國土空間規劃中生態保護紅線的評估調整及管控研究
——以賀州市為例

張斌 胡清海

廣西國土資源規劃設計集團有限公司 廣西 南寧 530028

1 研究背景

2013年2月，廣西納入國家生態保護紅線劃定試點省份之一，賀州市與鳳山縣、資源縣一起開展了第一輪生態保護紅線劃定試點工作。2014年8月，賀州市成為全國28個“多規合一”的試點城市之一，依據《生態保護紅線劃定技術指南》（環發〔2015〕56號）和廣西陸域生態保護紅線劃定工作要求，開展了賀州市第二輪生態保護紅線的劃定工作。2019年5月，《中共中央 國務院關于關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）印發，自上而下的國土空間規劃體系構建尤其是生態保護紅線評估調整工作全面鋪開。

本文以賀州市為例，基于國土空間規劃的基本要求，全面梳理賀州市生態環境本底特征，通過分析核驗原有生態保護紅線劃定存在的問題，開展系統的評估調整，為賀州市落實生態文明建設和構建國土空間規劃體系提供支撐借鑒。

2 研究內容與技術方法

通過收集各類資料并開展矢量化處理，與賀州市現有生態保護紅線成果進行疊加分析，評估賀州市原生態保護紅線與生態功能要求的相符性，提出相關調整建議，確定生態保護紅線增補、扣除區域。參考資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價結果，結合賀州市永久基本農田圖斑、城鎮開發邊界范圍、合法礦業權圖斑等矢量數據，通過現狀與規劃銜接、跨區域協調、上下對接、邊界處理等步驟，經論證后修改后形成研究成果，最后提出相應管控原則及措施。

3 現狀生態保護紅線存在的問題

3.1 部分區域性重要生態資源未能納入

結合現階段全市各個地區的生態保護紅線相關要求和執行范疇，自治區級以下的自然保護區和自然保護地之外的自治區公益林、天然商品林及其他比較重要的生態資源沒有融入其中，這些生態資源作為各縣區重要的生態保護區域，對保障區域生態安全、維護生態系統多樣化、協調城市與鄉村之間氣候環境有著重要意義。尤其是區域中比較重要的濕地、水庫、河流等承擔水源涵養和生物多樣性維護功能的生態空間沒有納入到生態保護紅線范疇內，無法將區域生態功能的調節價值全面發揮，不利于國土空間規劃中生態空間保護。

圖1 生態保護紅線評估調整研究技術路線圖

3.2 生產性功能與生態功能沖突問題待協調

原生態保護紅線劃定時涉及的主要基礎數據目前已發生很大改變，數據的范圍、精準度、時效性等原因導致生產性、生活性區域與生態保護區域相互干涉，生產性功能與生態功能相沖突。特別是自然保護地調整優化后，賀州市原來的自然保護地范圍有了較大變化，對生態保護紅線整體格局產生一定影響。此外，在政策層面，管控規則細化及變動等原因，也加劇了原生態保護紅線與永久基本農田、人工商品林等生產生活性區域沖突問題[1]。

3.3 破碎化、島嶼化現象比較嚴重

生態保護紅線是根據生態系統完整性要求和主體功能區域進行科學劃分，需要處理好保護與發展之間的關系，讓國土空間生態安全更加穩固。但是，因為受到人工商品林、耕地、合法礦業權、重大線性工程項目等人為因素和自然因素等影響，部分生態保護紅線斑塊呈零星分布狀，重要斑塊之間連通理性不強，給有效保障生態系統的連通性和生態價值的完整性帶來一定挑戰。

4 生態保護紅線的評估調整原則和建議

4.1 生態保護紅線評估調整原則

科學性原則。在開展生態保護紅線評估調整時，需要以建立區域整體生態安全格局為重點，通過采用定量評估和定性判斷充分結合方式劃定生態保護紅線。結合當前生態資源環境承載能力，保證生態保護紅線布局的合理性和規范性，精準劃清界限[2]。

整體性原則。通過對自然生態環境的整體性要求分析，結合山脈、河流、植被等自然邊界以及生態廊道的連通性，盡可能保證其合理性和整體性，避免生境破碎化，實現跨區域之間生態保護紅線的有效連接。

協調性原則。通過建立完善的生態保護紅線工作制度和要求，在各部門的相互配合下，秉持著上下結合的要求，和永久基本農田、城鎮開發邊界要求相互協調，與經濟社會發展需求充分結合，科學評估調整劃定生態保護紅線。

4.2 生態保護紅線評估調整建議

了解國土空間規劃研究區生態資源本底，確定數據來源。當前，各個資源和生態系統保護內容相互交叉，使得保護工作無法順利應用，影響工作效率和質量。所以，應該結合生態環境發展情況和承載力，加強調控管理，實現生態環境的保護。數據在國土空間規劃中發揮著重要作用，在生態空間和生態保護紅線中，需要收集各種信息完成國土空間規劃工作，如地質地貌、行政發展、氣象變化等，這些數據來源是國土空間規劃區域各項數據的結合，讓國土空間規劃更具針對性和規范性[3]。

在國土空間規劃中有效處理好發展與生態保護的關系。從目前情況來說，生態保護紅線評估調整是在自然資源部門牽頭推動下，對原生態環保部門劃定的生態保護紅線進行優化處理，而這個優化處理在國土空間規劃中需要直面發展與保護之間的矛盾問題?，F階段，國家層面已經根據各個地區實際情況和國土空間規劃中出現的問題，發布一系列有關生態保護紅線的指導意見，并對優化措施進一步調整。所以，各個地區相關部門在編制國土空間規劃時，需要結合實際情況和發展要求，以生態保護紅線管護要求為重點，確定生態保護區域，把區域中比較脆弱和敏感的內容融入到生態保護空間中。在開展國土空間規劃工作過程中，嚴格按照要求遵照各個部門工作職責，由上至下將其落實到位，有效處理國土空間規劃中發展和生態保護的矛盾。

確定國土空間規劃中生態空間和生態保護紅線結合路線。第一，合理選擇生態空間與生態保護結合技術。生態保護等級和保護優先作為開展國土空間規劃工作時需要嚴格遵守的要求。生態保護等級評價的意義在于識別，重點觀察生態背后的價值和敏感性，對于比較重要的生態環境敏感區域，需要在各種現代化技術和方式作用下實現對其科學規劃與保護，確定對應的保護范疇和標準，從而讓國土空間規劃變得更加規范和完整。第二，確定生態保護等級評價指標以及計算方式。對于等級評價指標來說，重點在于維護重要生態環境，引導生態根據空間規劃發展要求而快速發展，有效提高發展水平和效率。結合生態保護等級評價結果，建立重要生態廊道，之后以生態工程為重點進行補充處理，形成一個生態空間和生態保護紅線備選區。在生態保護紅線范疇內，需要根據禁止開發區域實際情況和發展需求，從兩個維度進行拆除，疊加形成行政區。由于永久基本農田和生態保護區之間存在重疊狀況，生態保護等級規劃需要結合實際進行實施。在陸域重點生態功能區域范疇中，國土空間規劃中生態空間和生態保護紅線相互結合的技術指標，涉及的種類比較多，生態保護紅線需要不斷擴大范疇，使得國土損失無法替代[4]。第三，優化生態保護優先評價指標和計算方式。在生態保護優先序中，國土空間規劃利用在其中發揮著重要作用，資源安全保護對開發空間與發展有著直接影響。在各個層面上，大部分管控范疇中的生態要素，生態空間與生態保護紅線方案基本確定，在這些功能指標作用下，整個生態環境變得更加規范，但是也會由于擴散邊際效益的不斷減少，給國土空間有效邊界值確定帶來一定影響。第四，確定生態空間與生態保護紅線方案。在確定生態保護紅線邊界過程中，需要把雙評價中生態功能極重要和極敏感區脆弱區、自然保護地以及環境保護部門規劃的原生態紅線進行結合，根據各個地區耕地、永久基本農田、建設用地等國土空間利用現狀情況，有效處理國土空間規劃中各種問題；之后把各個地區比較重要的生態保護區域當做生態保護紅線重點內容，確定各個地區的生態空間，將其融入到國土空間規劃范疇中。

5 生態保護紅線后期管控及保障措施

5.1 構建完善的生態保護紅線管控機制

明確屬地管理責任。各級黨委和政府是嚴守生態保護紅線的責任主體，應將生態保護紅線作為相關綜合決策的重要依據和前提條件，履行好保護責任。各有關部門應按照責任分工，加強監督管理，做好指導協調、日常巡護和執法監督，共守生態保護紅線。

強化紅線監管。生態保護紅線原則上按禁止開發區域要求進行管理，一經劃定，未經批準，不得擅自調整。生態保護紅線內嚴格禁止開發性、生產性建設活動，除國家重大戰略項目外，僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動。加強對生態保護紅線內的狀況進行定點和抽點監測，掌握紅線內的生態環境狀況和動態變化過程，并對越線行為進行全方位的監控

實行分類管控。根據生態保護紅線類型及功能定位，實行分類管控。充分做好與自然保護地體系構建協調工作，根據生態保護紅線類型、各類自然保護地功能定位實行分類管控，自然保護區核心區原則禁止人為活動，其他區域限制人為活動。結合實際生態保護紅線調整情況及歷史遺留問題，合理制定管理規范。首先，加強管理機制建設，嚴格按照國家法律要求進行監督管理。在實際工作中，樹立正確的生態保護紅線理念，按照優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的思想要求，及時調整生態保護紅線使用途徑，適當調整生態保護紅線標準，建立常態化的管理機制，定期將其落實，嚴格按照國家法律要求進行，如果出現違規違法行為，嚴肅處理，真正實現有案必查、違法必究。其次，優化各級部門及政府職責，把生態保護紅線融入到國土空間規劃和政府綜合決策活動中，確定生態保護紅線在國土空間開發保護中的價值，把生態保護紅線當做制定國土空間規劃決策的依據。對于生態保護紅線，需要嚴格按照一級和二級制定要求，建立相應的管控對策，科學劃分各個地區的各級紅線要求。對于一級生態紅線來說，重點區域的生態保護地、飲用水水源保護區、生產種質資源保護區域等，可以根據禁止開發區域的管理要求進行控制，防止被其他因素影響或者轉變成其他用途。加強生態保護紅線相關法律政策建設，完善和生態保護紅線相關的法律體系，提高法律體系的可行性和操作性，把中央與地方充分結合，強化對生態保護紅線實施過程的有效管理。除了要制定生態保護紅線相關的法律政策之外，還要完善單行法，將兩者充分結合，實現對生態保護紅線的科學化管理。

5.2 采取分級管控措施

加強與自然保護地體系構建銜接工作。國家層面正在推動建立以國家公園為主體的自然保護地體系，該體系涵蓋自然保護區、濕地公園、森林公園等重要的自然生態系統，勢必對賀州市境內的生態格局產生影響。應積極主動做好與自然保護地體系構建銜接工作，自然保護區、森林公園、濕地公園等范圍調整的，生態保護紅線應同步調整。

建立監測監管平臺。以三調成果為基礎，整合加快建立賀州市級生態保護紅線監管平臺，實施分層級監管，及時接收和反饋信息，核查和處理違法行為。加強數據共享，提高生態保護紅線優化調整成果應用。

完善環境經濟政策。研究制定環境稅征收實施方案，用環境保護稅制解決排污企業違法成本低、守法成本高的環保不公正、不公平現象；研究建立排污權有償使用和排污交易管理平臺，實現排污權有償使用和排污權交易的科學、動態管理；盡快構建綠色金融信息公開機制；建立健全綠色信貸有關制度；進一步深化環境資源價格改革機制；完善體現環境損害成本的資源價格政策。

開展定期評價。建立生態保護紅線跟蹤評估機制，構建生態保護紅線跟蹤評估方法的指標體系和專家系統，定期組織開展生態紅線保護成效評價，從生態紅線面積、質量和功能等方面，及時掌握姑婆山自然保護區等重點區域、縣域生態保護紅線生態功能狀況及動態變化。構建完善的生態保護紅線評估長效機制，建立一套具有環保特色、符合實際需要、管用能使的調度、評估和考核管理制度。

嚴格監督考核。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對領導干部自然資源離任審計作出明確部署。自然資源離任審計對推動形成綠色發展方式和生活方式，促進自然資源節約集約利用和生態環境安全，建立可持續發展的生態社會具有十分重要意義。根據實際情況，建立合理的生態紅線管護指標體系，將生態保護紅線管控作為地方黨政領導班子和領導干部政績考核內容。

探索橫向生態補償機制。不同縣區之間生態保護紅線占國土面積比例差異較大，八步區、昭平縣、富川縣生態保護紅線占比較高，平桂區、鐘山縣占比較低，占比較高區域勢必會對經濟發展產生一定制約，從生態收益角度看，賀州市全域范圍均為受益群體。因此有必要探索賀州市區域內開發地區、受益地區與生態保護地區有效橫向生態補償機制，努力實現生態補償的法制化、規范化，推動各個縣區共同走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

加強社會參與。應建立健全公眾參與機制，及時準確發布生態保護紅線分布、調整、保護現狀等信息，保障公眾知情權，加大政策宣傳力度，引導公眾參與生態紅線保護工作，也讓生態保護紅線接受廣泛的社會監督。一是可在生態紅線保護的行政許可工作中設置公眾參與機制。二是鼓勵、引導地方民眾參與到生態保護紅線區的日常監督中。