數字雙賦打通韌性城市建設“最后一公里”

【摘要】隨著城市脆弱性的不斷攀升，韌性城市建設愈發成為城市治理現代化進程中的關鍵?；鶎禹g性治理是韌性城市建設的“最后一公里”，且數字技術手段的應用是實現基層韌性治理的有力抓手。通過構建“技術雙賦—韌力釋放”框架，引入中國智慧社區建設案例，剖析數字技術助力基層治理的邏輯進路，可以發現，在“技術賦能”與“技術賦權”雙輪驅動的理想狀態下，基層組織將在一定程度上發生變革：能夠釋放韌性治理能力的韌性基層組織將逐步形成。因此，在運用數字技術手段助力基層韌性治理過程中，需充分發揮數字技術手段機理優勢，積極探索與數字技術相適應的權力配置機制，大力推動建設朝向韌性治理目標的組織體系。

【關鍵詞】韌性城市? 韌性治理? 數字技術? 基層治理? 智慧社區

【中圖分類號】D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.1112.003

引言

城市是現代社會中最重要的物理空間、經濟載體與社會場域。在治理現代化進程中，城市作為日益復雜的巨型系統，具有集聚性、規模性、流動性、異質性、多元性等特有屬性。[1]這些特有屬性增加了城市的脆弱性，城市治理難度不斷攀升，[2]建設韌性城市以應對城市脆弱性問題勢在必行。黨的十九屆五中全會指出，“我國已轉向高質量發展階段，制度優勢顯著，治理效能提升，……發展韌性強勁”;要“建設海綿城市、韌性城市”。顯而易見，“韌性”一詞在我國國家治理話語體系中舉足輕重?！绊g性”（resilience）的概念最早于1973年被提出，生態學教授霍林在其著作《生態系統韌性和穩定性》中指出，“韌性”是系統在外部擾動時恢復穩態的能力。[3]此后，韌性的理念逐漸在應急管理領域中廣泛應用，強調系統的穩定性、可靠性和抗干擾性。[4]“韌性城市”概念則發源于“韌性”理念，自2005年聯合國發布的《兵庫行動框架》強調“韌性城市建設”后，這一概念逐漸引起國內外的高度重視，國外典型的如日本推出《社區可持續發展——現有的關于可持續發展和城市韌性的指南和方法的清單》、美國洛克菲勒基金會推行“全球100韌性城市”項目等，國內典型的如《北京韌性城市規劃綱要研究》《合肥市市政設施韌性提升規劃》等。

在國家治理現代化背景下，“韌性”不再局限于應急管理領域，而被引入更廣泛的治理領域，主要強調系統受到干擾后需要綜合硬件（基礎設施和生態系統等）和軟件（社會治理要素），通過學習和再組織吸收擾動、降低損失，使系統恢復到原來的狀態或達到新狀態的能力，其本質特征在于魯棒性、自組織性、創新性。[5]如“魯棒性”是“robustness”（健壯、強壯）一詞的音譯，是指在異常和危險情況下系統生存的能力。在此基礎上，“韌性”與多元治理機制相耦合，“韌性治理”應運而生，成為當前治理領域的一個新熱詞。有學者指出，韌性治理的重點在于保持系統的功能而不是系統本身，以保證城市在面對壓力和沖擊時也能保持正常運轉并提供應有的服務。[6]

為推動精細化治理目標的實現，我國治理重心逐漸下沉?；鶎又卫憩F代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，基層韌性治理成為韌性城市建設的“最后一公里”。數字化時代，大數據、區塊鏈、云計算、人工智能等新興數字技術在公共治理中實現有機嵌入，并成為了國家治理現代化進程中不可或缺的重要手段。因而，“韌性治理”在愈加多元的數字化應用場景中有了新的釋義與內涵。中央網絡安全和信息化委員會印發《“十四五”國家信息化規劃》（2021年12月），提出“到2023年，基層智慧治理規劃、政策和標準規范更加完善，數據資源整合取得明顯成效，支撐基層社會治理水平大幅提升;到2025年，精細化服務感知、精準化風險識別、網絡化行動協作的基層智慧治理體系基本建成，有力支撐基層治理體系和治理能力現代化”。我國智慧社區、數字鄉村等頂層設計與前沿實踐表明，數字技術的深化應用是實現基層韌性治理的有力抓手，是助推基層治理體系和治理能力現代化的重要方式之一。因此，本文以基層韌性治理為軸線，以數字技術為理路，剖析數字技術如何推動基層韌性治理能力生成，極具現實價值，可為更好實現基層韌性治理建設提供理論支撐。本文主要回答以下研究問題：數字技術何以推動基層韌性治理？如何更好發揮數字技術優勢推動基層韌性治理能力釋放？基于此，本文通過構建“技術雙賦—韌力釋放”理論分析框架，引入我國智慧社區建設的實際案例，闡述數字技術助力基層韌性治理的邏輯進路。

文獻綜述與理論分析框架

韌性與韌性治理?！绊g性”衍生于拉丁語“resillo”（跳回原來狀態）。[7]學界對“韌性”這一概念的界定形成了四種代表性的觀點：“能力恢復說”[8]“擾動說”[9]“系統說”[10]“能力提升說”[11]。相對應地，韌性理論的發展先后經歷了工程韌性、生態韌性、社會生態韌性三種觀念的轉變。[12]近年來，學界圍繞韌性的內涵，結合治理實踐，延伸開展了大量關于韌性治理的研究。當前，大部分學者聚焦于應急管理或風險治理領域?，F有研究分為三類：宏觀層面的研究主要關注韌性治理的概念與特征[13]、韌性城市的評價指標構建[14]、韌性城市的實踐與探索[15]等內容;從中觀層面切入的研究大多是基于實證依據分析韌性理念在城市治理中的嵌入過程[16];微觀層面關注的則是面向韌性治理的某一具體機制，如危機學習機制構建過程[17]，或是某一具體領域，如衛生安全韌性構建的治理模式創新[18]。此外，在現有研究中，還有小部分學者關注“韌性”在更廣泛治理領域中的應用，如有學者提出當代中國治理體系韌性的再解釋[19];還有學者通過闡述試驗民主與韌性治理的關系，提出中國改革的行動邏輯[20]。盡管如此，當前學界將韌性治理拓展至更廣泛治理領域的研究和探討依舊十分薄弱，深入至治理環節剖析治理韌性生成機理的研究少之甚少。當前，韌性治理研究的薄弱點，正是本文的破題之處。本文將韌性治理置于更廣泛的治理領域，且落腳于基層治理層次，從組織學意義與治理邏輯出發，探究數字化背景下基層治理韌性的生成機理。

數字技術助力韌性治理。隨著新興數字技術向縱深發展，政府數字化轉型進程不斷加速，數字技術在政府治理中的實際效用研究引發了學界的廣泛關注。當前，在數字政府領域已有大量的理論探討與實證分析，也不乏聚焦數字政府應用細分領域的探討。[21]更進一步，關于數字技術助力韌性治理方面的研究，大多學者僅在應對韌性治理困境中提及數字技術的應用可行性。[22]還有部分學者探究韌性和智慧的關系。如有學者提出，基層治理的數字化創新，在有效賦能基層治理的同時，也在一定程度上削弱了基層治理的固有韌性，并在此基礎上提出基層韌性治理的數字化轉型策略;[23]還有學者基于智慧城市評價指標體系，通過利益相關者評價模型，分析我國智慧城市建設對城市韌性提升的顯著性，回應智能與韌性是否兼容的研究問題。[24]此外，僅有少部分學者深入治理環節探究數字技術助力韌性治理的邏輯或機制。例如，有學者通過剖析“技術賦能”“技術賦權”在基層韌性治理中的實際效用，探究數字化時代基層治理韌性的生成機理;[25]還有學者對韌性理論進行深入分析，論證智慧社區對災害韌性提升的促進機制。[26]綜上，當前學界從韌性治理理論視角關注數字技術對政府治理影響的研究仍較為稀缺;從數字治理視角關注韌性治理實踐的研究也屈指可數。以上理論視角的有機整合，正是本文的理論創新之處與突破之處?；诖?，本文將數字治理與韌性治理相結合，探究數字技術助力基層韌性治理的邏輯進路。

技術雙賦—韌力釋放：數字技術助力基層韌性治理的解釋框架。技術賦能和技術賦權是數字技術推進數字政府轉型的兩大關鍵機制，也是當前關于政府數字化轉型研究中深刻探討的兩大核心議題?！凹夹g賦能”強調新興技術對公共部門的賦能作用，“技術賦權”強調新興技術賦權社會主體提升其參與和協同能力的價值。[27]與此同時，不可割裂看待技術賦能和技術賦權，二者相互促進。[28]由于“能”與“權”是組織結構的核心組成部分，二者的變化也將在一定程度上影響組織結構特征。綜上，數字技術手段應用有效實現了技術賦能，進而助推技術賦權，最終推動組織在一定程度上發生變革。[29]落腳于韌性治理范疇，現有研究已論證數字技術對韌性治理起到顯著的正向助推作用。[30]因此，本文基于數字治理、韌性治理理論視角，提出數字技術助力基層韌性治理的解釋框架：技術雙賦—韌力釋放（如圖1所示）。具體而言，在“技術賦權”和“技術賦能”雙輪驅動的理想狀態下，能夠釋放韌性治理能力的韌性基層組織逐步形成。依托此理論分析框架，本文結合智慧社區實踐案例，深入探究了數字技術助力基層韌性治理的邏輯進路。

數字技術助力基層韌性治理的邏輯進路：以中國智慧社區建設為例

中國智慧社區：面向未來的智慧社區?！吨泄仓醒?國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（2021年4月28日）強調，“要加強基層智慧治理能力建設”，將數字技術在基層治理中的應用置于重要地位，指出“市、縣級政府要將鄉鎮（街道）、村（社區）納入信息化建設規劃，統籌推進智慧城市、智慧社區基礎設施、系統平臺和應用終端建設，強化系統集成、數據融合和網絡安全保障”。關于智慧社區建設，民政部、中央政法委、中央網信辦等9部門于2022年5月10日印發《關于深入推進智慧社區建設的意見》（民發〔2022〕29號），明確了智慧社區建設的總體要求、重點任務和保障措施等，指出“智慧社區是充分應用大數據、云計算、人工智能等信息技術手段，整合社區各類服務資源，打造基于信息化、智能化管理與服務的社區治理新形態”。從智慧社區的定義可以看出，智慧社區雖然是智慧城市建設的基礎單元，但由于社區是一個極其復雜的系統，智慧社區建設需要社區內外的人、物、技術、組織等多要素的協同聯動。隨著智慧社區實踐的不斷深入，學界對于智慧社區的特征已形成較為成熟的提煉：第一，重視利用通信和信息技術手段;第二，推進各類要素資源的協調與整合;第三，堅持以人為本原則，鼓勵公眾參與;第四，促進系統迭代升級;第五，實現可持續發展目標。[31]當前，我國各地大力推進智慧社區建設，已擁有十分可觀的建設基礎、建設規模及建設成效。2012年3月，北京市人民政府印發《智慧北京行動綱要》，北京市海淀區在全市率先啟動了智慧社區建設;隨著新興數字技術及其應用的迭代發展，“智慧”的標準及水平不斷提高。近年來，北京市海淀區利用5G、人工智能、大數據等新技術手段，整合社區資源，建立“智慧社區”服務平臺，實現社區公共服務和管理的智能化。2012年9月，廣州市啟動了天河、越秀、海珠、番禺四個地區的“智慧社區”試點工作。2013年11月，上海市經信委、民政局、文明辦印發了《上海市智慧社區建設指南（試行）》，指出社區建設需要網絡化、便利化、信息化、智能化。2019年，浙江省政府印發了《浙江省未來社區建設試點工作方案》，擘畫了以數字化改革為引領的未來社區建設藍圖，開創了我國未來社區建設的先河，為后續實踐提供了示范性參考。未來社區建設是我國智慧社區建設的最新形態和先進階段，其不再局限于數字技術在社區中的普及和應用，更強調多元治理場景中數字手段與治理機制的耦合。綜上，我國智慧社區建設逐步面向“未來”。

智慧社區建設助力社區治理韌性的邏輯進路。1.技術賦能：“強健性”基礎為社區韌性治理提供能力保障。數字技術手段的引入有效實現了技術賦能，為韌性治理的實現提供了“強健性”基礎。數字技術的應用助力社區治理能力現代化，主要表現在四個方面：第一，數字技術的運用使得關鍵公共問題能夠被社區治理主體精準、迅速地識別。在技術運用下，社區治理主體在治理過程中獲取信息的渠道得以拓寬，且信息傳遞的鏈條得以縮短，因而社區治理主體在第一時間所能獲取的用于研判、分析的數據量級大大提高，且傳遞過程減少了信息的失真與損耗。與此同時，社區治理主體對信息的感知能力得以提升，尤其是自動預警等功能的應用，使得治理主體能夠迅速、精準地識別出有待處置的關鍵公共問題。第二，數字技術的運用有助于社區治理主體實現科學化決策?；诤Ａ啃畔⒌姆治黾把信羞^程有助于社區治理主體的決策過程趨向科學化，改變了以往依賴經驗主義甚至閉門拍腦袋的決策形式，因而降低了路徑依賴帶來的影響。第三，數字技術的運用有助于提升行政執行效能。智能化手段的運用替代了非必要的機械式人力成本投入，有效提升了工作效能。此外，跨功能、跨層級、跨組織、跨領域的溝通和協調成本在數字手段運用下得以降低，全方位的資源能夠實現迅速配置，冗余度在此過程中得以提升，進而有助于更好應對危機和風險。[32]第四，數字技術的運用有助于社區治理主體在決策及執行過程中對所實施的方案進行不間斷地跟蹤及效果評估，并根據預期目標進行實時動態調整，執行過程由此極具韌性。例如，深圳市南山區西麗社區智慧管理運營中心推出“算法超市”功能模塊，社區管理人員通過篩選適配性的數字化解決方案，高效完成基層治理事務或開展專項治理活動。尤其在應急指揮方面，依托技術實現秒級自動下發核查任務，并經由網格員分撥到社區，達到基層減負的效果。又如，上海市靜安區臨汾路街道“社區大腦”集網格中心、綜治中心、物業中心、應急中心、保障中心為一體，并通過智能化技術接入絕大部分城市部件與全部城市事件管理數據，使“社區大腦”成為能分析、能判斷、能指揮、能協調、能處置的社會治理平臺。綜上，在數字技術手段運用下，社區治理能力得以提升，具備實現“韌性治理”的“強健性”基礎。

2.技術賦權：權責匹配與多主體共治推動社區韌性治理。數字技術手段的引入可以有效助推技術賦權，且技術賦能與技術賦權相互促進。其一，在技術賦能情況下，社區治理能力逐步提升，即社區有能力自主承接更多的治理事務，在一定程度上增強了上級政府部門對街道辦、居委會治理能力的信任度，使其在可控范圍內下放權力，實現了治理重心的下移?；鶎拥氖聞战挥苫鶎幼灾魈幹?，不僅降低了層層授權的時間成本、協調成本和機會成本，提升了整體治理效能，更有助于精細化治理目標的實現，尤其是應對重大突發事件時的響應速度及處置效果將得到顯著提高。例如，北京市“街鄉吹哨，部門報到”機制是數字技術手段助推基層韌性治理的先進經驗。具體而言，在基層一線發現問題時，借助平臺系統發出“哨聲”，上級部門須在半小時之內迅速作出響應。換句話說，在技術賦能的基礎上充分賦權基層，實現執法力量的下沉，通過解決權責匹配不合理、協同機制不完善等困境提升基層治理能力，實現數字治理理念和韌性治理理念的有機耦合。此外，北京市朝陽區還進一步推出了“社區吹哨、科室報到”“社區吹哨、社會力量報到”“支部吹哨、黨員報到”等創新機制。其二，數字技術的運用拓寬了社區與外界的信息交互渠道。數字技術的引入，使得智慧社區的治理主體不僅包括發揮政府基層治理作用的街道辦和作為群眾性自治組織的居委會這兩個核心治理主體，社會、市場、公眾等參與性治理主體開始扮演愈來愈重要的角色?；诖?，多元共治逐漸走向常態，權力結構特征趨向扁平化、均等化、共享化，有效實現了“還權于民”。例如，杭州市拱墅區小河街道“紅茶議事會”治理模式已在9個社區進行推廣。具體而言，該模式是基于居民信箱、信訪數據、網絡輿情等數據進行民意熱點大數據分析，自動形成“紅茶議事會”議題，通過邀請多方主體召開線上或線下會議形成共治方案，回應群眾訴求。又如，杭州市蕭山區瓜瀝七彩社區利用社區積分制度，調動社區居民參與社區治理與建設。從基層管理演化至基層治理，再進一步實現基層韌性治理，公眾參與其中發揮自身重要作用。提升公眾對政策的認同感，并將公眾意見吸納至政策制定與執行過程中，將對社區治理起正向推動作用。與此同時，治理過程能夠對公眾訴求進行回應，也是治理成效的一種表現。因此，在數字技術手段運用下，技術賦能助推技術賦權，權力運行的變化又反向助推技術賦能。在此基礎上，社區治理呈現穩定性、自適應性、抗干擾性，即有效助推了社區韌性治理。

3.韌性組織形成：釋放韌性治理能力的韌性社區形成。在“技術賦能”與“技術賦權”雙輪驅動的理想狀態下，基層組織將在一定程度上發生變革，能夠釋放韌性治理能力的韌性基層組織將逐步形成。聚焦于社區治理層面，可以將韌性社區定義為：由街道辦、居委會、物業公司、業委會、公眾及其他商業企業、社會組織等多元主體以實現社區韌性治理為目標而共建共治共享的“大組織”。社區治理能力的有效提升，以及權力運行機制發生變化，將在一定程度上驅使組織發生相對應的系統性變革，即科層體制、功能結構、治理機制、治理手段等均將發生變化。由此，韌性社區應運而生。韌性社區具備強健性、靈活性、穩定性、抗干擾性、自適應性等特性，能夠充分接納外部環境的復雜多變性，尤其是應對外界風險和挑戰等例外事件時更顯現該特質。與此同時，這些特質將作為內生動力，助力社區韌性特征的穩定表達，如自適應性所匹配的組織學習能力將幫助社區就外界環境的變化進行調整和適應，以應對重大風險挑戰。因此，社區韌性治理能力的可持續供給則來源于組織自身，數字技術的引入僅為制度性的變革提供了一個契機和手段。[33]在我國智慧社區建設實踐中，創新性較強的是建立多主體一體化治理機制的杭州市濱江區繽紛未來社區。為應對管理主體多、執法主體多、業態問題多、數據平臺多、居民投訴多等治理難點與堵點問題，繽紛未來社區整合公安、城管、交警、市監、消防等主體力量，實現由一支隊伍進行綜合管理。數字手段的引入為整合多社區功能提供了契機，繽紛未來社區打破條塊分割，基于“多跨融合、高效協同、整體智治”的數字化理念，建立社區微腦并形成一體化指令平臺。當前，繽紛未來社區的改革創新僅是我國智慧社區實踐成效的一個面向，但已初顯新興數字技術引入帶來的制度性變革端倪。

結論與討論

城市作為日益復雜的巨型系統，隨著其脆弱性不斷攀升，韌性城市建設愈發成為城市治理現代化進程中的關鍵?；鶎禹g性治理作為韌性城市建設的“最后一公里”，是韌性城市建設能否順利落地的具體指向。由于數字技術手段的應用是實現基層韌性治理的有力抓手，在數字化背景下探究基層治理韌性的生成機理，可為后續韌性城市建設尤其是在基層中的實踐提供理論指導與經驗借鑒。因此，本文通過構建“技術雙賦—韌力釋放”框架，基于對中國智慧社區建設案例的分析，回應了研究問題。本文的研究貢獻在于將韌性治理理論與數字治理理論視角相耦合，并深入治理環節，從機理層面探究數字技術助力基層韌性治理的邏輯進路。

綜上所述，數字技術助力基層韌性治理的邏輯進路為：數字技術的引入有助于“技術賦能”，進而助推“技術賦權”，且二者在推動韌性治理的過程中相互促進（如圖2所示）。在“技術賦能”與“技術賦權”雙輪驅動的理想狀態下，基層組織將在一定程度上發生變革：能夠釋放韌性治理能力的韌性基層組織將逐步形成。具體而言，“技術賦能”體現在：數字技術的引入有助于迅速且精準識別關鍵問題，實現科學化決策，提升行政執行效能，并有助于政策執行效果的動態評估與執行調試。因此，在數字技術手段運用下，治理能力得以提升，使得治理過程極具韌性，形成了實現“韌性治理”的“強健性”基礎能力?！凹夹g賦權”體現在：數字技術的引入可以促使權力運行過程發生轉變，如實現權力的下放、回歸等，可以推動權責匹配并實現多主體共治，推動社區韌性治理的良好局面?！凹夹g賦能”和“技術賦權”二者呈現有機統一的關系，“技術賦能”是“技術賦權”的基礎，“技術賦權”的實現能夠助推“技術賦能”。在雙輪驅動的理想狀態下，具備強健性、靈活性、穩定性、抗干擾性、自適應性的韌性組織逐步形成，可持續地釋放韌性治理能力。一言以蔽之，從技術賦能至技術賦權，再至釋放韌性治理能力的韌性基層組織的變革過程，即為數字技術助力基層韌性治理的邏輯進路。

在充分認識到數字技術助力基層韌性治理的內在機理之后，如何在實踐中更好發揮數字技術優勢，推動基層韌性治理能力釋放？在此，提出三大政策建議：第一，充分發揮數字技術手段機理優勢，將數字化思維融入基層治理全生命周期，為基層實現韌性治理提供能力保障。第二，積極探索與數字技術相適應的權力配置機制，促進技術與機制的有機融合，為基層實現韌性治理提供機制保障。第三，大力推動建設朝向韌性治理目標的組織體系，化被動為主動應對組織變革，為基層實現韌性治理提供組織保障。[34]

（本文系科技創新2030—“新一代人工智能”重大項目“重點領域人工智能治理挑戰及對策研究”和國家社科基金重大研究專項“新時期深化國家科技體制改革、提升國家創新體系整體效能的思路、路徑與對策研究”的階段性成果，項目編號分別為：2020AAA0105300、18VZL005;清華大學公共管理學院博士研究生黃甄銘對本文亦有貢獻）

注釋

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責 編/陳璐穎

梁正，清華大學公共管理學院教授、清華大學人工智能國際治理研究院副院長。研究方向為研發全球化、國家創新系統理論與實踐、科技政策、創新管理、標準與知識產權、新興技術及其治理。主要著作有《科學技術與創新經濟學》等。