網絡社會時代的城市兜底性民生建設

【摘要】黨的十八大以來，城市民生建設取得了新的成就。但在全面建成小康社會后，我國城市兜底性民生建設仍然面臨諸多新的挑戰和新的任務。為此，應該積極探索應用網絡信息技術提高其社會效益和運行效率。除了要繼續完善城市居民家庭經濟狀況核對體系之外，還應該加強網絡信息技術在主動發現困難群眾實際困難、主動提供保障與服務和在大規模突發事件發生時對困難群眾保護中的作用;應該在兜底性民生建設領域大力加強應用網絡信息技術的基礎能力建設，并且要努力提高困難群眾利用網絡信息技術的能力，以及加強兜底性民生領域網絡信息技術應用的倫理規范和立法建設。

【關鍵詞】城市困難群眾? 網絡信息技術? 兜底性民生保障

【中圖分類號】C913? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.1112.008

保障和改善民生是社會治理的重要目標和基礎條件，也是韌性城市建設行動體系中重要的基礎性工作之一。改革開放以來，我國城市民生保障體系建設逐步發展，尤其是黨的十八大以來，城市民生建設取得了新的成就。在實現全面建成小康社會的目標后，雖然城市居民收入和生活水平已有較大幅度提高，但城市相對貧困問題仍然突出，一些困難群眾仍然難以跟上經濟與社會發展的步伐，收入和生活都處于相對較低的水平。要走共同富裕的發展道路，就必須通過加強兜底性民生建設等措施來保障困難群眾的基本生活，并促進其發展。因此，應該在已有成就的基礎上，認真分析當前我國城市兜底性民生建設面臨的新挑戰和新任務，在此基礎上積極探索進一步加強和完善城市兜底性民生建設的行動體系和路徑。另外，我國已進入網絡社會階段，網絡信息技術正在融入經濟社會、公共管理和民眾生活的各個方面。因此，加強和完善城市兜底性民生建設行動的一個重要任務是充分利用網絡社會時代所提供的科技能力，將網絡信息技術引入兜底性民生建設，以大幅度提高兜底性民生保障的實際效能。

我國城市兜底性民生建設面臨的新挑戰和新任務

全面建成小康社會后，隨著我國經濟發展和人民生活水平的不斷提高，以及新的國家發展目標的確立和新發展戰略的實施，政府與民眾對貧困問題的認識和對民生保障的要求也隨之提高。從客觀上看，經濟發展和社會政策在不斷提高民生保障水平，逐步緩解了既有的貧困問題。但是，經濟發展和社會政策在解決既有問題的同時，也不斷地引出新的發展議題。在每一個新的發展階段中都會出現新的需要、新的問題，經濟發展和社會政策面臨新的目標和新的任務。在當前新發展階段中，我國面臨著在共同富裕道路上如何有效解決相對貧困的新目標和新議題。在這一新目標和新議題的視野下去審視城市貧困問題，會發現城市中存在多樣化救助需求的困難群眾，這要求城市兜底性民生建設行動作出調整，以適應新的需求。

一是新時期城市兜底性民生保障體系要覆蓋更多的困難群眾。當政府和社會的貧困治理目標從過去解決絕對貧困擴展到解決相對貧困時，對貧困現象的認識視野會有大幅度的擴展。過去，只有很少收入極端低下、生活極端困難的最低生活保障家庭和特困供養對象才能進入政府的社會救助覆蓋范圍。隨著城市經濟的發展和人民收入及財富水平的提高，這部分極端貧困者逐漸減少。到2021年底，全國城市低保對象和特困供養人員合計人數已降到770.4萬人，僅為城鎮常住人口的0.84%。[1][2]但是，隨著新時期貧困治理目標的提升，政府和公眾開始將兜底性民生保障的視野擴大到低保和特困供養對象之外的其他困難群眾，要求將許多過去被排斥在貧困治理對象之外的困難群眾納入新的相對貧困治理體系之中，從而使得進入兜底性民生保障范圍的“困難群眾”大幅度增加。

二是新時期城市兜底性民生保障從過去只是針對絕對貧困人員逐步擴及到覆蓋大量的相對貧困人口，這不僅會增大城市困難群眾規模，而且也在逐步增多困難群眾的類別，逐步增大貧困現象和致貧原因等的復雜性。具體看，兜底性民生保障對象除了傳統的低保對象和特困人員之外，還有大量的低收入家庭，他們收入高于低保對象，但仍然嚴重偏低，導致生活相對困難。并且，由于他們的就業能力弱、收入及財產水平低，其生活的脆弱性強，對各種內外部風險的應對能力很弱。一旦遭遇失業、大病、事故等風險事件，很容易一下子就陷入極端困難之中，有些還會陷入長期性極端困難。此外，困難群眾還包括各種處于經濟與其他多重困難交織的困難老年人、困境兒童、困難殘疾人、困難大病患者、困難流動人口，困難單親家庭、困難失獨家庭、困難刑滿釋放人員等。從導致困難的原因上看，新的困難群眾中既有因收入不足而導致家庭生活困難，也有因家庭成員患大病、上學、殘疾等情況而需要額外剛性支出，因而導致家庭經濟拮據。在導致收入不足的原因方面，既有因缺乏勞動力或失業而導致的無收入狀況，也包括在崗低收入而導致家庭經濟困難。在支出型貧困方面，因病致貧[3]、因殘致貧[4][5]等因素在新時期仍然是導致相對貧困的重要原因。從發展的角度看，困難群眾面臨的困難既包括傳統的因健康和體能不足而導致的就業能力與就業機會不足，也包括因技術水平低下或不適應發展需要而導致的高質量就業機會不足，同時還包括因個人就業和發展的動機不足而導致的就業難與收入低。

三是隨著困難群眾規模的擴大和復雜性的增大，他們對兜底性民生保障的實際需要也在發生變化。一方面，困難群眾除了要保障衣食住行等基本生活需要外，還越來越多地期望能夠跟上經濟社會的發展，逐步縮小與其他人在收入和實際生活水平方面的差距，并能夠合理分享發展的成果;另一方面，困難群眾除了繼續需要傳統的物質保障外，還越來越多地需要政府和社會向其提供各種各樣的公共服務。尤其是，從促進其發展的角度看，他們當中有許多人具有一定的發展潛能，如果能獲得一定的幫助，是能夠靠自己的努力擺脫貧困且跟上社會總體發展步伐的。因此，他們更加需要政府和社會向其提供增能服務，包括機會提供、能力提升與動機激勵等方面的服務。

加強城市困難群眾兜底性民生保障的基本要求和主要議題

面對城市困難群眾的新特點和新需要，應該進一步加強和優化城市兜底性民生建設。概括起來看，新形勢下城市兜底性民生建設要面向更高的目標、面臨更加復雜的任務、面對更高的要求。

第一，新時期城市兜底性民生建設要面向多個方面的更高目標。一要滿足困難群眾不斷提升的基本需要。這種不斷提升的基本需要體現在保障服務對象擴大、保障服務內容擴展和保障服務水平提升等多個維度上。二要朝向解決相對貧困問題的新目標邁進。在這個目標維度上，要求兜底性民生建設要更加重視針對“繁榮中貧困”的城市貧困特點，致力于縮小貧富差距，為促進共同富裕作出貢獻。三要堅定積極社會政策的目標，不僅要向困難群眾提供救助與服務，而且要促使他們的能力提升;不僅要強化基本民生兜底保障的任務，而且還要有利于經濟社會發展。

第二，在新的形勢和新的目標下，城市兜底性民生建設將面臨更加復雜的任務。一要擴大兜底保障的覆蓋范圍，將過去以低保對象和特困人員為主要對象的保障體系擴大到包括低收入群眾和其他各類困難群眾的更大范圍的社會救助體系。為此，應該建立和完善分層分類兜底保障制度，并推動社會救助與社會福利體系的制度整合。二要根據實際需要擴大兜底保障的服務內容。要按照分層分類的原則，建構和完善包括基本收入保障、專項救助與臨時救助等在內的多層次社會救助體系，并完善每一層次的救助內容。要特別加強對困難老年人、困境兒童、困難殘疾人和困難大病患者等特殊困難群眾的救助與服務。要進一步完善服務救助體系，包括擴展針對困難群眾教育、健康、就業等領域的服務，并加強針對困難群眾日常生活服務、心理與社會融入服務、能力提升等方面的服務。三要隨著經濟發展而逐步提高兜底保障的救助服務水平。兜底保障水平的提升對促進共同富裕道路具有重要作用，應該本著既要盡力而為，又要量力而行的原則，既積極又穩妥地提升兜底性民生保障水平，并且要將兜底保障水平的提升體現在收入保障、實物保障與服務保障等各個領域。四要按照積極社會政策的原則，努力提高兜底保障的增能機制。要按照在發展中提高民生保障水平的原則，協調好提高兜底保障水平與促進經濟發展的關系;既要增強保障，又要防止依賴;既要努力推進工作福利原則，又要盡力降低在崗低收入的影響;同時還要努力發展增能型服務保障，重點加強對困難群眾的機會提供、能力提升和動機激勵。為此，應該充分發揮社會工作在增能型保障中的作用。五要推行更加精準的兜底保障，切實提高兜底性民生保障的實際效益與運行效率。為此，應該在困難群眾的識別機制中推動從身份識別向實際困難識別的擴展;在救助行動中積極推動主動發現與主動救助機制;在管理服務體系中，要優化兜底保障各個項目的經辦管理與服務體系，并且要加強兜底保障領域的科學技術應用。

第三，在我國新時期高質量發展的背景下，城市兜底性民生建設不僅有更高的目標，更加復雜的任務，而且還要面對更高的質量要求。從總體上看，新時期的兜底性民生建設不僅要向困難群眾提供更加全面的保障和服務，滿足困難群眾在各方面日益提高的基本需要，實質性地提升困難群眾的獲得感和滿足感。同時還要實質性地縮小困難群眾在收入和實際生活方面存在的差距，為實現共同富裕作出貢獻。從具體要求上看，新時期城市兜底性民生建設既要解決能力型貧困問題，又要解決依賴性貧困問題;既要滿足困難群眾的實際需要，又要積極提升困難群眾的能力;既要維持平時的保障和服務，又要應對特殊情境下的應急性救助，尤其是要在重大突發事件中發揮好民生保障作用;既要充分保障基本需要，又要精準運行，提高民生保障的社會效益與運行效率。

在面臨更高的目標、更復雜的任務和更高要求的背景下，新時期我國城市兜底性民生建設必須要通過系統化的改革與建設提高能力，其中既包括進一步優化和完善相關的制度體系，增加資源投入，增強管理和服務體系，同時也包括更好地引入最新科技手段去加強兜底性民生建設的能力。其中，如何在兜底性民生建設中更好地利用網絡信息技術以提升能力，是下一步發展的重要議題。

充分發揮網絡信息技術在城市困難群眾民生保障中的重要作用

隨著網絡信息技術的發展，我們正在走進一個網絡社會時代。網絡信息技術正在從各個方面改變著經濟社會發展路徑，并影響著公共管理、社會服務和民眾生活的各個方面，在養老服務[6]、殘疾人服務[7]、社會保障[8]等方面都越來越多地發揮著重要作用。在過去十余年中，我國社會救助領域已經積極推動了應用網絡信息技術的實踐，并取得了初步成效。在未來的發展中還應該積極探尋如何擴大網絡信息技術在城市兜底性民生建設中的應用范圍，并進一步提高其運用的實際成效。

應進一步優化網絡信息技術在識別困難群眾中的作用。在兜底性民生保障方面，網絡信息技術首先被運用到識別救助對象的過程之中。準確識別救助對象一直是社會救助等兜底性民生保障項目中的重點和難點問題之一，過去長期以來靠傳統的方法，準確性和效率都比較低。從十年前開始，各級民政部門利用網絡信息技術，建立了居民家庭經濟狀況核對體系。[9]這一行動用網絡信息技術手段擴展了傳統的家計調查方式，提高了社會救助管理的效能，使其對象瞄準更加精準，操作過程更加科學化和人性化，使社會救助制度的運行更加高效、更加公平。面向未來的發展，還應該進一步加強和優化家庭經濟狀況核對機制。一要進一步完善家庭經濟狀況核對系統的信息來源，以便強化其核對功能。二要進一步擴大家庭經濟狀況核對機制的信息覆蓋范圍，除了現有的收入和財產為主的信息之外，還應該涵蓋困難群眾家庭在教育、健康、居住、照料等方面的剛性需求及困難情況，使這套信息系統所覆蓋的信息內容更加完整，能夠更好地反映困難群眾的實際需求與困難情況。三要進一步提升家庭經濟狀況核對機制智能化水平，使其不僅在收集信息方面發揮重要作用，而且能夠對信息進行智能化分析，使家庭經濟狀況核對體系能夠更加精準地分析和識別各類困難群眾和困難群眾各方面的實際困難。四要進一步優化家庭經濟狀況核對信息的應用，使其不僅在識別救助對象中發揮作用，而且在救助待遇及相關服務的提供和救助效果的評估等方面也發揮重要的作用。

應加強網絡信息技術在主動發現困難群眾實際困難中的作用。過去十年居民家庭經濟核對體系可以被看成是網絡信息技術運用于城市兜底性民生建設的第一個階段。這一階段中網絡信息技術主要用于對家庭經濟狀況的核對工作，即通過網絡信息技術收集家庭經濟狀況各個方面的客觀數據，以輔助完成對社會救助申請者的家計調查。在完成了第一階段的基本目標后，網絡信息技術的應用應該進入第二階段。在第二階段中網絡信息技術可以在主動發現困難群眾的實際困難中發揮更加積極的作用，不僅識別用以確定困難群眾“身份資格”的信息，而且分析和識別困難群眾所面臨的實際困難;不僅被動地應“申請者”的要求而核對其信息，而且還可以主動地發現困難群眾的實際困難。目前在國內部分地區的城市兜底性民生建設中運用網絡信息技術已經進入第二階段，開始建立網絡信息技術對困難群眾的主動發現與識別機制，提高對困難群眾實際困難的識別與預警，并通過信息互聯體系及相關信息分析法建立對困難群眾的智能化主動發現機制。我們應該在系統總結這些地區先導實踐的基礎上，積極推廣運用網絡信息技術對困難群眾的主動發現與識別機制，以推動城市兜底性民生建設的優化與完善。

應加強網絡信息技術在主動保障與服務行動中的作用。除了可用于主動發現困難群眾的各種需要與困難之外，網絡信息技術還可以用于向困難群眾提供服務的行動環節。首先，可以通過網絡信息系統建立困難群眾救助幫扶的“雙向互動”機制。一方面，有困難的群眾可以通過網絡信息系統向社會救助和社會福利部門主動提出求助請求;另一方面，社會救助和社會福利部門也可以通過網絡信息系統主動向有需要的群眾提供菜單式的救助與服務指南。其次，可以通過網絡信息系統建立困難群眾救助幫扶的智能化程序系統，將兜底性民生保障的求助/詢問環節、分析審批環節和多樣化待遇及服務提供環節連接成一個智能化的信息處理體系，使兜底性民生保障的實施過程更加靈活、更加精準，也更加高效。最后，網絡信息技術可以在兜底性民生保障體系中多元主體間的資源調動和服務協調方面發揮重要作用。兜底性民生保障體系中的各類主體可以通過網絡信息體系連接成一個高度整合協調的行動體系，處于其核心地位的政府主管部門可以利用網絡信息技術組織協調政府相關部門、企事業單位、人民團體、社區組織、慈善組織、社會服務機構等各類主體的行動，向各個主體轉介與分配救助和服務任務，并協調各種資源的投入和服務的運行。與此同時，還可以通過網絡信息技術體系建立跨地區的信息共享，從而使兜底性民生保障體系更好地適應人口流動背景下的保障與服務。

應加強網絡信息技術在大規模突發事件困難群眾保護中的作用。反思當代風險社會中的危與機，城市兜底性民生建設還有一個重要任務是建立大規模突發事件中困難群眾的應急救助與保護機制，而這一行動也應該充分利用網絡信息技術手段。大規模突發事件往往會在不同程度上打亂市場和社會的正常運行，導致廣大民眾在就業、收入和生活各個方面陷入臨時性困難，有時還會是嚴重的困境。因此，在大規模突發事件發生時要求政府在維護基本生產生活秩序和保障民眾基本生活方面發揮更大的作用。并且，一般來說，困難群眾自身應對重大突發事件的能力弱，往往會受到更大的影響。因此，做好對困難群眾基本生活的保障應該是政府應對重大突發事件行動體系中的重中之重。為此，應該利用網絡信息技術，建構重大突發事件中困難群眾應急救助保護行動體系。一要針對困難群眾脆弱性強，主動獲取救助信息能力弱的特點，通過互動式網絡信息系統生成基于供求分析的應急救助系統。也就是說，應該研究如何通過網絡信息技術將各類困難群眾連接起來，使困難群眾的求助信息能夠暢通地發送到政府救助服務中心，使政府能夠全面把握每個困難家庭的現實狀況，能夠及時暢通地將救助服務信息發送到有需要的群眾手上。二要研究如何通過網絡信息技術對困難群眾的狀況加以研判和預警，使政府救助服務體系能夠對困難群眾提供風險預警、預防式保護和實時救助等服務，從而避免或減少可能出現的困境與危機。三要研究通過網絡信息系統構建應急性救助與服務遞送體系，使政府和社會的救助與服務及時準確地送達有需要的群眾。

進一步加強兜底性民生保障領域網絡信息技術服務體系建設

要在兜底性民生保障領域加強網絡信息技術的應用，必須要加強相關基礎能力建設，包括網絡信息技術基礎設施建設，相關數據庫建設，實施行動的組織體系建設，相關服務體系的建設，以及困難群眾應用網絡信息技術的能力建設等。

應該加強針對兜底性民生保障的網絡信息技術基礎設施建設。其中，既包括根據實際需要完善必要硬件配置，也包括推動相應的軟件開發，使網絡信息技術體系具備必要的功能，能夠有效地承擔起相關的任務。為此，應該在現有居民家庭經濟狀況核對體系的基礎上，進一步提升和完善軟硬件系統，擴大其功能，提升其效能，并使其更好地與更大范圍的公共服務網絡有效聯網，實現信息共享。

應該加強城市兜底性民生建設數據庫建設，其中包括已有和潛在保障對象、保障服務項目和保障服務供給等方面的數據庫。通過數據庫建設進一步實現網絡信息技術對城市困難群眾和保障項目的全覆蓋。在此過程中，既要完善兜底性民生保障供、需、管各方的靜態信息體系，也要優化對各方信息動態變動的獲取能力和實時調整機制。在此基礎上，可以探索建立和完善兜底性民生保障運行—反饋的信息體系，包括對象與需要信息、待遇與服務提供信息、待遇與服務獲取反饋信息，以及實際收效評估信息。通過建立和完善相關數據庫及其動態運行機制，可以實時掌握兜底性民生保障運行的全過程及其實際收效，并在最大程度上降低救助遺漏和重復救助。

要進一步加強基層服務能力建設，不斷優化技術服務體系。其中，要針對兜底性民生保障體系各方面的實際需要，不斷開發有針對性的網絡信息技術。應該將目前主要由政府部門操作使用的“供方網絡”延伸到政府和其他主體都能操作，并且困難群眾也能使用“供需雙方互動式網絡”。與此同時，要注重在操作層面的簡單化，以便于知識技術能力較低的困難群眾的使用。同時，還應該積極開發專門針對各類人群的網絡信息技術，包括針對老年人、殘疾人和兒童等專門群體的網絡應用技術。

要進一步完善兜底性民生保障的組織體系和專業人才隊伍建設。技術手段的運用要求提高組織體系的專業化能力，并且要有合格的專業人員實際操作才能充分發揮作用，因此新技術的采用必然要求進一步改革和優化相關領域管理與服務的組織體系并促進專業人才隊伍建設。在過去兩年多的抗擊新冠肺炎疫情行動中，一些地方已經探索了將技術手段與基層社會治理體系相結合的實踐模式，取得了一定的經驗。[10]應該認真總結已有的實踐，在未來兜底性民生保障領域全面引入網絡信息技術，進一步推動這一領域管理與服務專業化的發展。為此，應該圍繞網絡信息技術應用的要求來改革和優化基層經辦服務組織體系，建立和完善具有較高專業化水平，能夠熟練地開發和運用網絡信息技術的管理與服務組織體系及人才隊伍。

要進一步加強困難群眾利用網絡信息技術的能力。從根本上講，要達到推動網絡信息技術對困難群眾的可及性，擴大網絡信息技術對困難群眾的覆蓋的目標，在具體行動上既要優化供方的產品，提高網絡信息技術應用的便利性，也要提高需方的應用能力，即提高困難群眾自身利用網絡信息技術的能力。為此，應該積極開展困難群眾數碼增能工程，并將其作為增能型救助行動中的重要環節，以快速縮小困難群眾面臨的“數碼鴻溝”。

要加強兜底性民生領域應用網絡信息技術的倫理規范和立法建設?？萍及l展在造福人類的同時，也會帶來一些新的問題，網絡信息技術的發展同樣如此。困難群眾在可能出現的傷害風險面前往往顯得更加脆弱，因此，在利用網絡信息技術促進城市兜底性民生建設的同時，應該注意其中的倫理與法律方面的問題，避免有可能帶來的傷害，尤其是對困難群眾的傷害。其中要特別注意隱私保護原則，在信息獲取、保存和使用過程中要合理界定隱私和保護困難群眾的隱私。為此，應該對網絡信息技術應用中可能涉及到的個人權利與責任作出清晰的法律界定。與此同時，政府部門、社區與社會服務機構等組織和工作人員在操作過程中要嚴格遵從相關的法律規范。

（本文系國家社科基金重大項目“當前我國普惠性、基礎性、兜底性民生建設研究”階段性成果，項目編號：20ZDA068）

注釋

[1]《2021年4季度民政統計數據》，民政部網站，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/2021/202104qgsj.html，2022年3月18日更新。

[2]《中華人民共和國2021年國民經濟和社會發展統計公報》，國家統計局網站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202202/t20220227_1827960.html，2022年2月28日更新。

[3]常金奎：《風險視角下“后貧困”時期因病致貧續存問題評析》，《中國衛生經濟》，第40卷，2021年第5期。

[4]程凱：《破解“因殘致貧”的中國實踐》，《殘疾人研究》，2020年第4期。

[5]楊亞亞、趙小平、范娟娟、馮善偉、段玉珊、厲才茂：《殘疾人相對貧困的特征與測算》，《殘疾人研究》，2020年第4期。

[6]青連斌：《“互聯網+”養老服務：主要模式、核心優勢與發展思路》，《社會保障評論》，2021年第1期。

[7]鐘磊、何義林、張紅濤、謝甘霖：《我國“互聯網+輔助技術服務”的演進與展望》，《殘疾人研究》，2021年第3期。

[8]向運華、王曉慧：《大數據在社會保障領域的應用：一個研究綜述》，《社會保障研究》，2019年第4期。

[9]何思研：《居民家庭經濟狀況核對工作的現狀與思考》，《中國民政》，2021年第20期。

[10]顧永紅、王珺楠：《“技術—社會互構”視角下社會治理精細化模式——以武漢市Y社會工作機構疫情介入為例》，《社會工作》，2021年第5期。

責 編/肖晗題

關信平，南開大學社會建設與管理研究院教授、博導，中國社會保障學會副會長。研究方向為社會政策、社會救助、社會工作。主要著作有《中國城市貧困問題研究》、《社會政策概論》（主編）等。