國土空間規劃體系下我國鄉村 規劃建設的變革與展望

劉清源

【摘要】在我國早期城鄉二元化結構體制的影響下，鄉村建設的目的更多的是為城鎮的發展作儲備，鄉村規劃建設長期以來面臨著多方編制、多級管控、權責混亂的現象。國土空間規劃是空間發展建設的重要指南，也是推進“多規合一”加快落實的綜合部署，是實現可持續發展目標的重要舉措，更是為推進我國鄉村規劃建設帶來了新機遇。未來的鄉村規劃建設應在國土空間規劃體系統籌管控的視角下主動面對鄉村地位提升、目標轉型、結構調整、經濟換擋等問題。鄉村規劃需在法律法規、復合聯動、參與主體等方面做出的變革，鄉村建設應進一步明確其特殊性與差異性，從用地、風貌、制度與保障三方面提出應對策略。

【關鍵詞】國土空間規劃體系;鄉村規劃;變革;應對策略

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.13.012

引言：

隨著中國社會的不斷發展，城鄉發展不均衡導致的矛盾也在不斷加深。近年來雖不斷加強推進各層級規劃對我國鄉村建設的引導，但長期的“城鄉二元化”發展格局導致了鄉村規劃發展一直尚未能以國土統籌建設的視角進行規劃控制。建設周期長短不一、地方規劃隨政策變動大、管理權責沖突、村莊建設用地布局混亂等問題導致了鄉村建設呈現出雜亂無序的狀態。為加快實現“多規合—”，需將主體功能區、土地利用規劃、城鄉規劃等空間性規劃融合統一，這是2019年5月23日《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》所提出的空間規劃改革的重要內容[1]。新時代的國土空間規劃體系開創了科學布局鄉村生產生活空間、協調產業轉型和資源環境之間矛盾、振興鄉村經濟的新局面。

1、國土空間規劃體的構建與完善

長期以來我國采取的粗放式經濟發展和開發建設管理模式導致了城鎮化發展過程中矛盾突出，同時由于空間類規劃之間互不協調、互不銜接，規劃職能部門分割，影響了空間治理的效率與發展的質量。面對此種情況，為積極尋求建立全國統一、相互銜接、分級管理、權責明確的空間規劃體系，2019年中共中央國務院頒布的《意見》從以下幾個方面進行了構建與完善：

1.1主管機構

2018年3月十九屆三中全會提出組建自然資源部，通過批準后，國家將國土空間用途管制和生態修復職責統一交歸自然資源部，有效整合了原國土資源部的規劃職責、發改委的主體功能區規劃職責和住房城鄉建設部的城鄉規劃管理職責[2]。這一改革舉措表明，為了強化國土空間規劃對土地利用規劃、城鄉規劃等多項規劃的指導約束作用，推進多規合一，以用途管制為主的國土空間規劃將成為我國新時代空間規劃體系的重要核心[3]。

1.2審批流程

2019年中共中央國務院頒布的《意見》中，首次提出了要優化我國現行的建設項目用地預審、規劃選址及建設用地規劃許可、建設工程規劃許可等“多證多審合一”的審批流程，這一舉措將有效的提高規劃審批效率，同時也能加快提升對城鄉規劃建設管理的監管水平。

1.3管控力度

自然資源合理利用開發與保護、生態環境保護與修復是當今社會可持續發展建設的必須控制的兩大重點內容，《意見》對以往我國發展建設無限制的土地開發活動、破壞生態環境資源提出了生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線、生態保護紅線這“四線”管控的具體要求，有效提升了國土空間規劃對于空間開發保護的剛性管控作用。

1.4技術路線

提出了統一測繪基準和系統、劃分用地分類體系、規劃技術標準體系、規劃編制審批體系、規劃監督實施體系、規劃法規政策體系并建立健全，加快完善統一國土空間基礎信息平臺，堅持推進各級部門之間的數據共享與信息交流，從根本上解決以往規劃管理平臺各自為政，互補交流，標準不一而導致的國土空間管控無序的問題。

1.5評價體系

新一輪國土空間規劃要求首選需要立足于生態系統的完整性，統籌考慮各類生態要素的功能及需求，合理判斷各類國土空間的使用條件，優化配置方案，因此在《意見》中，正式提出將資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價“雙評價”作為劃定“三區三線”的基礎，構成新空間規劃體系的重要組成部分。

2、鄉村規劃的發展及其研究

不同時期鄉村規劃的目的、任務和服務對象均有所變動。當下如何運用宏觀調控的手段來加強控制和彌補鄉村快速發展需求與建設管理之間的缺失，是當前規劃工作的重中之重。

2.1鄉村規劃的發展歷程

我國的鄉村規劃可分為以下三個發展時期：

（1）1980-1989年的萌芽期

圍繞“發展鄉村生產力、改善鄉村生產力”的號召，中國部分鄉村開始進行鄉村建設，并開展鄉村規劃。此時的建設有著明顯的特征，即城強農弱，鄉村單體獨立自下而上建設、缺乏統籌。

（2）1990年-1999年的成長期

中國鄉村開始出現自上而下的鎮村整體規劃，此時中國的鄉村規劃帶有明顯的自上而下的政策氣息，鄉村規劃覆蓋面增大，內容層次增多，涵蓋了鎮村布局規劃、鎮村基礎設施規劃等。發達地區的鄉村甚至開始逐漸突破村域行政規劃邊界，以鎮域為范圍考慮鄉村統籌規劃，但此類規劃的方向多偏向城市，即鄉村規劃變相淪為城市發展用地擴張的有力保障，這一時期我國部分地區鄉村用地驟減，但卻依據“城鄉建設用地增減掛鉤政策”轉變為城市建設用地，部分發達地區的鄉村，甚至依據這時期的規劃建設成為“類城市”的異化鄉村，破壞了鄉村原有空間布局，該時期規劃中所體現的“去鄉村化”趨勢明顯。

（3）2000年-至今的完善時期

2007年10月頒布的《城鄉規劃法》將鄉村規劃納入法定范疇，逐漸為我國鄉村建設的發展指明了方向。自2016年中央一號文件進一步強調了“美麗宜居”鄉村建設起，規劃本位開始向鄉村轉變，村莊合村并居工作的規范性與科學性大幅度提高，雖然鄉村規劃仍為政府為主導的自上而下的規劃，但逐步強化了自下而上的反饋機制，使得城鄉關系有所緩和。

2.2鄉村規劃的不足

我國現行的城鄉規劃體系是以原城市規劃體系為結構的，《城鄉規劃法》確立了鄉村規劃在城鄉規劃重要的地位。鄉村的分布模式呈散點狀，對周圍的自然環境有著高度的依賴性，同時又具備著與城鎮異質性與流動性截然不同的穩定性?，F行的鄉村規劃雖比以往有了較高程度的完善與重視，但依然顯示出了一部分城鄉二元化的特征，如其中具體的相關建設規劃及管理標準仍多套用城市模式，同時也存在著鄉村規劃相關建設標準混雜等問題。（見圖1）

3、國土空間規劃體系下鄉村規劃的變革與鄉村建設的重點

3.1 鄉村規劃與建設的現狀問題

鄉村規劃雖已植入差異性規劃的概念，但在規劃落實過程中不管是技術標準還是管控力度都較城鎮有所弱化，尚未建立鄉村本位的規劃機制?，F下我國鄉村規劃建設有序進行，但同時也存在著建設技術標準的編制與出臺滯后于鄉村規劃的編制、鄉村建設因參與方眾多而協調難度大、硬件建設與包含農村產權、社會治理等制度改革的“軟件”建設不同步等問題。

3.2國土空間規劃體系下鄉村規劃的變革

作為國家治理體系的重要組成部分，國土空間規劃不應是單純“空間營建的技術工具”，而應逐步向調控資源、指導發展、維護公平、保障安全與公眾利益的“公共政策”轉變[4-5]。我國鄉村規劃必需在一個科學系統、權責清晰的體系下進行建設監督與把控，才能落實并完善各級空間規劃對鄉村建設的具體要求，實現鄉村振興。

國土空間規劃體系下的鄉村規劃，應從原有的問題導向規劃轉為目標與問題導向相結合規劃，以修復鄉村生態環境為目的，以完善鄉村配置為手段，以鄉村經濟發展為核心，以提高鄉村吸引力為目的，制定具有實施性的鄉村建設目標，使得鄉村與城市共同發展，不再把鄉村作為城市發展建設的儲備場。在國土空間規劃體系的宏觀把控下，鄉村規劃也應逐步完善，可著重體現為以下幾點：

（1）明確鄉村規劃的地位，完善相關法律法規

我國目前現有法律法規對各類空間規劃的功能定位、監督程序、反饋機制等并未做出明確規定，約束作用弱。隨著新一輪國土空間規劃體系中鄉鎮級國土空間規劃重視度的提升及“多規合一”實用性村莊規劃的不斷推進，應積極明確鄉村規劃的地位，同時加快制定相關法律法規，確保鄉村規劃有法可依。

（2）規劃權力適度下放，多方利益體共同參與規劃

鄉村屬于內生型的機制群組，具有較強的自我管理能力、自我修復能力和自我完善能力，應將部分規劃權力下放給地方，給予地方政府及村民更大的自主權。

（3）規劃空間復合發展、協同聯動

鄉村地區的空間分布呈現出“大分散、小集聚”的模式，為適應國土空間管理與研究的需要、強調生態功能對可持續發展的重要影響、加快鄉村生態文明建設步伐，應積極構建生產、生活和生態功能為主導的土地利用分類及復合利用體系，統籌三類用地空間[6]。

（4）建立鄉村建設用地新增與減量化分配規則，落實建設用地布局

基于國土空間規劃體系合理確定區域合村并居的依據與標準，并基于村莊發展類型，對集聚提升類村莊酌情考慮新增建設用地，對一般存續村莊嚴格控制并對建設用地減量化。為適應未來村莊居住、文旅設施及新產業新業態等的建設發展，應適度預留合理的鄉村建設用地，并由市、鎮政府統一調配。

4、國土空間規劃體系下鄉村建設的策略思考

隨著城鎮化的快速發展，鄉村人口流失過快，流入城鎮的鄉村居民卻因戶籍制度、生活成本過高等因素往往難以在城鎮中扎根，這形成了鄉村建設的“倒逼式”發展，鄉村建設對于促進我國城鄉統籌發展有著巨大的價值潛力，應借助國土空間規劃體系對今后的鄉村建設進行宏觀把控和科學引導，以解決建設發展、村民需求與生態保護之間的矛盾。

4.1用地層面

（1）嚴格控制鄉村土地使用途徑

對鄉村建設來說，在滿足其發展目標的同時，也要采取一系列措施以切實保護耕地數量，必須采取一定措施以保證耕地占補平衡。

（2）強化鄉村建設用地的空間管制

鄉村發展不等于鄉村建設用地的擴張，保護鄉村生態環境不等于對鄉村建設用地總量進行簡單的簡化，應結合鄉村發展目標、定位及方向，結合生態環境保護的需要，劃定合理數量的開發建設用地，既滿足現狀建設要求，也為鄉村未來的發展留有余地。

（3）確立城鄉用地流轉指標

結合國家關于鄉村三塊地的改革要求與鄉村實際建設用地特點，積極建立城鄉存量土地儲備流轉制度，優先儲備村莊地區的集體經營性用地土地指標，建立與村集體的持續分利機制，提高土地利用效率。確立城鄉用地流轉指標，保障鄉村新型社區建設用地指標，為鄉村基礎設施、公共服務設施和社區產業、旅游設施配套提供有效的土地保障。

4.2風貌層面

鄉村建設需注重鄉村風貌分類差異化控制，緩解鄉村住房散點布局、多樣拼貼樣態，同時確定適宜的土地資源，合理引導人口集聚，統籌配置宅基地，以便改善傳統住房散點狀布局，有效配置基礎及公共服務設施。

4.3政策與保障層面

（1）保障落實上位規劃對鄉村用地的調控

國土空間規劃體系的構建及完善可加強上位規劃對鄉村用地的整體控制，加快推進多規合一在鄉村地區的落實。為此應明確鄉村各類用地的現狀，及時與上位規劃所確定的建設用分類、結構、總量等標準持續校核，若產生一定的差異，在充分協調的情況下可采取彈性留白等方式處理，持續加強上位規劃在用地分類上對鄉村建設活動的有效控制，確保各類空間規劃控制線在鄉村地區落實。

（2）完善鄉村地區精明收縮相關制度

依托國土空間規劃，明確鄉村分類，不僅要為鄉村的建設發展完善相關規劃制度，同時要針對已確定不再發展的鄉村，嚴格控制鄉村用地無序擴張，并為其拆遷、土地整合、生態修復等提供一定的制度、政策、法律支撐，合理引導此類鄉村精明收縮。

（3）加快構建鄉村建設信息平臺

鄉村建設不僅要滿足規劃的各類要求，同時應積極建立相關的信息平臺，以便于及時反饋建設信息、相關問題和村民訴求等問題。應將鄉鎮國土空間規劃、土地利用規劃、鄉村規劃等一系列上位規劃所提出的宏觀、綜合的規劃目標轉化為定量、定性的具體建設指標，并通過對建設指標完成度的管控達到對建設目標的落實與響應。

結語：

隨著國土空間規劃編制的全面開展，長期缺少空間規劃支撐的鄉村地區發展需要引起高度重視。鄉村的發展比城市的發展承受了更多的壓力，部分村莊的收縮和衰退也是一個不可避免的過程。對于鄉村規劃布局方面，應采取自上而下的措施，以政府主導為主，加強鄉村資源價值認知。對于鄉村建設方面，應采取自上而下、自下而上相結合的措施，以政府主導，民眾參與為主，相互促進，以減少因管控主體認知缺失導致鄉村規劃目標與民眾實際需求目標偏離。國土空間規劃體系下的鄉村規劃，應嚴格控制鄉村用地低效擴張，加強鄉村風貌物質空間構建與傳統文化的高度融合，更應強化上位規劃的縱向控制的同時加強橫向聯系，注重實踐性、創新性與公眾參與程度，以先進科學的視角不斷探索不同地域鄉村規劃發展建設的新路徑。

參考文獻：

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