環境健康風險規制中基層環境執法困境及路徑選擇

周宛央 馬龍軍

摘要：在國家環境治理體系和治理能力現代化建設歷程中，環境健康風險日漸凸顯?；鶎迎h境執法是實現生態環境保護的重要環節，也是推進有效環境治理的主要工具。通過對四川省H縣的調研梳理，發現當前基層環境執法面臨著運行機制失調、主體權責不清、內生激勵匱乏三重困境。為此，建議實施“嵌入式”治理路徑分析框架，結合地區環境稟性與應對策略，提取合理要素，自政治動員、主體轉型、價值重構三維予以回應：（一）政治動員：制度供給與動態治理“雙管齊下”;（二）主體轉型：由“傳統命令型”到“多元共治型”的定位調整;（三）價值重構：提升內驅動力，強化外界監督。

關鍵詞：環境執法;嵌入式治理;環境健康風險;運動式協同

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）10-0080-04

一、引言

環境健康風險是指以環境介質為轉化遷移載體，以人類活動或人類活動與自然界的運動過程共同作用為根本動因，致使生態環境和人體健康處于受到科學不確定因素的短期或長期不良影響，并且最終可能導致自然環境、公眾健康與生態系統受損的狀態[1]。

新冠肺炎疫情就是一次突發的大規模環境健康風險事件，后疫情時代，不僅需要法律制度的支持，同時也需要制度框架之下直接有效的保護措施。面對具有演化為范圍廣、規模大、破壞性強的環境健康風險，疫情為我們提供了反思與再發展的契機。行政機關在執法過程中需承擔起積極識別、管控、化解風險事件的重要責任，而一線基層環境執法在日常環境健康風險防范中無疑發揮著至關重要的作用。四川省A州位于中國西南腹地，兼具國家重點生態功能區及國家生態建設示范區的雙重屬性，筆者通過在A州H縣的深入調研，著力探究環境執法活動在基層的真實運作狀態，發現當前基層環境執法活動存在“不作為”“亂作為”現象突出、專業素養欠缺致使執法能力薄弱、環保意識淡薄引發執法成效不佳等問題。為此，本文以“嵌入式”治理理論為基本分析框架，自政治動員、主體轉型、價值重構三方面著手化解問題所在，以期對提升基層環境執法效能、探索發展方向有所助益。

二、環境健康風險行政規制介入的應然基礎

（一）環境健康風險的適用情景

環境健康風險具有明顯客觀意義上的科學不確定性和隱蔽性，大多難以通過科學技術手段獲得確切證明，進而無法做出合法合理的防范決策理性應對，但環境健康風險又是客觀存在的，以上特性正是行政規制介入環境健康風險的依據與前提。然而環境健康風險認知識別過程復雜，具有較強不確定性，規制是否有效主要依靠識別是否正確。面對紛繁復雜的公共風險，僅靠社會公眾的力量或政府單向的線性管控或結果控制型的被動舉措，均無法對公共風險做出理性應對[2]?？茖W的預防規劃是規避風險的有效路徑，因此需扭轉既有“無損害即無救濟”的傳統法律邏輯，從緊急應對與日常防控的雙向角度去反向思考、推進法律適用。

（二）基層環境執法的實踐審視

《憲法》確定了國家的環境保護義務這一基本原則，而政府是制度框架下的實際履行機關，其行政過程為直接保護措施。環境健康風險與基層環境執法，兩兩呈現“強相關性”。在環境立法層面，我國已經形成了以憲法為依據、以環境保護基本法為基礎、以各環境單行法為主體、以相關部門法為補充的法律系統。隨著環境健康問題的日益突顯以及生態文明建設的逐步加強，政府作為環境健康風險的行政規制主體，在我國環境法治中占據的地位愈發重要[3]。因此，在既存法律規范引導前提下，我們必須審視基層環境執法面臨的理論與實踐割裂情況。

實踐運用中，我國環境健康風險視域下的基層環境執法仍然存在阻滯。首先，相關法律規范、標準體系不夠完善，與當前的環境健康問題銜接不夠，一是上位法①授權不明，二是同位法②存在交叉重復、空白等問題。例如，現行環境相關法律規范僅明確規制目的，涉及具體規制行為義務的內容表述較為籠統[4]。包括《大氣污染防治法》第七十八條、《水污染防治法》第三十二條等多款法律條文，均采用目的式法規范構造。其次，單向度的規制邏輯與多元化的社會利益訴求發生沖突，如在H縣重點推進的生態旅游方面，環境執法部門往往在環境保護與經濟發展間的“平衡度”上左右為難，筆者在搜集多地基層環境執法實況時發現這樣的情況屬共性問題。最后，傳統部門法和新興領域法之間交流匱乏也制約著基層環境執法效能。筆者通過田野觀察，發現H縣內大骨節病、包蟲病等地方病問題匱乏針對性舉措與綜合環境整治理念，難以實現風險時段的有效預防。因此，需要通過傳統部門法與新興領域法的有機協同，共同致力于公共衛生風險立法體系構筑，發揮風險規制的合力[5]。

理論研究方面，當前學界廣泛聚焦于宏觀上的環境健康風險規制抑或是微觀上的基層環境治理領域，但就后疫情時代所提供的新興研究契機未能充分把握。由于基層環境執法活動處于復雜的社會網絡關系之中，又面臨著環境健康風險的巨大挑戰，實施成效受諸多因素的制約，因此，“嵌入式治理”理論不失為良好的切入路徑，本文認為應當根據基層環境執法所處的不同時段及涉及的多元主體，使執法活動針對性地嵌入綜合性環境治理過程中，以長效應對環境健康風險的不確定性。

三、基層環境執法的所面臨的三重困境

（一）運行機制失調：“運動式治理”影響執法成效

“運動式治理”為一種中國特色的政府治理方式，即圍繞某一任務進行自上而下的強勢動員，集中力量開展工作，往往能達到高效短時的明顯效果，并在部分應急性、暫時性的工作任務中體現的尤為明顯。我國《環境保護法》就央地事權分配角度帶有明顯的責任下沉傾向，即中央政府負責宏觀規劃、標準劃定、監測管理等，而具體的責任落實及考核細則都由地方政府承擔?；谶@種責任分配機制，地方政府在實質上對環境問題可進行直接干預，也在地情地況、資源分配等方面更具信息優勢。就當前環境保護目標責任制的實行模式而言，多采用地方行政首長簽署責任書，定期定量進行考核工作，“既當運動員，又當裁判員”的運行模式實屬尷尬，中央政府無法進行監管全覆蓋，而“運動式治理”似乎恰成為地方政府應對突擊檢查的一劑“良方”。雖然短期內其能達到明顯可視效果，但長遠觀之，運動式環境執法的運作特點損害了環境執法實效，擾亂制度化調控體系原有的運行秩序，也易形成日常執法的惰性滋生，并可能造成權力尋租等系列次生問題。事實上，這樣的事前風險識別失靈、事中生態監管缺位以及事后執法毫無連貫性的問題通通依靠“運動式治理”補救，反倒容易陷入突擊后的“美好假象”，進而導致惡性問題不斷積壓遺留。

（二）主體權責不清：“信息壁壘”僵化互動過程

生態環境執法主體權責不清是當前制約基層環境執法效能的嚴重問題。自立法角度觀之，當前環境立法多圍繞環境要素進行劃分，種類繁雜、層級不一，而對生態系統的綜合性尚未有效提煉出立法“最大公約數”，進而致使職能劃分極為分散，并由此衍生兩種極端情況，對于生態環境監管的重點領域規定眾多，彼此重復交織，匱乏統一標準，反之則出現監管執法的空白地帶，進而遺留責任推諉，互相“扯皮”的空間。這樣的主體權責模糊不僅致使各職能部門分工界限不清，也間接性導致執法人員無法厘清自身職能范疇，公眾自不待言。而由此產生的另一弊端即為部分企業留下了投機取巧的灰色空間，如筆者在H縣調研時了解到，當地環境執法歷程中時常需進行現場采樣，但執法者與檢測者主體分離，信息互通不到位，協作配合不佳，進而無法準確反映企業的實時檢查狀態，層層“信息壁壘”嚴重阻礙了多元主體間互動協作的可能，這與環境治理本身復雜性、綜合性的要求相悖，更遑論生態系統問題的治理本無法局限于單一行政區域內，跨行政區域的生態環境監管治理問題無疑對權責厘清基礎之上“破壁”互動提出更高要求。

此外，政府多以“主導者”“命令者”的身份在環境健康規制領域發揮作用，自上而下的單向管制模式在一定程度上阻礙了公眾的表達通道，基于立場不同和自利性傾向，也易觸發被命令者的對立情緒。

（三）內生激勵匱乏：進退兩難的政績難題

首先，地方政府的績效考核體系及官員的政績邏輯，使部分地方的環境執法活動面臨來自政府組織內部的層層束縛[6]。據筆者在H縣調研可知，身處基層的一線環境執法人員極為短缺，甚至“半路出家”者居多，工作任務繁重，上升空間較小，如該地負責草原執法只有一人，卻需承擔巡查、檢查、群眾反映、舉報等系列高強度任務，受限于當地經濟水平和文化程度，執法人員在執法工作中還面臨執法裝備匱乏、專業素養欠缺等問題，而匱乏明確的技術標準、先進的技術設備與嚴格的操作規范，其所得檢測結果的說服力本就存疑，群眾信服度不高則進一步制約執法效能。

其次，我國當前實施的環境保護目標責任制是基層環境執法干部實績考核的主要內容。目標考核責任制初衷雖在于集中工作重心，提高責任意識，其具體設計卻“科學性有缺，硬性指標忽視地情實況”，致使基層執法人員或背負著巨大的追責問責壓力，缺乏內生工作激情，或完成定量任務便不再主動作為。目標考核責任制本身是一種量化工作成效的策略工具，而基層環境執法是綜合性極強、多重復雜因素交織的長期性工作，單一指標的評定與考核方式的固化并不足以完全反應執法成效與環境污染治理的改善，卻可能致使目標考核流于形式，考核結果運用缺失。

最后，自中央到地方的政府工作績效仍不可避免地以經濟發展作為主要考量標準，盡管近年生態環境保護重視度與日俱增，但環境保護仍難以與經濟發展等量齊觀，這一問題在民族地區又尤為明顯。例如，H縣關于歷史遺留廢棄礦山問題的處理，先前由于經濟、交通建設等形成山體創面等歷史遺留問題治理主體回歸政府，但民族地方資金短缺，因此仍需國家出資治理，即財政依賴度較高。該地雖已進行了適度探索，如通過全縣增設生態公益性崗位以拉動收入，但就經濟發展內生動能與產業升級轉型而言仍顯“杯水車薪”。例如，若環境指標在績效考核所占比重過低，反倒可能因為對環境執法活動的側重致使財政收入下降、就業形勢惡化，甚至產生激化地區政企矛盾，官民沖突的潛在風險。

四、“嵌入式”治理路徑構造：一個分析框架

（一）政治動員：制度供給與動態治理“雙管齊下”

著力完善日常環境執法的基本制度建設，進而把握如何將“常規”嵌入“運動”，化突擊式任務攻克為長效性協作共贏，優化基層環境執法的資源分配與技術保障才是長久之策。自制度層面觀之，環境健康風險蘊藏著巨大的不確定性與隱匿性，因此，自要素分治向綜合治理轉化是當前制度供給及環境保護工作理應遵循的發展動向。它不僅需要法律規范的有效供給、權利譜系中供需限度的考量、經濟激勵及適時救濟等政府主導的內部性制度，更需外部性環境風險多元規范體系的動力機制保障和促進[7]。此外，運動式執法自身的生成邏輯多以政府有效性而非社會有效性為行動宗旨[8]，兩者內容雖有重疊，但并非時刻保持統一。中央采取政績激勵的模式引導地方發展，地方以“指標”完成程度回應考核要求，其任務指標更著眼于國家意志是否得以滲透，行政任務是否完成，對環境治理的社會實效并未予以同樣的高關注度，即并沒有足夠的內生動力支持其長效性發展。因此，若要在社會層面建立起可持續的動力機制，就政績考核指標科學向度而言，應明確增加“環境保護”在地方政績考核中的分值比重、指標內容，才能令其真正發揮激勵作用。

（二）主體轉型：由“傳統命令型”到“多元共治型”的定位調整

生態環境的整體性保護是厘清主體權責關系的邏輯起點，因此，超越以環境要素劃定立法、分別治理的局限，進而秉持整體性理念，充分考慮各環境要素、行為內部互動，予以環境系統性保護便尤為重要。此外，治理環境健康風險之重點在于打破信息壁壘，暢通交流渠道，在此過程中，政府作為“命令者”這一角色定位轉型迫在眉睫。環境治理問題孤木難支，因此突破部門思維限制，秉持“嵌入式”理念是打破信息壁壘，走向多元共治的第一步。一方面，環境保護部門可采取民主協商的模式對相關社會主體予以行政指導，并通過其信息反饋以更好完成自身執行效能優化，此外，也可運用社會機制、市場調控等力量與地方企業構建動態平衡關系。另一方面，可作為牽頭者推進相關部門聯動執法，并在此基礎上進一步推進區域環境協同治理責任追究制度建立，以規避多頭管理、秩序混亂的問題發生。此外，堅持環境治理過程中行政執法中心作用的同時，也應重視環境司法作為“后起之秀”的補足功能，著力建立兩者的銜接配合機制，發揮各自專場優勢，如以司法監督的恰當介入，推進行政機關在偏重事后救濟的同時進一步加強對預防措施的重視認可度，自源頭把控許可審批等潛在風險等。

（三）價值重構：提升內驅動力，強化外界監督

生態環境天然具有公共性的外部特征，如若缺少內驅保護動力與正確價值觀念，濫用資源、恣意索取的“搭便車”現象必定時有發生，必然引發對生態環境的嚴重破壞。因此需自內外兩維度同時入手，一方面一味強調從嚴追責并非長遠之計，在提升基層環境執法內生動能歷程中，不能采取急功近利的躍進思想。政績考核制在一定程度上形塑了基層環境執法樣態，也間接影響地方官員的施政動向考量。因此，需自其政績邏輯起點出發探尋環境保護工作匱生內生動力的緣由，依據地區實際情況和客觀需求，針對性創新績效考核機制，基于環保垂改背景有序進行人員劃轉，拓寬基層執法人員晉升空間。專業水平方面，需增加環境監測設備的投入與使用，進而提升環境監測人員、執法人員的證據收集能力，還需強化環境監測、執法人員環境科學知識的培訓，著力提升專業素養及法律程序意識等[9]。此外，另一方面亟須強化自下而上的外部監督，政府層面可建立統一監管平臺及有效的信息交換機制推進環境信息在各行政主體間無障礙交流，并在其他社會主體間進行流通，使政府部門間及社會公眾多元協同，以信息傳播及理念嵌入倒逼公共利益意識與責任感，共同發揮監管合力。

注釋：

①上位法：就法的效力位階而言，法可分為三類，即上位法，下位法和同位法。這是從法的淵源而言的：就法律效力大小而言，效力大的為上位法，它之下生效的為下位法。比如說憲法和其他法律門類的關系，憲法就是上位法，因為其他法律都是依據憲法制定的，其他的法律如刑法民法就是下位法。上位法是效力較高的法律，下位法是效力較低的法律。上位法與下位法也是相對而言的，例如國務院制定的行政法規，相對于全國人民代表大會常務委員會制定的法律來說，是下位法;相對于地方國家機關制定的地方性法規來說，是上位法。下位法不能與上位法相抵觸。

②同位法，是指在法的位階中處于同一效力位置和等級的那些規范性文件。

參考文獻：

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[7]董正愛，王璐璐.邁向回應型環境風險法律規制的變革路徑——環境治理多元規范體系的法治重構[J].社會科學研究，2015（4）.

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[9]胡中華，周振新.區域環境治理：從運動式協作到常態化協同[J].中國人口·資源與環境，2021（3）.

作者簡介：周宛央（2000—），女，漢族，安徽合肥人，單位為西南民族大學，研究方向為環境與資源保護法學。

馬龍軍（2000—），女，白族，云南大理人，單位為西南民族大學，研究方向為憲法與行政法學。

（責任編輯：董惠安）