，現如今鄉鎮財政運行就面臨著諸多的困難和問題。特別是2006年農業稅全面取消，在減少農民負擔的同時，鄉鎮財政稅收收入大幅度減少，2016年全推廣營改增，加上受新冠疫情影響各項企業紓困措施出臺、減稅降費政策進一步擴面并延長執行時間，鄉鎮財政收入被進一步壓縮;同時，隨著全面小康社會的建成，老百姓對美好生活的追求愈發強烈，民生保障支持日益增長，鄉鎮政府承擔著越來越多的支出責任，如鄉鎮財政“三保障”支出、鄉鎮公共產品提升支出、鄉村基礎設施建設支出等持續快速增長，鄉鎮財政收入與支出矛盾越來越突出，鄉鎮財政入不敷出的困境愈發明顯。如何解決鄉鎮財政日益嚴重的收支矛盾，突破鄉鎮財政困局，將直接影響鄉村振興戰略的實施，以及共同富裕美好中國夢的實現。

一、鄉鎮財政“開源節流”相關問題理論研究

1.公共產品與鄉鎮財政關系

在財政學上定義的公共產品，是由政府提供的用于滿足社會公眾需求的產品和服務。公共產品有其非排他性基本特征，一方面任何人都不可能不然別人來消費它，讓市場經濟機制不再靈驗，即便公共產品帶給人們的利益要大于生產成本，私人也不愿意提供這種產品，這就需要政府的介入，并主要由政府來提供公共產品;領一方面任何個人自己不得不消費它，而各個地方的公共產品的偏好程度，各地居民對公共產品需求的量有著很大的不同，比如集中供暖在東北是大家喜聞樂見的公共產品，而在南方集中供暖就讓人匪夷所思了，多以地方公共產品的有效提供主體是地方政府。在財政分權體制下，鄉鎮政府事權和財權一致性必將影響鄉鎮政府提供公共產品的需求，鄉鎮財政將決定公共產品供應。要實現共同富裕，就需要加快農村發展，要實施鄉村振興戰略，鄉鎮財政支出勢必大幅增加。

2.機會成本與鄉鎮財政節流

在稀缺資源的世界中，將某一特定資源用于某種用途而取得的收益是以放棄將該資源用于其他用途為代價的，在將該資源用于其他用途預期能取得的最大收益就是該資源使用的機會成本。財政資金，顯然是一種稀缺資源，把有限的財政資金用在沒有社會效益或者是社會效益低的項目上就是一種浪費，反之，把錢用在刀刃上，提高財政資金使用效率，就是在節約財政資金，鄉鎮財政提高財政資金使用效率的措施，就是有效“節流”措施。

二、鄉鎮財政“開源”受限的主要因素

1.農業稅全面取消，大幅減少鄉鎮財政稅收收入

農業稅是地方稅種，由地方收稅地方使用，曾是鄉鎮財政尤其是農村行政主要財力保障，2006年隨著農業稅全面取消使得鄉鎮財政可用財力大幅度下降，給鄉鎮財政帶來了很大的困難，甚至影響到鄉鎮機構正常運轉及其職能履行。

2.營改增全面實施，鄉鎮財政稅收進一步減少

改革開放以來，隨第三產業的快速發展，主要對第三產業征收的營業稅，是地方財政稅收的主要來源，是地方財政稅收增長的動力支柱。2016年5月，隨著“營改增”全面完成，營業稅就此退出歷史舞臺。營改增作為結構性減稅的重要舉措，初衷是減輕企業稅賦負擔，激活市場經濟發展動力，促進地方經濟發展，然而“營改增”最終是將地方財政獨享稅種，變為中央地方分享稅種，極大的影響地方稅源基數，營改增造成了鄉鎮財政稅收收入減少的實際現實。

3.新冠疫情讓地方財政減收

2019年突如其來的新冠肺炎疫情給企業經前所未有的沖擊，國家和各地方政府紛紛出臺了大規模減稅降費措施為企業紓困，然而大規模的減稅降費在大幅減輕企業負擔的同時，也使部分地方財政受到影響出現不同程度的財政減收。

4.大城市吸虹效應，農村鄉鎮招商引資困難

受市場經濟要素影響大城市對市場主體有明顯的吸虹效應，農村鄉鎮招商難，招商基本上靠地方差異化的稅收優惠政策，招商引資短時間內難以支持鄉鎮財政增收重任。

三、鄉鎮財政“節流”受阻因素

1.人員經費持續增長

一方面，新公務員法規定公務員可發加班補貼，而鄉鎮干部加班多，“白加黑”、“7+2”是鄉鎮干部工作常態，這在一定程度上也增加了鄉鎮財政的人員經費開支。另一方面，在轉變政府職能的改革過程中，鄉鎮政府承擔了更多的公共服務工作，政策性工作人員有一定的增加，比如說村帳鄉管就需要配備專職村三資管理人員、鄉鎮殘聯配備專職委員、退伍軍人安置、為打造新時代農村村干部隊伍，優化村級組織人員結構，上級部門要求配備大學生村官等人員，而且這些人員難以在編制內安排，一定程度上增加了鄉鎮財政編外用工人員，如本人所在鄉政府就有三資管理員、殘聯專干、專業士官、大學生村官等共計8名編外用工，達到編制數的25%。較多的編外用工，很大程度增加了鄉鎮財政的人員經費支出。

2.公用經費快速增長

一是過多過濫的督查檢查考核讓鄉鎮干應接不暇，叫苦不迭，鄉鎮干部必須要花費大量的精力來迎檢外，鄉鎮財政也不得不為“迎檢”承擔更多的公務接待費。二是鄉鎮之間為應對上級考核出現了嚴重的“內卷”，個鄉鎮在工作落實上考核差距不大，特色項目、加分項目是各鄉鎮考核好差的分水嶺，很多的特色項目有多始華而不實的表面工作，卻是花錢的無底洞，比如說宣傳，我縣就有加分政策，地方媒體、省級媒體、國家級媒體的宣傳報道分等級按次計分，隨著“考核內卷”的日益嚴重，不乏鄉鎮通過花錢買版面，花錢買報道的情況，我縣鄉鎮新聞媒體宣傳費用少的二、三十萬，多則起、八十萬甚至超百萬;又比如說在2021年的新冠疫情防控時因為疫苗接種率的考核排名，各地鄉鎮出現跨地域花錢“搶人”的現象，上級財政承擔疫苗費用的情況下鄉鎮不得不包接送、甚至發“誤工費”請人來打疫苗。三是部分鄉鎮干部主人公意識不強、把關不嚴，“反正是財政出錢”，買東西只選貴的不選對的，同樣功能效用的產品政府購買價格大大高出市場價的情況時有發生。

3.上下聯動機制，使基層承擔事務越來越多

如退役軍人安置、110聯動、安全生產、信訪維穩等事務按照屬地管理原則，要求上下聯動，鄉鎮政府承擔的事務越來越多。一方面，鄉鎮事務與日俱增，而且大量的事務只給任務不給錢，如食品安全、退役軍人事務、宣傳、保密、紀委、交易中心等各種標準化流程的建設，都需要鄉鎮財政承擔大部分的支出，還有寫事務雖然有經費補助，可是補助嘗被冠以“以獎代補”，事情做了并得到上級認可，那就有部分獎勵資金可以彌補相關支出，但獎勵資金非常有限，難以達到相應支出全覆蓋，如果事情沒能到達上級要求，就只能全額承擔際支出;另一方面，鄉鎮基層干部在落實基層工作任務過程中方法缺乏創新，大量的業務推進靠用錢激勵的傳統方法，農村環境整治給村干部獎勵、無違建整改發獎金、寫宣傳信息給“稿費”等等。當前“鄉鎮事多錢少”是普遍的現實存在。

4.建設資金分級負擔，鄉鎮財政壓力大

國家實施鄉村振興戰略，給農村鄉鎮帶來了無限希望，貫徹落實鄉村振興鄉戰略，農村鄉鎮大有可為，鄉鎮政府亦須大有作為。農村基礎設施落后，既有數量供給的短缺，也有質量供給的短板，這既限制了農村和農業發展初速度，又影響鄉村振興發展的加速度，終將影響共同富裕目標的實現。加快農村基礎設施建設，補足農村基礎設施短板，是實現鄉村振興和共同富裕必須解決好的問題，現行的“劃分收支，分級包干”財政體制使然，農村各類基礎設施建設資金籌集責任需分級負擔，鄉鎮財政需要籌集配套資金，故要加速完善農村基礎設施建設，勢必給鄉鎮財政帶來沉重負擔。

5.鄉鎮低收入人口多，共同富裕任務重

黨的十九屆五中全會提出，到2035年共同富裕要取得明顯進展，要讓老百姓有獲得感的實質性進展，而鄉鎮經濟發展能力薄弱、生活條件落后、低收入人口多等短板，要實現共同富裕，鄉鎮有更多的課要補，需要更多的資金投入。雖然國家會承擔部分資金并想方設法的鼓勵社會資本參與鄉村振興建設，助推共同富裕目的的實現，但勢必會增加鄉鎮鄉鎮財政負擔。

6.新冠疫情防控增加鄉鎮財政支出

2019年以來突如其來的新冠疫情，給社會經濟生活帶來廣泛影響，給財政帶來了巨大壓力，中央財政還發行了專項債券用于新冠疫情的防控;在我國疫情防控中，雖然上級財政和醫?；鸪袚巳窠臃N疫苗和全員核酸檢測的費用，但作為疫情防控工作落實的前線陣地，鄉鎮機關單位還是要花費大量的財力、物力，疫情始發時有不少的防疫物資是由企業、個人和社會團體捐贈來的，但是隨著一輪輪疫情反復，鄉鎮財政還是需要進行大量的防疫物資采購，人力開支方面也是有前期的志愿者服務逐漸過渡為基層鄉鎮干部輪流值班和雇人務工服務為主，同樣也給鄉鎮財政帶來了不小的支出。

四、鄉鎮財政“開源節流”困局原因分析

1.財政體制不盡合理。隨著分稅制改革、營改增貫徹執行、減稅降費政策的持續實施，中央財力持續集中，地方財力日趨縮減。全面取消農業稅之后，鄉鎮財政缺失主體稅種，稅源零星分散、收入規模小、穩定性差;營改增地方財政獨享稅源變成中央地方分享稅源，財權事實上進一步上收;數年來大規模的減稅降費措施、特別是小微企業的稅收減免政策的持續實行，使得鄉鎮財政稅收大幅度減少。

2.事權與財權不匹配。在現行五級政府體制下，各級政府職能劃分不夠清晰合理，在一系列財稅制度改革過程中，財權一次次上收，而完善社會公共產品職責、承載政府公共服務職能等事務的相關支出責任卻在層層下放，而鄉鎮政府作為政府最基層，轉無所轉，只能照單全收，最終鄉鎮政府財權與事權不匹配問題突顯。如農村基礎設施建設、“三保障”、農村環境整治、生態環境保護等原本不應該由鄉鎮政府承擔的事項和支出責任，鄉鎮基層承擔了大部分的社會發展、服務保障等事務，與享有的財權完全不匹配。

3.城鄉發展不平衡。一直以來我國就存在明顯的城鄉二元結構問題，特別是改革開放以來，城鄉發展不平衡現象愈發突出。一方面，農村基礎設施差、農業現代化水平低、農民低收入人口多，鄉鎮經濟發展內生能力薄弱;另一方面，鄉鎮土地、農業資源、勞動力等鄉村優勢生產要素松散廣泛分布與現行推崇產業聚集、規模效益的經濟發展策略相左，影響市場主體參與鄉村建設積極性。

五、鄉鎮財政困境突破路徑建議

1.加快財政體制改革，提升財權與事權匹配度。當前鄉鎮財政體制問題核心就是鄉鎮政府事權與財權不相匹配。解決鄉鎮體制問題，核心就是要盡快理順中央和地方的權責關系，加強中央宏觀事務管理，按照權責一致性原則，規范、完善垂直管理體制、地方分級管理體制。進一步優化政府間財權和事權劃分，建立權責清晰、區域均衡、財力協調的上下級財政關系，構建穩定的各級政府財力與支出貴任相適應相匹配的財政體制制度。

2.完善轉移支付制度，加大對鄉鎮轉移支付力度。轉移支付制度是當前和未來一段時期內在平衡地方財力，緩解鄉鎮財政收支困境中不可或缺的重要手段。一是要擯棄“基數法”提高一般性轉移支付規模、加大上級政府對鄉鎮的轉移支付的力度，采用“因素法”建立更加科學有效的一般性轉移支付形式;二是在碰到諸如新冠疫情、梅汛期洪澇災害、環保大整治等特殊情況的時候，可以有專項轉移支付形勢來增加特定補助;“因素法”下的一般性轉移支付與專項轉移支付相互補充，讓鄉鎮政府財權與事權更好的相匹配，最大限度的降低鄉鎮財政資金壓力。

3.大力發展鄉鎮經濟，拓寬鄉鎮財政財源。首先，要加快城鄉要素市場改革，盤活農村土地資源，將土地優勢逐步轉變為經濟優勢;其次，根據資源稟賦優勢，優化產業結構，開展多種農業經營模式，培植地方特色經濟;同時，創新經濟發展模式，開展“飛地經濟”，通過結對、土地和碳排放指標交換，突破地域限制，在市場經濟高度發達的城市建立發展飛地，增加鄉鎮財政收入。

4.創新鄉村發展模式，優化財政支出結構。一是，深化鄉鎮組織機構，精心制定鄉鎮發展規劃，根據發展需要調整新增崗位設置，使其發揮最大的效用，同時裁撤不符合發展需要的崗位或機構，降低鄉鎮政府本級非必要開支，同時進一步調整優化村社規模，合并較小規模村社組織，從而減少村社行政管理成本。二是，解放思想、拓寬思路，借建城市發展經驗，將“城市經營”理念應用于鄉村發展，創新鄉村發展模式，積極引入社會資本參與到鄉村建設。

5.加強鄉鎮財政管理，提升財政資金使用績效。一是，加強鄉鎮財政隊伍建設，優化鄉鎮財政人員結構配置、加強專業技能培訓，提高鄉鎮財政人員綜合素質，提升鄉鎮財政業務水平。二是，強化鄉鎮財政預算管理，構建健全的鄉鎮財政預算管理制度，強化預算執行，嚴控鄉鎮財政各項開支的規范性。三是，做好鄉鎮財政資金監管，隨著鄉鎮財政體制的改革，鄉鎮財政征管職能弱化，鄉鎮財政有“收錢財政”變成“發錢財政”，財政監督職能更顯重要，要做好財政資金監管工作，以有效監管助推鄉鎮財政管理水平不斷提升，用活用好財政資金。

六、結束語

實施鄉村振興戰略，實現共同富裕目標，鄉鎮承載著重要責任。各級財政部門要直面鄉鎮財政困境，分析其產生的原因，找出突破對策。在上級財政加快財政體制、轉移支付制度改革，優化政府間事權、財權劃分，加快財政管理法制建設，理清各級政府責任清單，以事權明確支出責任，按事權劃分財權，實現鄉鎮政府事權與財權相匹配，以法律形式強化各級政府財政管理體制;于鄉鎮財政發揮本級財政建設主動性，抓住鄉村振興戰略、共同富裕等巨大機遇，加快發展鄉鎮經濟，拓寬鄉鎮財源;優化鄉鎮財政收支結構，增強鄉鎮財力，以支撐鄉鎮治理能力的提升，上下齊心，全體人民共同奮斗，早日實現共同富裕宏偉目標。

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