國土空間規劃背景下的旅游用地規劃流程探索與應用研究
——以重慶萬州恒合旅游度假區旅游策劃及總體規劃為例

邵玉芹

上海奇創旅游集團有限公司 上海 201803

二十一世紀以來，我國旅游業逐步成為我國國民經濟中的重要一環?！奥糜巍彼休d的“美好生活”儼然成為了新時代的社會剛需，尤其在新冠肺炎肆虐下的后疫情時代，境外游前景依然黯淡，對比之下受益于國內疫情的高效管控，境內游未來的市場需求勢必繼續放大。而土地作為旅游發展中必不可缺的空間與載體，必然是文旅開發過程中的核心問題之一。隨著國土空間規劃體系的全面推進，旅游項目的開發與規劃工作也面臨著更加旺盛的需求，同時也對其提出了更高的要求和全新的挑戰。

在此背景下，本文試圖從實際項目出發，探討及研究在目前國土空間規劃背景之下，旅游規劃如何與之融會銜接，進一步保障并完善規劃的順利落地與可操作性。

1 旅游用地的基本認知概述

1.1 關于旅游用地定義的爭論

隨著旅游業的不斷發展，旅游行為的日益復雜，旅游概念也日益泛化。關于旅游用地的概念，學術界尚無明確的統一界定，學者們的認知經歷了從狹義到廣義的過程[1]。筆者認為，由于旅游行為的開展依托于各類有形或無形的資源，旅游用地的界限又較為模糊，在旅游行為越來越多元化、日?；漠斚?，旅游用地的概念也必然進一步擴展。

1.2 旅游用地的基本特征

從旅游用地的各類定義中不難看出，旅游用地具有復合性，旅游用地通常是在原有的土地利用方式上疊加旅游行為，短期內并不影響其用地原本的使用功能。此外，從用地規劃的角度看旅游用地還具有復雜性、外延性。復雜性指的是旅游用地的旅游功能訴求與正常的生產生活功能的交織和疊加的情況，旅游用地的邊界無法被清晰地定義。而所謂的外延性，指的是隨著旅游行為的開展，原來單一功能的土地可能也會被旅游行為所利用。正是由于這些特征，旅游用地分類體系的確定也變得異常困難。

1.3 學者們對于旅游用地分類的探討

對于旅游用地的分類，唯一進行系統闡述且具有法定效力的是《風景名勝區規劃規范》（GB50298-1999）中提出的風景區用地分類體系，該規范中將風景區用地分為風景游賞用地、游覽設施用地、居民社會用地等十大類用地，但該用地分類方式僅適用于風景名勝區，并不具有普遍的適用性?；诖瞬簧賹W者對旅游用地的分類也提出了各自的見解，然而這些分類方式，還處在學術層面，并未能推廣至規劃實踐中[2]。

2 國土空間規劃背景下旅游用地的銜接

2.1 現行旅游開發中的用地問題

旅游用地概念的界定尚處在爭論之中，全面適用的法定分類體系也就無從談起。在以往的規劃實踐中，通常以《土地利用現狀分類》（以下簡稱《分類》）或《城市用地分類與規劃用地建設標準》（以下簡稱《標準》）作為依據劃定用地性質，即使《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡稱《分類指南》）已頒布試行，但其中依然沒有列出單獨的“旅游用地”類型，這意味著旅游用地規劃依然處于“無法可依”的狀態。

2.2 旅游用地分類與國土空間規劃銜接

探索旅游用地的分類體系固然有其意義，但這些分類體系在實際規劃操作中卻暫時無法落實，旅游用地的報批和獲取最終仍需自然資源主管部門審批，故而為更好地銜接國土空間規劃，旅游用地規劃應以《分類指南》為依據，對相關用地進行分類。最大程度方便后續的規劃對接與報批，保證旅游規劃的落地性，也是“多規合一”的一種踐行。

2.3 旅游用地分類與《分類指南》用地用海的對應關系

筆者試圖將旅游行為的新舊六類要素（“吃住行游購娛”、“商養學閑情奇”）作為分類依據，將旅游行為劃分為風景游賞、餐飲服務、住宿療養、商業商服、娛樂研學以及旅游交通幾大類，將每類旅游行為所涉及到的用地，對應至《分類指南》中的用地用海類型。各類旅游行為涉及的用地類型的說明及具體對應關系可參見下表。隨著旅游行為的進一步豐富，可能會涉及利用到更多的用地類型，應在以后的規劃中逐步補充完善[3]。

表1 各類旅游?行為涉及用地與《分類指南》用地用海對應關系

3 國土空間規劃背景下旅游項目的用地規劃流程

國土空間規劃注重綠色生態發展，旨在高效合理配置土地資源，旅游作為新興的戰略性支柱產業，更應關注其用地規劃的科學性及高效性。從現有項目的實際操作來說，旅游項目用地規劃大多以城市或鄉鎮總體規劃或控制性詳細規劃的土地利用規劃圖為指導依據，但由于許多旅游項目的選址區域通常在鄉村或城郊偏遠地區，城市規劃未能覆蓋，以往經常在缺少上位規劃的前提下開展工作。隨著未來國土空間規劃的覆蓋，這一情況將得到改善，旅游用地的規劃也會更科學，更合理。

后文將從《重慶萬州恒合旅游度假區旅游策劃及總體規劃》（以下簡稱恒合項目）項目實際出發，以該項目用地規劃的流程與方法為參考，闡述國土空間規劃背景下如何進行旅游用地的規劃。

3.1 重慶萬州恒合旅游度假區旅游策劃及總體規劃概述

項目位于重慶市萬州區恒合鄉南部，南鄰湖北省，規劃面積52.8平方公里。項目地擁有高山平湖、古楓香樹群落、巴楚門戶鷹嘴巖等優質生態資源，通過挖掘并演繹土家原鄉文化及傳統祥瑞鹿文化等文化資源，將度假區打造為“中西部極具影響力的國家級山地旅游度假目的地”，通過用地分析，確定了一廊（游龍戲鳳·龍鳳溪谷景觀廊）、兩區（鹿鳴之喜·森林度假區、心歸云霞·鄉村休閑區）、一鎮（有鳳來儀·高山康養旅居小鎮）的空間格局[4]。

該項目嘗試在國土空間規劃編制的同時，推進區域的旅游規劃，項目用地規劃的流程大致為初步選取用地、確定用地類型、明確用地規模及范圍三個階段，其用地規劃的方式及流程對以后旅游用地規劃有一定的借鑒意義。

3.2 在雙評價基礎上進行旅游用地的初步選取

這一階段工作的主要重點在于選取適宜游賞和適宜建設的用地區域，為項目功能分區的劃分及空間結構的確定提供依據。以前旅游用地的初步選取主要依靠在衛星影像圖片或地形圖上進行信息辨別，粗略的選取用地，或進行簡單的GIS分析（主要分析要素：坡度、坡向及高程）后劃定可選用地，并不準確。國土空間規劃背景下，隨著國土空間調查和土地確權登記工作的推進，可獲取更全面的土地資料，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上進行旅游用地的初步選取。

恒合項目編制時，正值萬州區國土空間規劃編制期間，項目收集了規劃區域的各類基礎數據，對若干資源環境要素等單項評價后進行疊加，形成資源環境承載能力等級，結合現狀土地的利用情況遴選出適宜的風景游賞用地。在此基礎上再疊加國土空間開發適宜性分析，得出適宜建設的用地規模與分布區域，初步選取旅游項目建設用地的大致區域及范圍[5]。通過上述雙評價分析疊加現有旅游行為分析，確定了項目地主要適宜建設用地相對集中在場鎮周邊，場鎮外圍零星散布了少量適宜建設用地，項目地北部海拔相對較低，有成片的農業斑塊，而南部、及西部區域主要為山體及林地，這一結論為“一廊兩區一鎮”的空間結構的確定提供了依據。

3.3 根據項目策劃確定用地類型

如何準確、科學地確定各策劃項目的用地類型是這一階段工作的難點。在初步確定旅游用地的大致區域與范圍之后，結合項目地現狀資源稟賦、市場分析及調研、土地利用等情況進行旅游項目的策劃，參照上述表1的用地對應關系，確定各策劃項目的用地類型。確定用地類型時需要考慮的因素包括土地的主要使用功能情況，用地是否相對獨立，土地的所有權主體是誰等，還需要考慮是否需要根據項目特性、經濟性等因素將用地進行細分。例如恒合項目中，在確定旅游服務中心的用地時，考慮土地成本，將旅游服務中心的用地類型劃分為其他商業服務業用地、社會停車場用地及廣場用地；而具有文化體驗、文化演藝、主題住宿等功能的文化商業街，則根據組團式的用地形態，將其細分為文化用地、零售商業及旅館混合用地，如用地不宜分割，也可以不進行細分，將整個商業街項目的用地劃分為文化商業混合用地[6]。

值得一提的是，同一類型旅游項目的用地，也可以根據開發主體或其公益屬性強弱等情況來確定。如商業街上的文化演藝場館，開發主體為企業或主要為游客服務則可以劃為商業用地，若由政府主導進行旅游開發或承擔一定的公益屬性，也可將其劃作文化用地。也就是說，同一類型的旅游項目，其用地類型的劃分也不是一成不變的，這也進一步體現了旅游用地的復雜性。

3.4 根據項目具體的用地要求對接國土空間規劃明確用地規模及范圍

這一階段旅游用地規劃的工作重點是確定用地規模及范圍，特別是建設用地的用地規模指標如何確定，既是本階段工作的重點，也是難點所在。

旅游項目建設用地規模的確定，以用環境容量校核后的預估游客量為依據進行旅游服務設施需求量的測算，以此推測所需的建設用地規模。而后對接國土空間規劃土地規模指標，整理土地情況，盤清存量土地資源，明確存量土地與所需新增土地規模，根據當地每年的土地利用計劃及旅游項目推進情況，合理確定項目的建設用地規模及建設用地開發時序[7]。

在用地布局環節，以往因上位規劃的缺失無法與城規進行用地對接，確定用地布局及建設用地邊界范圍時通常只需核查建設用地是否侵占耕地，是否避讓生態用地，未來隨著國土空間規劃的全面覆蓋，除須嚴格對接 “三線”的邊界，守好基本農田保護和生態保護的兩條紅線外，還需以國土空間確定的用地為指導進行布局規劃，則可能涉及到用地規劃的調整，整個過程也會更復雜。恒合項目編制時，萬州區國土空間的用地規劃尚未完成，主要就生態紅線范圍及土地利用計劃量與萬州區規劃和自然資源局及國土空間規劃編制單位進行了多輪對接，最終確定建設用地的邊界，為后續的項目落地提供了保障，提高了規劃效率。

在這一階段還需根據策劃項目的特別需求，進一步明確特殊項目的具體選址。例如恒合項目策劃了漂流、索道、飛拉達等特色項目，這些項目對場地有一定技術要求，在初步選取的用地基礎上根據項目的技術需求通過數據分析進一步遴選合適的用地。

3.5 旅游項目用地規劃流程小結

根據上述規劃實踐，將國土空間規劃作為指導依據的旅游用地規劃流程大致總結為用地的初步選取、確定用地類型、明確用地范圍及規模三個階段，如下圖所示。這一規劃操作流程可以較大程度保障旅游規劃與國土空間規劃的高效銜接，加快落實旅游用地的供給。

圖1 旅游用地規劃流程參考圖

4 結論與建議

綜上所述，在旅游用地分類體系尚未明確，《分類指南》中也未有“旅游用地”類型的情況下，本文通過對恒合項目用地規劃的實踐，探索了現行國土空間規劃大背景下，旅游用地規劃的流程，隨著國土空間規劃進一步推進及完善，旅游規劃也應進一步跟進響應國土空間規劃的最新要求與變化，提高規劃效率，保障旅游規劃用地的落實，提高規劃審批的效率。