確保、擴大有效灌溉面積對糧食安全的重要意義

梅新育

【摘要】水利是農業的命脈，對降水地域、季節分布高度不平衡的中國而言尤其如此。新中國成立70多年來，持之以恒的農田水利建設對中國糧食穩產增產、闖過多次重大水旱災害發揮了不可替代的作用，在1970年代以來的急劇干旱化中發揮的穩產增產作用尤為顯著，成為中國得以在國際競爭“淘汰賽”中脫穎而出的關鍵因素之一，當前尖銳復雜的國際環境進一步凸顯了其重大現實意義。對比分析《第三次全國國土調查主要數據公報》與此前歷年統計數據，我國耕地有效灌溉面積可能已經大幅減少五六百萬公頃至近十年前水平，降幅可能達到7%～8%、甚至10%左右，對我國糧食安全形成了潛在威脅，需要給予高度重視，采取相應措施，防患于未然。

【關鍵詞】灌溉面積? 糧食安全? 農作物

【中圖分類號】F326.11? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.08.009

民以食為天，在中美貿易摩擦蔓延升級、“新冷戰”之說甚囂塵上的環境下，確保糧食安全更是重中之重，而農田水利建設、有效灌溉又是穩定和提高耕地糧食產量的主要途徑。根據2021年8月25日發布的第三次國土調查主要數據公報，對比分析此前歷年耕地面積、農作物總播種面積、有效灌溉面積數據，我國耕地有效灌溉面積可能已經大幅減少五六百萬公頃至近十年前水平，降幅可能達到7%～8%、甚至10%左右，對我國糧食安全形成了潛在威脅。鑒于提高復種指數等其他穩產增產措施上升空間有限，對此更需提高警惕。需要盯緊有效灌溉面積統計數據調整，確保有效灌溉面積數據真實可靠，在摸清家底的基礎上，確保投入，改善激勵機制，適度加強農田水利建設，提升有效灌溉面積，并因應旱災面積縮小、水災面積可能趨向擴大的氣候變化趨勢，調整、完善水利灌溉設施功能。

耕地有效灌溉面積大幅度減少

根據《中國統計年鑒》指標解釋，耕地灌溉面積指具有一定的水源，地塊比較平整，灌溉工程或設備已經配套，在一般年景下能夠進行正常灌溉的耕地面積;一般情況下，耕地灌溉面積應等于灌溉工程或設備已經配套，能夠進行正常灌溉的水田和水澆地面積之和。根據上述統計口徑，耕地有效灌溉面積應低于國土調查中的“水田+水澆地”面積之和;而按照新發布的第三次國土調查主要數據公報，其“水田+水澆地”面積之和比此前歷年《中國統計年鑒》和《中國統計摘要》中耕地有效灌溉面積還要小500多萬公頃。

根據歷年《中國統計年鑒》和《中國統計摘要》，以及《新中國55年統計資料匯編》、《新中國60年》、《輝煌70年》等資料，筆者整理了新中國成立以來歷年耕地面積、農作物總播種面積、有效灌溉面積數據。按近幾年《中國統計年鑒》和《中國統計摘要》數據，2019年、2020年我國耕地有效灌溉面積分別為6867.9萬公頃、6910.2萬公頃。而按照《第三次全國國土調查主要數據公報》，在2019年12月31日標準時點，我國擁有水田3139.20萬公頃，水澆地3211.48萬公頃，兩項合計6350.68萬公頃，比統計年鑒/摘要中的2019年有效灌溉面積小517.22萬公頃，差額相當于統計年鑒/摘要中2019年有效灌溉面積的7.5%;比2020年有效灌溉面積小559.52萬公頃，差額相當于統計年鑒/摘要中2020年有效灌溉面積的8.1%?？紤]到耕地有效灌溉面積應低于國土調查中的“水田+水澆地”面積之和，根據此次國土調查結果調整的有效灌溉面積預計將比此前的統計數據減少600萬公頃左右甚至更多，降幅當在10%左右。

進一步上溯，根據此前歷年《中國統計年鑒》和《中國統計摘要》數據顯示，2012年有效灌溉面積為6249.05萬公頃，2013年為6347.33萬公頃，2014年為6453.95萬公頃;《第三次全國國土調查主要數據公報》中的“水田+水澆地”面積之和為6350.68萬公頃，只相當于2013年的有效灌溉面積數據。此項出入調整之大，可見一斑。

高質量耕地家底發生這樣大的調整，已經敲響我國糧食安全警鐘。據《第三次全國國土調查主要數據公報》顯示，我國64%的耕地分布在秦嶺—淮河線以北，亦即其穩產高產比南方耕地更依賴灌溉設施;有效灌溉面積這樣大幅度減少，對我國糧食安全的警示更加強烈。

確保、擴大有效灌溉面積對我國糧食安全至關重要

水利是農業的命脈，對降水地域、季節分布高度不平衡的中國而言尤其如此。因此，新中國成立以來，黨和政府始終高度重視農田水利建設，有效灌溉面積不斷擴大。

1952年，我國有效灌溉面積僅有1995.90萬公頃，耕地有效灌溉比例（有效灌溉面積/耕地面積×100%）僅有18.5%。70多年來，我國持之以恒開展農田水利建設，擴大耕地灌溉面積，提升復種指數（提升復種指數在相當程度上也依賴于水利灌溉），對我國糧食穩產增產、闖過多次重大水旱災害發揮了不可替代的作用，在1970年代的急劇干旱化中發揮的穩產增產作用尤為顯著，成為中國在亞洲國家這一波氣候惡化、糧食減產“淘汰賽”中脫穎而出的關鍵因素。

1970年代，中國氣候急劇干旱化，年均旱災受災面積從1950年代的1160萬公頃、1960年代的1945萬公頃猛增至2537萬公頃，隨后居高不下（見表1）。特別是1970年～1973年間，全國水旱災害受災面積近乎直線上升，導致1972年中國糧食、棉花雙雙減產。

《新中國60年》中的統計數據表明，1970年，中國水旱災害受災面積997.4萬公頃，比1967年（644.1萬公頃）高55%;成災面積329.5萬公頃，比1967年（89.5萬公頃）高268%。其中，水災受災面積312.9萬公頃，比1967年（188.5萬公頃）高66%，成災面積123.4萬公頃，比1967年（33.3萬公頃）高227%;旱災受災面積572.3萬公頃，比1967年（407.6萬公頃）高40%，成災面積193.1萬公頃，比1967年（53.3萬公頃）高262%。

1971年，中國水旱災害受災面積猛增至3105.1萬公頃，比上年高211%;成災面積744.5萬公頃，比上年高126%。其中，水災受災面積398.9萬公頃，比上年高27%，成災面積148.1萬公頃，比上年高20%;旱災受災面積2504.9萬公頃，比上年猛增338%，成災面積531.9萬公頃，比上年高175%。

1972年，中國水旱災害受災面積繼續上升至4045.8萬公頃的高峰，比上年高30%;成災面積1717.7萬公頃，比上年高131%。其中，水災受災面積408.3萬公頃，比上年高2%，成災面積125.9萬公頃，比上年減少15%;旱災受災面積3069.9萬公頃，比上年上升23%，成災面積1360.5萬公頃，比上年高156%。

1973年，中國水旱災害受災面積比上年有所回落，但仍然保持在高位，高于1971年。水旱災害受災面積3649.3萬公頃，成災面積761.8萬公頃，均高于1971年。其中，水災受災面積623.5萬公頃，比上年高53%，成災面積257.7萬公頃，比上年增長105%;旱災受災面積2720.2萬公頃，高于1971年水平，成災面積392.8萬公頃，低于1971年水平，但仍比1970年水平高一倍多。

在急劇惡化的氣候災害沖擊下，1972年中國糧食、棉花雙雙減產。當年全國受災面積4045.8萬公頃，比上年（3105.1萬公頃）擴大30%;成災面積1717.7萬公頃，比上年（744.5萬公頃）高131%。

1972年，中國糧食產量24048.0萬噸，比上年（25014.0萬噸）減產966.0萬噸，減產幅度3.9%;棉花產量195.8萬噸，比上年（210.5萬噸）減產14.7萬噸，減產幅度7.0%。

同期，亞洲許多國家也因氣候惡化而出現糧食明顯減產，從東北亞的發達國家日本，到東南亞發展中國家緬甸、泰國、菲律賓，從南亞次大陸的印度，到西亞的伊朗、伊拉克、阿富汗，均未能幸免（見表2）。

日本大米、小麥、大麥、黑麥4種糧食作物產量合計從1968年的1648萬噸連年遞減至1971年的1183萬噸，1972年～1974年徘徊在1250萬噸～1276萬噸之間。

緬甸大米產量1970年、1971年依次為816萬噸、818萬噸，1972年銳減10%至736萬噸。

泰國1972年大米、玉米、木薯3種糧食作物總產量從上年的1922萬噸減產7.9%至1770萬噸，其中大米減產9.7%，玉米減產44.3%。

菲律賓大米、玉米、甘薯、木薯4種糧食作物總產量在1971年、1972年連續兩年減產，1970年產量為843萬噸，1971年產量為821萬噸，1972年產量為782萬噸。

印度小麥、大麥、玉米、小米、高粱、大米、馬鈴薯、木薯8種糧食作物總產量1972年從上年的12318萬噸減產3%至11947萬噸，1974年從上年的13047萬噸減產9.5%至11808萬噸。

伊朗小麥、大麥、大米3種糧食作物總產量1971年從上年的670萬噸減產18.2%至548萬噸，其中用水多的大米減產35.0%。

伊拉克小麥、大麥、大米3種糧食作物總產量1971年從上年的210萬噸減產25.6%至156萬噸。

阿富汗糧食產量1969年攀上401萬噸的高峰，1970年減產13.1%至348萬噸，1971年再減產5.6%至329萬噸，1972年回升至392萬噸，仍未達到1969年水平。[1]

有的國家因這一波氣候惡化、糧食減產而陷入持久的政治動蕩、乃至戰亂，如阿富汗1973年政變開啟其后近50年動蕩、戰亂進程，正是肇因于1970年代初大旱災而導致的糧食連續大幅度減產、社會組織瓦解衰敗。我國則依靠大規模農田水利建設等措施闖過了這一關。

整個1970年代，中國耕地面積從1970年的10113萬公頃波動減少至1979年的9950萬公頃，有效灌溉面積則逐年遞增，從1971年的3600萬公頃擴大至1979年的4500萬公頃，耕地有效灌溉比例（有效灌溉面積/耕地面積×100%）從35.6%提升至45.2%，同期復種指數（農作物總播種面積/耕地面積×100%）從142%波動提升至149%（最高點為1976年、1978年的151%）?；适┯昧?952年為7.8萬噸，1965年為194.2萬噸，1970年為351.2萬噸，然后逐年遞增至1979年的1086.3萬噸。[2]

按照此前歷年《中國統計年鑒》和《中國統計摘要》數據，到2020年，中國農作物播種面積已達16749萬公頃的歷史最高峰，耕地復種指數（按2017年耕地統計面積13488萬公頃計算）達到124%，有效灌溉面積達到6910萬公頃的歷史最高峰，耕地有效灌溉比例（有效灌溉面積/耕地面積×100%）達到51.2%。

特別是自2018年中美貿易摩擦爆發以來，按照此前歷年統計年鑒、統計摘要數據，中國有效灌溉面積從2017年的6781.56萬公頃逐年遞增至2020年的6910.2萬公頃;農作物播種面積也扭轉了2017年、2018年連續兩年下降的趨勢，開始回升。2016年～2018年，中國農作物播種面積依次為16693.90萬公頃、16633.19萬公頃和16590.24萬公頃，2019年～2020年分別為16593.1萬公頃和16748.7萬公頃。

中美之爭，關鍵在于糧食、能源、IT高新技術三大產業，外加財政金融體系穩固不發生系統性風險;如果上述所有耕地數據真實可靠，那么我們在嚴峻的國際斗爭中糧食安全底氣正在不斷加強。但如果新的、更加全面精準的調查統計顯示我們的有效灌溉面積和農作物播種面積沒有那么大，而是比此前的統計數據少7%～8%以上，甚至可能少10%左右，我們對糧食安全保障就必須提高警惕了。

耕地總面積減少、糧食主產區提升復種指數空間有限更顯有效灌溉面積重要性

在這一變動中，因耕地總面積減少、糧食主產區提升復種指數空間有限，有效灌溉面積的重要性進一步加大。在施用化肥接近土壤許可極限的情況下，如上文所述，擴大耕地灌溉面積和提升復種指數是穩產增產兩大利器，且提升復種指數在相當程度上也依賴于水利灌溉;但我國復種指數已經不低，糧食主產區氣候等因素又決定了進一步提升復種指數的空間有限，因為我國64%的耕地和大部分糧食生產分布在秦嶺—淮河線以北，且我國人口流動、非農產業發展趨勢還會推動糧食生產更加集中于北方。相應地我們也就必須更加倚重維持、擴大有效灌溉面積。

按此前歷年《中國統計年鑒》和《中國統計摘要》數據，2020年中國農作物播種面積已達16748.7萬公頃，耕地復種指數（按2017年耕地統計面積13488萬公頃計算）已達124%?！兜谌稳珖鴩琳{查主要數據公報》顯示，我國耕地12786.19萬公頃，比此前沿用的2017年耕地統計面積13488萬公頃少701.81萬公頃;若農作物播種面積數據無調整，則2020年我國耕地復種指數已達131%。在這樣高的水平上，進一步提升復種指數的空間更加受限。

根據《2021中國統計摘要》數據整理，我國糧食生產集中于北方，氣候限制了進一步提升復種指數的空間。首先看糧食生產大省分布。2020年13個糧食產量2000萬噸以上的省份依次為黑龍江、河南、山東、安徽、吉林、河北、江蘇、內蒙古、四川、湖南、湖北、遼寧、江西，其中只有四川、湖南、湖北、江西四省全部位于秦嶺—淮河線以南，安徽、江蘇兩省大致一半左右在秦嶺—淮河線以南。黑、豫、魯、吉、冀、蒙、遼七個北方產糧大省糧食產量合計33115.4萬噸，占全國糧食總產量66949.2萬噸的49.5%;加上皖、蘇兩省糧食產量折半計入北方，合計36989.55萬噸，占全國糧食總產量的55.3%。

再看所有省份。京、津、冀、晉、蒙、黑、吉、遼、魯、豫、秦、隴、青、寧、疆15個北方省市糧食產量合計39646.7萬噸，占全國糧食總產量的59.2%;加上皖、蘇兩省糧食產量折半計入北方，以及地理區位屬于西南、氣候屬于北方的西藏，合計43623.75萬噸，占全國糧食總產量的65.2%。

有效灌溉面積減少應對之策

耕地有效灌溉面積之所以大幅減少，原因之一可能是既有的水利灌溉設施荒廢，原因之二可能是原有的部分有效灌溉耕地轉為園地、林地、城鎮建設非農用地，等等。有鑒于此，建議在接下來的有效灌溉面積統計數據調整中加強監督，確保有效灌溉面積數據真實可靠，在摸清家底的基礎上，確保投入，改善激勵機制，適度加強農田水利建設，從而提升有效灌溉面積。

首先，全面摸清有效灌溉面積家底，以便對癥下藥。2021年8月25日發布的《第三次全國國土調查主要數據公報》提供的耕地數據比較粗略，建議根據第三次國土調查結果整理完整、系統的分省耕地總面積、有效灌溉面積、農作物播種面積等數據，摸清其變動情況，盡可能包括水稻、小麥、玉米、小米等主要糧食播種耕地有效灌溉面積的變動情況。

其次，在安排2022年和整個“十四五”期間的固定資產投資時，為水利灌溉設施、設備更新改造、新建、擴建等安排足夠投資額度。由于糧食主產區地方財政收支缺口普遍壓力較大，有必要明確、強調這一點。鑒于我國糧食生產集中于北方，而北方省份地方財政狀況普遍不如南方，高度依賴于轉移支付，且這兩年地方債“爆雷”風險壓力較大，尤其需要北方省份確保上述農業水利投資。

整理計算2020年13個糧食產量2000萬噸以上省份地方財政收支如表3所示。其中，“支出收入比”指標定義為“本級財政支出/本級財政收入×100%”。在現行財政體制下，統計中的“地方一般公共預算支出”由稅收收入和非稅收入兩大部分組成，不包括舉債的地方財政本級收入，為簡化分析起見，不考慮舉借債務因素，可以簡便地認定以下分析原則。

地方一般公共預算支出超過地方一般公共預算收入的差額均由中央財政轉移支付彌補，支出收入比（本級財政支出/本級財政收入×100%）大于100%，表明地方本級財政赤字，需中央財政轉移支付彌補;指標越高，表明地方財政支出對轉移支付的依賴度越高，亦即中央財政對其轉移支付力度越大。

在全國財政總體支出收入比大于100%的情況下，支出收入比低于全國平均水平，表明該地區地方財政對轉移支付的依賴度低于全國平均水平;如果該地區同時又是中央財政收入的主要來源地（通常如此），那就表明該地區承擔了全國財政收支凈援助方的角色。支出收入比低于全國平均水平幅度越大，凈援助額越大。

支出收入比高于全國平均水平，表明該地區地方財政對轉移支付的依賴度高于全國平均水平，是全國財政收支的凈受援方。支出收入比高于全國平均水平幅度越大，凈受援額越大。

從表3可以看出，在2020年全國13個糧食產量2000萬噸以上的產糧大省中，只有江蘇、山東兩省地方財政支出收入比低于全國地方財政平均水平，其他產糧大省地方財政對轉移支付的依賴度均高于全國平均水平，頭號產糧大省黑龍江地方財政支出收入比高達473%，超過全國地方財政總體支出收入比一倍多。13個產糧大省地方本級財政收支赤字絕對額均在3000億元以上，四川?。?6943億元）、河南?。?6228億元）赤字絕對額都超過了6000億元。在如此財政壓力下，要確保政府對水利灌溉設施、設備更新改造、新建、擴建等項目投資給予足夠重視。

最后，保護、激勵民間投資農田水利灌溉設施設備。特別是要保障耕地經營權有序流轉、適度集中和足夠長時間的經營權，否則民間農業生產經營者必然缺乏投資耗資多、投資回收期長、資產流動性低的農田水利灌溉設施設備的內在動力。

在一些邊疆地方，要堅決保障內地投資者等開荒耕地所有權和長期經營權，不得以任何名義隨意剝奪，要將其作為優化當地營商環境、增強地方經濟自我發展“造血”機能的重點。此前曾發生一些邊疆地方在各種名義下“清理”侵占內地投資者投入巨資和多年時間精力開荒開發出來的大片耕地，重創投資者信心，阻礙投資增長，也導致許多內地投資者原本投資建設的農田水利灌溉設施設備在被“清理”侵占后趨向荒廢，這類現象不可繼續重演。

因應水旱災害氣候變化趨勢，調整完善水利灌溉設施功能

在提升有效灌溉面積的同時，我們還需要因應旱災面積縮小、水災面積可能趨向擴大的氣候變化趨勢，調整、完善水利灌溉設施功能。

從1950年代后期以來，中國氣候總體趨向干旱，且旱災成災面積在1970年代急劇增長，到2000年代達到高峰后開始逆轉，2010年代旱災面積大幅縮小，2020年代水災面積可能明顯上升。筆者整理、計算、考察1950年代至2010年代中國水、旱災害受災面積和成災面積變化如表1所示，發現從1950年代至1970年代，中國年均旱災受災面積、成災面積均成倍擴大，然后維持高位直至2000年代，年均旱災成災面積在1980年代還進一步擴大6成以上。2010年代，年均旱災受災面積銳減近6成。

在表1的計算中，1950年代指1950年～1959年，其余各個年代類推;計算方法是將各個年代歷年受災、成災面積分別相加，總和數據除以10。其中，1960年代僅有1960年～1967年數據，則按總面積除以8處理。

中國氣候干旱趨勢及其逆轉首先體現在旱災面積的變化。具體而言，就年均旱災受災面積而言，1950年代至1970年代，中國年均旱災受災面積從360萬公頃擴大104%至736萬公頃，1980年代進一步擴大至1193萬公頃，2000年代達到1447萬公頃的高峰，2010年代銳減至530萬公頃，低于1960年代至2000年代，相當于1960年代的60%、1970年代的72%、1980年代的44%、1990年代的44%、2000年代的44%。

就年均旱災成災面積而言，1950年代至1970年代，中國年均旱災成災面積從1160萬公頃擴大119%至2537萬公頃，1980年代至2000年代穩定在2400萬～2500萬公頃左右，2010年代銳減至1112萬公頃，低于1950年代，僅相當于1960年代的57%、1970年代的44%、1980年代的46%、1990年代的45%、2000年代的37%。

進一步考察旱災面積相對于水災面積倍數的變化，可以更清楚地看到中國氣候干旱趨勢及其逆轉。這個倍數越大，表明旱災問題比水災問題越突出。

1950年代，年均旱災受災面積相當于年均水災受災面積的157%，1960年代上升至229%，1970年代達到472%的高峰，1980年代、1990年代、2000年代分別為230%、163%、262%，2010年代回落至147%。

1950年代，年均旱災成災面積相當于年均水災成災面積的78%，1960年代上升至171%，1970年代達到313%的高峰，1980年代、1990年代、2000年代分別為212%、137%、268%，2010年代回落至142%。

2021年，中國北方降水豐沛，發生多次極端降雨天氣，在全社會、國內外引起廣泛關注。根據《應急管理部發布2021年前三季度全國自然災害情況》顯示，前三季度，我國共發生39次強降雨過程，全國面降水量582毫米，較常年同期偏多4%;其中，東北西部、華北東部南部、黃淮西北部等地偏多4～9成。[3]就個案而言，2021年7月20日鄭州最大小時降雨量達201.9毫米，突破我國大陸小時降雨量歷史極值（198毫米）。[4]9月份，北京、天津、河北、河南、遼寧、陜西、山東和山西八?。▍^、市）降水量均為1961年以來歷史同期最多。[5]9月下旬，黃河支流渭河發生1935年有實測資料以來同期最大洪水，黃河支流伊洛河和沁河發生1950年有實測資料以來同期最大洪水。從較長歷史跨度上考察，降水增多、特別是北方降水增多應是當前和未來數十年（40年左右或更長）的氣候發展趨勢，我國水利規劃、建設需要因應氣候變化趨勢進行相應調整。

結語

古今中外，歷史已經一再證明糧食供給對社會穩定與發展的重要意義。近幾十年來西亞北非等區域各國的社會動蕩、戰亂，追根溯源，通常是出現糧食生產受創、供給緊張、國際市場小麥等糧價暴漲等危機。以中國之大，人口之多，更是需要立足國內基本自給，糧食、食品進口對我國供給的作用只能是“錦上添花”，而不可能是主要供給，更不可能“雪中送炭”。河南糧食總產量與法國相當，超過烏克蘭;山東糧食產量與加拿大相當;安徽、河北糧食產量超過泰國;僅河南與山東、河北、安徽四省糧食生產若有重大閃失，國際市場就很難彌補由此產生的糧食供求缺口，甚至根本就不可能彌補。有鑒于此，對《第三次全國國土調查主要數據公報》顯示出來的有效灌溉面積大幅下降問題，我們有必要將其提升至戰略高度來認識。

注釋

[1][英]米切爾編：《帕爾格雷夫世界歷史統計·亞洲、非洲和大洋洲卷：1750～1993年（第四版）》，賀力平譯，北京：經濟科學出版社，2002年，第197～211頁，根據表C2“亞洲：主要糧食作物產量”數據整理計算。

[2]國家統計局國民經濟綜合統計司編：《新中國55年統計資料匯編》，北京：中國統計出版社，2005年，第44頁，根據表1—38“全國農業生產條件”整理計算;國家統計局編：《新中國60年》，北京：中國統計出版社，2009年，第636頁，根據表31“全國農業生產條件”整理計算。

[3]《應急管理部發布2021年前三季度全國自然災害情況》，應急管理部網，https：//www.mem.gov.cn/xw/yjglbgzdt/202110/t20211010_399762.shtml，2021年10月10日更新。

[4]國務院新聞辦公室2021年7月28日防汛救災工作情況發布會公布數據。

[5]《9月以來北方降水偏多1.4倍 全國及15省份氣溫均創歷史新高》，中國氣象局網，http：//www.cma.gov.cn/2011xwzx/2011xqxxw/2011xqxyw/202110/t20211013_585813.html，2021年10月13日更新。

參考文獻

國家統計局國民經濟綜合統計司編，2005，《新中國55年統計資料匯編》，北京：中國統計出版社。

國家統計局編，2009，《新中國60年》，北京：中國統計出版社。

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責 編/肖晗題