強化國庫集中收付制度改革，促進預算管理科學化

齊素艷

摘要：國庫集中收付制度改革是促進預算管理科學化的重要手段，實行國庫集中收付制度可以促進財政管理的規范化、法制化和科學化，還有利于政府的宏觀調控，提高資源配置的合理性。本文就國庫集中收付制度改革的必要性、國庫集中收付制度存在的弊端及如何更進一步促進預算管理科學化等問題進行了簡要分析。

關鍵詞：國庫集中支付制度;預算管理;科學化

引言：中央收付系統又稱“國庫統一帳戶”，是指將所有的財政資金都納入統一的國庫，由國家統一的國庫統一核算，由國家財政統一帳戶按照不同的付款方式，向商品、物資提供者或使用單位支付。實施財政直接支付的支出主要有：工資支出、購置支出、轉移支出;實施財政撥款的開支主要有：非財政直接支付的購置和零星開支。

自從實行中央財政集中支付制度改革以來，我國財政資金運行的安全性、規范性、有效性都得到了極大的改善，財政控制的能力也得到了極大的加強，從源頭上防范和治理不良行為的效果也得到了加強。

1 實行財政集中支付體制改革的必要性

1.1 公共財務體制的基本需求

在社會主義市場經濟的發展過程中，財政職能必須從“建構性”向“適應社會需求”轉變。目前，我國正處于部門預算改革的過程中，實行中央財政集中支付體制;收支兩線改革、政府采購制度等都是在構建符合社會主義市場經濟發展的公共財政體制基礎上進行的。實行國庫集中收付，既是一種金融技術上的創新，又是一種從根本上反映國家行政管理體制改革和發展的內在需求。

1.2 推進依法行政、依法治國的需要

國庫集中收付體制的改革，需要以法律為依據，在實行中央收付制度時，要制定相應的財政政策;財政規章的制定，旨在從根本上實現中央財政集中收付制度的執行。財政資金的配置、行政權力和運行程序的各個環節都要建立起一套嚴密的法律體系，才能使財政資金的運行更加透明、公開、具有約束力，從而實現對政府的財務監督和制約，真正實現依法治國、依法行政的目標。

1.3 與世界標準相適應的必要性

中央國庫統一是我國政府在市場經濟條件下運行的基本原則。作為 WTO成員，我們應該在制度設計和機制上吸取一些經驗，并在實踐中參考一些國際慣例。當前，由于政府機關國庫的集中受相關法律法規的制約，所以在收付上首先采用國庫統一的方法，這是一種符合國際的通行做法，同時也不會與現有法律法規產生沖突，待中央財政制度的調整完善后，就可以擴大到國庫的征用，實現國庫統一的收付制度，使之與世界各國的制度接軌。

2 現行中央財政收繳體制存在的問題

2.1 政府機關內部預算的不健全

中央財政撥款制度中有一條明確的法律，即：“所有支付機構的各項經濟活動，都要按照核定的年度預算和支出方案，按照其使用目的，由財政部負責?！边@意味著，制定一個明確的政府撥款預算，既能保證政府的直接付款，又能保證政府的授權，還能保證國家的統一收支。然而，現行的中央財政收付體制，實質上就是預算內資金的收繳，與中央預算內、外資金的統一收繳并不完全相符。

2.2 財政監管不力

財政對資金使用的監管僅限于前期，對項目實施過程中的監管，運行效果沒有進行有效的監管，缺乏對基金進行有效的監管和約束，導致基金的利用效益下降?，F行中央財政收付體制下，財政撥款發放之后，無法對財政進行有效的跟蹤監控，造成資金被侵占、截留、克扣等行為，削弱了財政對財政收支的監管功能，只反映了財政部門的服務功能，勢必會對財政的正常運行造成一定的不利影響。

2.3 建立水平上的信息化體系落后

雖然我國已經初步建成并運行了現代化的銀行結算系統和財政系統，但是財政、稅務和銀行的網絡管理體系相對落后，還處在一些地區的試行階段，沒有得到充分的應用，造成了現代財政體制運行缺少一個良好的基礎，增加了人力、物力和資金在途時間，不能達到三方數據共享，影響了國庫對財政資金的監督作用，降低了財政政策的執行效率。

2.4 在落實過程中，各部門和各單位缺乏對制度了解

中央財政收入統一管理體制的實施，涉及到各個行業，對各部門的興趣受到了影響，有些人對改革方案持反對意見;有些人對經營方法的了解不夠，仍在觀望中;一些人的思想與改革的需要不相適應，因自身利益而不愿進行變革;有些人已經養成了一種傳統的管理方法，不愿意熟悉和掌握新的經營方法。各部門、各單位的不同理解，都是影響我國財政資金管理體制改革進一步深化的重要因素。

3 關于推進中央財政收入分配體制的改革

3.1 健全財政信息管理體系，構建信息交流體系

要想真正落實中央財政資金的統一，就必須提高財政收支的信息化程度，提高財務管理的質量，急需建立健全的財務信息化體系。以軟件的開發與運用，大力發展財務信息化，加強互聯網和信息化的運用;要積極推進各地財政部門之間的跨部門互聯，財政部門、稅務部門和央行的財政部門就像“三套車”一樣，承擔著財政政策、監管、財政收入、財政資金的職能，應該通過三個部門之間的聯系，加快財政資金的歸整，縮短財政資金的流動，從而防止財政資金的浪費，提高資金的利用效率。所以，必須在最短的時期內實行財稅庫的信息聯網，建設財政資金的網上運行。

3.2 建立完善財政資金的動態監管制度，推動監管和制約體制完善

根據健全現代國庫管理的體制和運行監督職能，不斷深化改革，逐步建立和健全國家財務信息系統。健全財政資金動態監測的運作體制，突出對資金的實時動態監測，實行全面的稽核，對信息的動態監測，監控檢查通報、處理整改等多種方法，提高財政資金的動態監控。通過對國家財政收支狀況的全面監測與分析，及時發現和剖析我國政府在預算執行過程中出現的問題及原因，為改進我國政府預算實施工作提供一種有效的、有價值的思路。

3.3 對財政直接付款和法定付款進行合理界定

對各部門的工資、轉移、購買等支出，實行財政直接支付;對個別小額開支和不能通過銀行轉帳的款項采取政府批準的辦法。任何形式的支出，都不能向預算內的實際經費帳戶或下級預算內撥款。

3.4 完善相關法律法規

結合我國的國情，進行深入調研，對相關法律法規、管理辦法和實施細則進行全面的分析和探討，為我國財政資金的統一管理工作提供法律上的保證。

4 推行科學的財政預算管理

4.1 加強預算工作

要建立健全科學合理的財政預算制度?！叭趶健钡恼w財政，實行零基礎的預算，以項目預算和定額預算為依據，實現“一個籠子，一個盤子，一個支出的口子”;建立預算編制、執行、資金管理、監督各自獨立又相互制衡的“三分離一監督”的管理機制;全面協調各項收入，合理分配開支，全面推行“兩條線”改革;全面提升財政總預算，強化項目管理，把項目管理由預算管理向預算執行和績效管理的各個方面擴展，實行項目論證、評審、決策等管理制度。

制定一個統一的、有活力的項目指標。一是把根基打牢，實行機關工作人員流動動態監測和審核，對新增加的財務供養對象實行查證制度。將各部門的公務車輛、住宅供熱設備等資料，納入基本資料庫，及時了解到對公共資金的影響。二是規范管理。按照財政部門的工作性質和工作職責，將其分為5個類別，4個等級，并實施統一的定額預算。根據財政狀況、部門類別、工作量、實際支出狀況等多方面考慮，制定不同類別、不同檔次的公共資金指標。在開支方面，按13個大項，20多個具體項，保證各單位的開支需求。三是動力調整。每年派一批干部到各財政單位進行調查，掌握財政資金的運行狀況。在此基礎上，通過對預算單位的參與，使財政預算案的編制精度得到進一步的改善。與此同時，對指標進行調整，以適應價格、方針、制度等方面的變動。如燃油、水電表等價格的制定，總是與市場化價格相聯系，并對其進行調整，以達到符合現實需要的目的。

構建有效、細致的業績評價模型：一是制定標準。在此基礎上，將項目的申報、預算業績的證明與編制部門的預算業績規劃有機地聯系在一起，以加強對項目的要求與投資的匹配，保證預算的規范化、科學化;二是提早制定計劃。將全年的財政預算案都盡早往前提，為各部門提供充分的時間和空間，以保證工程建設的整體水平;三是要豐富編制內容。在工程預算中要做好“細”，“全”和“實”是一個基本的規范，要使各單位的年度工作規劃和工作目標保持一致，然后才能制定本部門的工作規劃。

4.2 加強籌資工作

強化財務監管，嚴格執行程序。強化金融監管體制，建立“大監督”模式，要加強對各級政府撥款和財政運作的全面監管，加強對地方政府的監察和監督;要主動利用政府的專項資金實時監測制度，強化資金的分配、下達和使用;加強財政收支核算體系的綜合運用，加強財政收支的規范化;構建“系統+入口+動態+制度”的“四位一體”的資產經營運作機制，設立國有財產的“電子眼”與“監控器”。

加大對項目的審查力度，嚴格執行標準。繼續完善資金審查體系，加大資金審查力度，健全資金審查工作，健全資金審查工作聯動機制，由各單位、各部門協調，嚴格落實監管責任，層層審核把關，加強工作變更過程的控制，使工程建設標準化。強化業績考核，要把握好規范關與效益關，建立一個特殊的財政業績控制部門，加強基層組織和體制，制訂預算績效考核辦法、推行預算績效考核。

4.3 堅持“以改革為導向”，全面深化財政預算實施和行政體制的變革

為鞏固我國財政事業的科學化發展奠定堅實的基礎，我國政府在新形勢下，已逐步形成了一個新的政府財政體系。我國實行國庫體制改革以來，始終以構建現代財政體制為宗旨，以現代財務信息化建設為基礎，持續推動中央財政資金的集中支付體制的變革。

通過清理、合并和統一，使預算執行工作得到加強和規范，讓預算執行機構成為主體，各業務部門之間互相協作，形成金融“便民超市”，為建設和諧社會提供高質量的金融服務。

4.4 著力提高財政工作的科學性

以科學的發展觀來領導國家財政工作，需要有遠見的戰略性規劃來推動制度的全面貫徹實施。加強財務管理科學化、精細化管理，推動財政管理水平不斷提高，為經濟社會事業發展提供堅實的財力保障和優質的金融服務。[4]

要堅持一個基本目的，就是要全面地構建起一個現代化的財務體系。要強化對國家財務重點問題的調查，使其能夠在一定程度上達到對預算的控制，從而為國家的財政政策和宏觀調控提供依據。確保國家資金安全、高效地進行，以減少政府融資的費用，推動適度的貨幣政策執行，強化金融與金融之間的相互協作，逐步推行地級財政資金日常管理;建立統一的管理制度，保證資金安全、有效、規范的管理。在鞏固、深化、提高、完善的基礎上，進一步擴大國庫的改革，把中央專項轉移支付等資金列入統一的國庫制度和支付范圍，并進一步優化財政直接支付程序，對糧食直補、種糧補貼、兩免一補等涉農、惠農支出，實行國庫直接支付到農戶或基層用款單位，積極地推進集中收付與集中核算、“鄉財縣管”等各項制度的銜接。

把握好兩個關鍵環節，繼續健全中央財政資金的集中支付運作。以國庫統一核算制度為依據;以集中支付為主。以財政收入為中心的新體制，旨在推動中央收付體制的“橫向到邊、縱向到底”的變革。橫向是指在各預算單位中實行統一的制度;縱向是指在財政收支上要實施“直通車”。一是要加強統一的國庫制度，把所有的財政撥款都納入統一的“國庫統一帳戶”制度，要進一步強化財政收支核算，規范會計核算，清理違規帳目，要解決“零賬戶”的問題，必須對“零差賬戶”的審批、開設、支付、清算等管理工作進行規范化。二是規范中央收付系統的運行，規范資金的使用流程，推進實行電子支付與結算，建立科學規范、監督制衡、管理有序的財政資金管理制，健全金融管理內控機制，確保財政資金運行正常、有效、高效運行。從制度建設、程序建設、經營活動等方面入手，將資金的風險和稽查的風險降至最低，實現資金的科學化和規范化，確保資金安全高效運行，從而實現資金“直通車”的作用。

加強三項工作，夯實財政財務工作的根基。財政預算的實施、資金監督與財務管理的改革與創新是我國財政系統的基礎功能。要堅持以科學的發展觀為指引，對財政的財務進行持續的改革方法和改革手段，推動財政體制的深化。[5]

一是實施財政預算。其內容有：財政收入與支出的管理與實施的剖析。在財務收支上，保證各項工作順利進行，是財政工作的根本需求，也是國家財務工作的重要職責。要搞好這一工作，必須注重平衡，確保財政收入的持續、穩步發展;要強化財政資金的統籌安排，力求實現預算執行工作的高效、均衡，準確地掌握財政收入，以便解決問題，增強對國民經濟發展和財政收支發展變化趨勢的能力，努力拓展預算實施分析的深度和廣度，改進預算實施的分析手段，合理應用現代數學模型，使分析和預報的精確度持續提升;要增強對財政收支狀況的分析與預報，必須強化對財政收支的分析與預測，為政府的決策提供依據。

二是對基金的管理。以總帳為核心，實行對銀行帳戶的審核和監督;對專戶的資金進行賬務的管理;對財政的基本管理，如財政撥款、決算、內部監督與約束等。強化財務審計的基本工作，健全內部監控與制約，強化與銀行及有關部門的帳目核對，確保財務收支的安全、有效。改進監督管理體制，加強對財政收支的監督;要建立健全“金財工程”的實施監督體系，建立事前、事中、事后的一體化監督體系;要強化對財政資金的全程監控和監督，規范財政資金的支付、使用和清算，防止資金流動的風險，推進財政資金的加速和規范化的管理，嚴格遵守財務紀律，防止資金的違規行為。

三是進行改革與革新。通過行政管理的創新，拓展我國財政國庫工作的新局面，推進財政行政管理制度的改革;完善制度和技術水平的改革，提高效率;建立透明和諧的財政預算新體制，推動財政各項工作制度化、規范化、科學化，全面提升財政工作的效能與水平，為國家財政工作的新局面而奮斗。在財政管理制度改革上，要堅持實行預算編制、預算執行、預算監督和績效評價四項分開的財政經營方式，做到“四個分開”，明確目標，強化預目執行，強化支出管理，提高財政支出公開、公平、公正、透明。要加強對預算執行的監控和監督，建立安全、效率、監管相統一的新的金融國庫監管體制。大力推廣使用公用卡的結算方法，在各機關實行統一的公用卡制度，逐步拓寬公用卡的使用，盡量降低資金流向，加強對預算部門的公用事業的監督。建立全新規范的日常公費收支結算系統，完善公共開支的運行機制，使政府的財務管理更加規范。

5 結語

國庫集中收付制度改革，是當前財政改革的重要內容，黨中央、國務院、省委、省政府對推行國庫集中收付制度十分重視;實行國庫集中收付制度是發展社會主義市場經濟和建立公共財政基本框架的需要，有利于促進財政管理規范化、法制化和科學化。

參考文獻

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[2] 財政部國庫司.國庫改革全面推進[J].中國財政，2012.

[3] 馬海濤.新預算法與我國國庫集中收付制度改革[J].中國財政，2015（1）：64-70.

[4] 行政事業單位預算管理中存在的問題研究[J].李莎.大眾投資指南.2021（15）.

[5] 淺析行政事業單位財務管理[J].竇劍波.財經界.2021（36）.