“雙碳”目標下資源型城市生態文明建設探究

黃真 楊璐娜

摘要：資源型城市一般以區域內煤炭、石油等自然資源的開采與加工作為地區經濟發展的主要基礎。榆林市作為我國重要的能源資源戰略保障基地，不僅因煤炭等各類資源而興，也因以資源為中心的發展模式深陷生態文明建設困境。在“雙碳”目標下，為破解生態文明建設困境，榆林市應從優化政府職能、建構多元主體合作共治體系、完善政府責任機制建設三個方面著手，為區域可持續發展探索新路。

關鍵詞：“雙碳”目標；資源型城市；生態文明建設；榆林市

作者簡介：黃真，東北石油大學人文科學學院（黑龍江大慶163318）；楊璐娜，西安郵電大學馬克思主義學院（陜西西安710121）。

中圖分類號：D64文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）06-0069-04

一、核心問題與研究背景

黨的十八大以來，黨中央以前所未有的力度抓生態文明建設，站在歷史和全局的戰略高度，對新時代統籌推進經濟、政治、文化、社會、生態文明“五位一體”總體布局作出全面部署。2013年11月，國務院印發了《全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020年）》，明確提出資源型城市發展的4個目標，即資源保障有力、經濟活力迸發、人居環境優美、社會和諧進步。該發展目標實質上與生態文明建設密切相關。2020年9月，習近平在第七十五屆聯合國大會上宣布，中國力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和目標（以下簡稱為“雙碳”目標）。2020年10月，黨的十九屆五中全會提出，要加快推動綠色低碳發展，全面提高資源利用效率。2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，要廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，實現單位國內生產總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%的目標。

建設生態文明，就是要基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。循環經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升，主要污染物排放得到有效控制，生態環境質量明顯改善。同時，面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟、政治、文化、社會各方面和全過程。2021年11月，國家發展改革委、財政部、自然資源部發布的《推進資源型地區高質量發展“十四五”實施方案》是“十四五”時期指導資源型地區轉型發展的重要制度性文件，指出了資源型城市轉型發展面臨各種新問題，更加重視資源型城市的生態文明建設。

榆林市作為陜西省第二大經濟體，多年來依托資源稟賦，其發展過于倚重第二產業，城市能源消費結構不合理，清潔能源利用不足，與生態文明建設的發展目標不甚相匹。榆林市政府統計數據顯示，2020年全市第二產業占GDP的比重為62.5%；在能源消費上，2020年全市煤產品消費占全市規模以上工業能源消費的84.2%，清潔能源消費占比極低。隨著“雙碳”目標的提出，榆林市面臨一系列轉型難題，市政府作為區域發展的引領者，積極探尋城市轉型與綠色低碳發展、推進生態文明建設已成為其布局區域發展的題中應有之義。當然，不應把“雙碳”目標簡單解讀為是對資源型城市的挑戰與發展壓力，其同樣也是資源型城市轉型發展的目標與機遇，例如，可積極發展負碳零碳低碳產業和綠色金融業，開發可再生能源或綠色清潔能源，建設生態宜居環境等等。

二、榆林市生態文明建設的困境及其根源

榆林市位于陜西省最北部，北臨內蒙古，南接延安，西連寧夏與甘肅，東臨黃河與山西相望，處于黃土高原與內蒙古高原的過渡地域。長期受毛烏素沙漠風沙影響，自然環境較為惡劣，植被破壞嚴重，發展模式嚴重受限。從城市發展過程看，經濟建設與生態文明建設關系失衡、產業結構及能源消費結構不合理共同構成當前榆林市生態文明建設的困境。

（一）榆林市生態文明建設面臨的困境

1.經濟建設與生態文明建設關系失衡。在“雙碳”目標下，科學判斷、正確處理生態保護與經濟發展的關系對榆林市生態文明建設尤為重要。破壞自然生態以謀取最大經濟利益或為保護自然生態不惜最大限度地停止經濟發展，這兩種思路都不符合可持續理念。榆林市在發展過程中，為實現經濟增長，對煤炭等高污染能源的高頻率開發使當地生態遭到一定程度的破壞。如2018年以來，榆林市毀林開墾13.3萬畝，嚴重威脅生態環境，與綠色可持續發展目標相背離；2021年，陜西省第四生態環境保護督察組指出，榆林市踐行綠色高質量發展有差距，榆林市發展改革委、生態環境部門工作落實有差距，污染防治攻堅戰還存在薄弱環節[1]；2022年，中央第三生態環境保護督察組指出，榆林市存在“高耗能、高污染”項目手續不健全等問題。

2.產業結構及能源消費結構不合理。長期以來，作為煤炭資源型城市，榆林當地企業多以能源化工類為主，其產業經濟收益是榆林地方財政收入的主要來源，在產業結構上體現為單一偏向第二產業并呈現出相對固定的態勢，進而在此基礎上形成了以煤炭資源為中心的生產模式。具體來看，2020年榆林市第二產業占地區全年生產總值的62.5%，第一產業與第三產業的占比總和為37.5%，遠遠低于第二產業。產業結構過于單一不僅對于城市轉型不利，對推進榆林市生態文明建設也形成巨大阻力。從某種程度上講，作為典型的資源型城市，為適應“雙碳”目標發展趨勢，榆林市政府必須在產業結構調整上做好文章，既要實現第二產業的低污染性與綠色性，也要合理布置產業結構，鼓勵服務業、旅游業等第三產業發展。另外，榆林還存在能源消費結構不合理的問題?？稍偕茉吹绕渌鍧嵞茉聪M占比明顯過低，與生態文明建設的理念相背離。如2020年，榆林市煤炭資源消費占全市工業能源消費的84.2%，天然氣消費僅占0.4%，熱力消費僅占0.6%，電力消費也僅僅占3.8%，相比天然氣、熱力、電力消費，煤炭消費是能源消費的絕對主力[2]。

（二）榆林市生態文明建設的困境根源

1.豐富的礦產資源成為遏制區域發展的“資源陷阱”。榆林市擁有十分豐富的能源，資源稟賦優良，除煤炭資源豐富外，榆林還是國家的石油后備基地。據相關統計數據，榆林市目前發現的礦產資源在50種左右，其潛在的經濟價值高達近50萬億元。具體到每一種類：煤炭資源預測儲備量為2720億噸，目前已經探測到的儲量為1660億噸；天然氣預測儲量8萬億立方米，探明4072億立方米；石油預測儲量6億噸左右，探明1.9億噸，除此以外，還存有巖鹽等其他資源[3]。受“基地發展模式”[4]影響，榆林極易形成依靠資源發展區域經濟的發展模式。

2.生態環境保護制度不健全、地方企業的社會責任意識欠缺、市民生態文明意識薄弱是榆林生態文明建設困局產生的社會根源。長期以來，榆林存在“煤價一高就忽視抓經濟，形勢一好就放松調結構”的問題。作為地方發展的宏觀調控者，榆林市政府在生態保護法規與治理政策制定上動作遲緩，近年來才重視并逐漸完善生態補償機制。2020年8月1日才正式實施《榆林市節約用水條例》，2021年12月才正式實施《榆林市揚塵污染防治條例》，制度建設的滯后性無法彌補已被嚴重破壞的生態。在經濟人假設理論下，任何企業都優先考慮自身利益。一些能源企業為了追求經濟效益，難免出現亂開亂采現象。同時，煤炭資源在開發過程中必然經歷地層破壞以及人為植被破壞。生態文明強調人與自然和諧共生，生態文明建設需發揮全體市民的力量，市民的生態文明意識是城市生態文明建設的道德基礎和精神支撐，只有市民將生態文明理念、規則轉化為行動自覺，生態文明建設才能真正落實。作為全國乃至全球沙漠治理的典范，榆林市成功實現毛烏素沙漠的治理目標，在此過程中形成了具有強大生命力的“治沙精神”，但在生態文明建設中，未能充分弘揚這種精神，市民的生態文明意識還有待提升。

三、榆林市生態文明建設路徑

2021年9月，習近平在國家能源集團榆林化工有限公司考察時指出，要利用好新發展理念來指導我們的發展。能源產業要進一步發展，否則不足以支撐我們國家現代化，前提是升級轉型，走綠色低碳發展的道路。榆林作為國家重要的能源基地，為國家經濟發展作出了重要貢獻，在“雙碳”目標下，應堅持綠色低碳發展方向，對不合理的經濟結構進行優化調整，延伸完整的煤化工產業鏈條；推進能源消費結構升級，提高煤炭原料的綜合利用效能，走出資源型城市創新轉型的“榆林道路”。在轉型發展過程中，要優化政府職能分工、構建多元主體合作共治體系并完善政府責任機制，從而理順“政府—企業—人民”三者在生態文明建設中的關系，實現綠色轉型與可持續發展。

（一）優化政府職能分工

從整理發展戰略來看，榆林市政府在注重經濟發展的同時要兼顧生態效益，在實地調研考察的基礎上合理制定區域綠色可持續發展規劃，并嚴格遵循生態法律制度，依法處置破壞生態環境的行為。推進生態文明建設是一項具有綜合性、系統性的任務，涉及市生態文明辦公室、市水利局、市國土資源局等相關部門，容易出現職能交叉并演化出推諉等消極履責現象。政府職能分工的優化能夠強化各職能部門的責任意識，有效避免消極履責現象。為此，榆林市政府要深化簡政放權改革，實現政社在機構、職能、資產、人員等方面的規范性“脫鉤”，著重優化各級政府事權及支出責任劃分。具體而言，市委辦公室應發揮好統一領導、協調各方的作用，調動各個部門積極履行職責；市生態文明辦公室應對能源型企業的污染問加強監管并對污染排放量進行監測，確保排放量控制在范圍以內；市水利局應加強對工業用水處置的監管，嚴格監控工業排水以提高榆林市能源企業廢水凈化與利用，確保只有符合排放標準的工業用水才能進入生態循環；市國土資源局應加強對榆林市土地資源的監管，防止對礦產資源的不當開采。

（二）建構多元主體合作共治體系

在市域生態文明建設過程中，榆林市要進一步理順“政府—企業—人民”三者的關系，推進資源型城市生態治理決策的民主化與科學化。地方政府作為所轄區域的引領者、管理者，有責任、有義務履行地方政府生態治理與監督職能，維護區域生態安全，正確把握生態與區域發展之間的關系，將制約綠色可持續發展的一切不利因素控制在合理的范圍內。地方政府還應積極搭建多元主體協同共治平臺。制定降稅減費優惠政策吸引企業積極響應國家降碳減排號召，以五大發展理念為指導，主動實現綠色轉型，承擔市域生態治理責任。尤其是能源化工企業應通過低碳轉型不斷優化企業內部結構，實現創新發展。同時，要在全市范圍內弘揚以“治沙精神”為核心的地方生態文化，引導當地人民群眾樹立關心生態環境、保護生態環境、參與生態保護與治理的意識，調動公眾對破壞生態環境的行為進行監督以及自主踐行生態文明理念的積極性。此外，還可以聘請生態文明建設領域中的專家學者組成專家智庫，提供專業知識與技能促進生態治理決策科學化?？傊?，通過匯聚多方智慧與力量，共建生態榆林。

（三）完善政府責任機制建設

有權必有責，有責必承擔。完善政府責任機制可以從“政府責任清單化”、建立合作機制兩方面著手。根據“政府責任清單”，各職能部門自覺承擔相應責任、履行監管職能，依據相關政策法規，加強生態監察執法力度。通過監測煤化企業對生態環境造成的不同程度的危害采取相應的整治措施，對高耗能、高污染的企業根據實際情況勒令其停產、轉型升級或退出；在合作機制建設層面，政府應積極招商引資，同企業共同完善園區的基礎設施建設，鼓勵引導園區企業相互學習、借鑒經驗，充分發揮優質企業對產業園區的引領示范作用。目前，榆林市秉持“一縣一區、一區多園”原則，通過整合已建成各具特色的23個產業園區[5]。對轉型企業，政府應予以政策和技術支持，通過市場競爭機制和政府監管淘汰效益差、高污染等不符合綠色經濟發展理念的企業，大力支持綠色能源企業發展，提高園區內生態效益。還應積極借助互聯網大數據技術，建設綜合性網絡監督制度，動態把握企業造成的生態污染問題，為生態文明建設保駕護航。

參考文獻：

[1]省第四生態環境保護督察組向榆林市反饋督察情況[EB/OL].http：//sthjt.shaanxi.gov.cn/sxhbdc/sxhjbhdclb/20210915/73530.html.

[2]2020年榆林市經濟保持平穩增長[EB/OL].http：// www.yl.gov.cn/gk/tjxx/ndtjxx/69245.htm.

[3]“榆林煤”——榆林遞給世界的城市名片[EB/OL]. https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1708243427898939 763&wfr=spider&for=pc.

[4]張友祥，支大林.論資源型城市轉型發展及政府責任[J].學術探索，2012（7）.

[5]榆林工業園區：能化高端化發展“領頭雁”[EB/OL]. http：//www.yl.gov.cn/xwzx/tpxw/58918.htm.

責任編輯：趙春燕