安全生產領域的行刑銜接機制
——《以案說法——安全生產法》（連載七）

文/林鴻潮 盧迪

2021年9月1日起，《安全生產法》（修正案）開始實施。本刊轉載中國政法大學應急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮教授主編的《以案說法——安全生產法》一書的部分內容，以案例為依托，深入淺出地解讀《安全生產法》的主要內容與執法實踐。

被告人宋某某，男，A 煤業公司原礦長。被告人楊某，男，A 煤業公司原總工程師。被不起訴人趙某某，男，A 煤業公司原工人。

2016 年5 月，宋某某作為A 煤業公司礦長，在3 號煤層配采項目建設過程中，違反《關于加強煤炭建設項目管理的通知》要求，在沒有施工單位和監理單位的情況下，即開始自行組織工人進行施工，并與周某某（以偽造公司印章罪另案處理）簽訂虛假的施工、監理合同，以應付相關單位的驗收。

楊某作為該礦的總工程師，違反《煤礦安全規程》要求，未結合實際情況加強設計和制定安全措施，在3 號煤層配采施工遇到舊巷時，仍然采用常規設計，且部分設計數據與相關要求不符，導致舊巷擴刷工程對頂煤支護的力度不夠。

2017 年3 月9 日3 時50 分 許，該礦施工人員趙某某帶領4 名工人，在3101 綜采工作面運輸順槽和聯絡巷交叉口處清煤時，發生頂部支護板塌落事故，導致上覆煤層坍塌，造成3 名工人死亡，趙某某及另一名工人受傷，直接經濟損失635.9萬元。

2018 年3 月18 日，屬地公安分局對趙某某、宋某某以涉嫌重大責任事故罪立案偵查，并于5 月31 日移送屬地人民檢察院審查起訴。屬地人民檢察院經審查，認為事故發生的主要原因有：一是該礦違反規定自行施工，項目安全管理不到位；二是項目擴刷支護工程設計不符合行業標準要求。在分清主要和次要原因、直接和間接原因的基礎上，屬地人民檢察院對事故責任人進行了準確區分，作出相應處理：依法追究主要責任人宋某某的刑事責任；依法對趙某某作出不起訴決定；依法追訴漏犯楊某。檢察機關以宋某某、楊某犯重大責任事故罪向人民法院提起公訴。法院分別判處2 人有期徒刑3 年，緩刑3 年。2 名被告人均未提出上訴，判決已生效。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“健全行政執法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現象，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接?！标P于危害生產安全犯罪的行刑銜接機制，主要包括程序銜接、證據銜接和制裁銜接機制，本文主要對程序銜接和制裁銜接機制加以討論、說明。

程序銜接機制

由行政程序到刑事程序

應急管理部門作為安全生產主管部門，依法負責對違反《安全生產法》《消防法》等行政法律法規的違法行為進行調查、處理，并對其中涉嫌危害生產安全犯罪的案件移送公安機關處理。

應急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院共同出臺的《安全生產行政執法與刑事司法銜接工作辦法》（簡稱《安全生產行刑銜接辦法》）第7 條規定：“應急管理部門在查處違法行為過程中發現涉嫌安全生產犯罪案件的，應當立即指定2 名以上行政執法人員組成專案組專門負責，核實情況后提出移送涉嫌犯罪案件的書面報告。應急管理部門正職負責人或者主持工作的負責人應當自接到報告之日起3 日內作出批準移送或者不批準移送的決定。批準移送的，應當在24 小時內向同級公安機關移送；不批準移送的，應當將不予批準的理由記錄在案?！?/p>

應急管理部門移送的案件材料應當具有全面性和完整性?！栋踩a行刑銜接辦法》第10 條規定：“公安機關審查發現移送的涉嫌安全生產犯罪案件材料不全的，應當在接受案件的24 小時內書面告知應急管理部門在3 日內補正。公安機關審查發現涉嫌安全生產犯罪案件移送材料不全、證據不充分的，可以就證明有犯罪事實的相關證據要求等提出補充調查意見，由移送案件的應急管理部門補充調查。根據實際情況，公安機關可以依法自行調查?！?/p>

同時，《公安機關辦理行政案件程序規定》（簡稱《公安行政程序規定》）第65 條規定：“對發現或者受理的案件暫時無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理……”由此可知，公安機關審查應急管理部門移送的案件材料，可以根據情況，要求補充調查、補充移送證據；為了查明案情，公安機關也可按照行政執法程序自行調查。

公安機關應當對達到刑事立案標準的案件進行立案偵查，《刑事訴訟法》第109 條規定：“公安機關或者人民檢察院發現犯罪事實或者犯罪嫌疑人，應當按照管轄范圍，立案偵查?！薄豆矙C關辦理刑事案件程序規定》（簡稱《公安刑事程序規定》）第178 條第1 款規定：“公安機關接受案件后，經審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任，且屬于自己管轄的，經縣級以上公安機關負責人批準，予以立案；認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微不需要追究刑事責任，或者具有其他依法不追究刑事責任情形的，經縣級以上公安機關負責人批準，不予立案?！薄栋踩a行刑銜接辦法》第11 條第1 款規定：“公安機關對移送的涉嫌安全生產犯罪案件，應當自接受案件之日起3 日內作出立案或者不予立案的決定；涉嫌犯罪線索需要查證的，應當自接受案件之日起7 日內作出決定；重大疑難復雜案件，經縣級以上公安機關負責人批準，可以自受案之日起30日內作出決定。依法不予立案的，應當說明理由，相應退回案件材料?！?/p>

這里需要討論的是刑事立案標準問題，法律法規對刑事立案標準的規定較為原則、模糊，看似容易滿足，實踐中卻因為難以具體把握而存在拔高立案門檻的傾向。從行刑銜接的角度出發，立案偵查的案件應當是存在“犯罪”事實的案件，對沒有“犯罪”或達不到“犯罪”程度的案件不應當立案偵查。然而，立案只是刑事訴訟的啟動階段，既要求查清違法事實，還要判斷是否構成“犯罪”，對公安機關來說很多時候是勉為其難的。

依據《刑事訴訟法》第162 條，公安機關偵查終結的案件，應當做到犯罪事實清楚，證據確實、充分。由此可見，偵查終結標準幾乎等同于刑事定罪標準，而案件偵破率、案件移送定罪率一直都是公安機關的業務考核重點，對結案的標準要求難免傳導至立案階段，實踐中立案標準已經接近偵查終結標準了。

從法理出發，立案初查階段尚不屬于刑事訴訟階段，不能采取刑事偵查手段和強制措施，《公安刑事程序規定》第174 條也強調初查“不得對被調查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結被調查對象的財產，不得采取技術偵查措施”。行政執法手段的局限性難以匹配刑事立案標準的抽象性，是在程序規范層面造成“有案不移、有案難移、以罰代刑”現象的主要原因。

結合危害生產安全犯罪的特點，可以從4 個方面對這類案件的刑事立案標準加以明確：一是發生安全事故，已經或者可能造成死亡1 人以上、重傷3 人以上或者造成直接經濟損失100 萬元以上嚴重后果的，應當立案偵查；二是有證據證明安全事故發生后，負有報告職責的人可能存在不報或者謊報事故情形的，應當立案偵查；三是有證據證明存在危險作業行為，具有發生重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現實危險的，應當立案偵查；四是行政機關在行政執法和查辦案件過程中，發現對生產、作業負有組織、指揮或者管理職責的負責人、管理人員、實際控制人、投資人等人員，以及直接從事生產、作業的人員，意圖逃匿或者毀滅、偽造、隱匿相關證據的，應當立案偵查。

由刑事程序到行政程序

經公安機關立案偵查的案件，如果公安機關撤銷案件、檢察機關決定不予起訴、人民法院判決無罪或免于刑事處罰的，應當將案件材料退回行政機關處理。對于退回的案件，行政機關應當按照行政執法程序，決定是否予以行政處罰。

按照《安全生產行刑銜接辦法》第12 條第2 款規定:“對移送的涉嫌安全生產犯罪案件，公安機關立案后決定撤銷案件的，應當將撤銷案件決定書送達移送案件的應急管理部門，并退回案卷材料。對依法應當追究行政法律責任的，可以同時提出書面建議。有關撤銷案件決定書應當抄送同級人民檢察院?！?/p>

《安全生產行刑銜接辦法》第18條第2 款規定：“人民檢察院對決定不起訴的案件，應當自作出決定之日起3 日內，將不起訴決定書送達公安機關和應急管理部門。對依法應當追究行政法律責任的，可以同時提出檢察意見，并要求應急管理部門及時通報處理情況?！?/p>

依據2011 年《中共中央辦公廳國務院辦公廳轉發國務院法制辦等部門<關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見>的通知》（簡稱《行刑銜接意見》），人民檢察院對作出不起訴決定的案件、人民法院對作出無罪判決或者免予刑事處罰的案件，認為依法應當給予行政處罰的，應當提出檢察建議或者司法建議，移送有關行政執法機關處理。

《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（簡稱《移送犯罪案件規定》）第10 條規定：“行政執法機關對公安機關決定不予立案的案件，應當依法作出處理；其中，依照有關法律、法規或者規章的規定應當給予行政處罰的，應當依法實施行政處罰?！?/p>

制裁銜接機制

辦理行刑銜接案件，最終落腳點在于對違法行為人的制裁，涉及行政處罰和刑事處罰兩種方式。行政犯具備行政違法與刑事違法的雙重屬性，可能同時受到行政處罰與刑事處罰，對行政犯的制裁主要有兩種觀點。

一是刑事優先說，認為對行政犯的制裁應當以刑事處罰為準。一個違法行為不能受到兩次以上處罰，對刑事責任的追究要比對行政責任的追究更加嚴厲，行政責任與刑事責任同屬于公法責任，前者為后者所吸收，在刑罰執行時一并實現。

二是合并適用說，認為對行政犯的制裁，可以通過行政處罰和刑事處罰兩種方式進行。行政處罰的目的與刑事處罰的目的不盡相同，行政責任與刑事責任是基于不同法律關系對違法行為作出的評價，僅追究刑事責任不能全面反映行為人的社會危害性，行政處罰對行政犯的特殊預防有不可或缺的作用。兩種處罰的處罰方式也不盡相同，以生產安全事故犯罪為例，對生產安全事故責任人的行政處罰為財產罰或行為罰，刑事處罰為自由罰，不同方式的處罰之間不存在吸收關系，可以合并適用。

合并適用的觀點為實務界廣泛接受，我們贊同這種觀點，同時認為對危害生產安全行為的處罰，構成生產安全事故犯罪的行為，應當與構成危險作業罪的行為有所區別。生產安全事故犯罪的行為表現較為單一，且以造成重大安全事故為處罰基礎，一般討論對同一違法行為的制裁即可。而危險作業罪的行為表現較為豐富，可能違反《安全生產法》《消防法》《危險化學品安全管理條例》等多部法律法規，案件涉及多項危險作業行為的，可能有部分行為不足以評價為犯罪，對這部分行為的行政處罰不應受到危險作業罪刑事處罰的影響。

值得注意的是，對行政犯的制裁存在刑事優先的情形，但需要行政法律法規的明確規定。例如，《消防法》第64 條規定：“違反本法規定，有下列行為之一，尚不構成犯罪的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節較輕的，處警告或者五百元以下罰款……”并列明了“指使或者強令他人違反消防安全規定，冒險作業”等6 種行為?！断婪ā返?2 條規定：“違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任?！庇纱丝梢?，屬于《消防法》第64 條規定的違法行為，構成犯罪的，應當依法追究刑事責任，不再進行行政處罰。