區域利益補償機制構建的理論基礎與實踐探索*

鄭國楠

我國是一個幅員遼闊、人口眾多的發展中大國，同時也是世界上自然地理、資源條件和社會經濟發展水平等方面區域差異最大的國家之一，推動區域協調發展一直是我國區域政策制定的主要目標。2019 年，習近平總書記在《求是》雜志發表的《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》一文中指出，要增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載力，增強其他地區在保障糧食安全、能源安全、生態安全和邊疆安全等方面的功能，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。高質量發展的區域經濟布局的核心是充分發揮各區域的比較優勢，“宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商”，全國“一盤棋”開展區域間分工合作。但是，從實踐來看，在區域分工體系中，總有一些區域為了更好地承擔分工功能，被限制或禁止一些產業的發展，并為履行相關的分工職能承擔相應的支出，使得區域發展受到限制、區域利益受到損失。因此，在實行強制區域分工的情況下，應該對區域的損失進行補償，構建更加完善的區域利益補償機制，增強這些區域在保障糧食安全、能源安全、生態安全的能力，進而推動實現高質量發展的區域經濟布局。

一、區域利益補償機制的理論基礎

區域利益補償是將受益者、受損者、保護者和破壞者等補償機制中的利益相關者定位于區域層面，從協調區域關系的視角出發，關注區域主體、區域產權和區域利益。

1.內涵界定

區域利益補償與一般意義上的利益補償具有一定共性，又有不同之處。二者的共性在于都是對所損失的利益的補償。但是，它們在“為什么補、補給誰、怎么補和補多少”的問題上具有本質的不同。一般的利益補償調節的是人與人、企業與企業等利益明確的關系，可以依據制度建設（如產權）在市場機制的作用下完成。而區域利益補償涉及多區域之間的關系，既有上級政府對下級政府的關系，也有同級政府的關系，還有受益地區企業及個人對受損區域的關系，要補償的區域損失是由于某區域為了國家整體利益的實現，放棄發展機會而遭受的損失，目的是為了發揮區域的正外部性作用，手段以政府間轉移支付為主，目標是實現區域協調發展（見表1）。

表1 一般意義上的利益補償與區域利益補償的區別

據此，本研究將區域利益補償界定為：基于某些區域在地域專業分工體系中或者在國家政策安排中承擔了有利于整體利益的功能，減少或失去發展機會導致區域利益的損失，以中央政府和受益區域地方政府為主，通過轉移支付、產業支持、資源產權交易、法律法規建設等政策措施對其失去的機會成本和損失進行補償。區域利益補償的最終目標是鞏固這些區域有利于整體利益的功能，實現區域之間經濟社會的協調可持續發展。

2.基本特征

區域利益補償具有以下四個基本特征：一是以保障國家整體利益為目的。作為人口眾多、資源分布不均的發展中大國，我國在經濟社會發展中面臨著諸如糧食安全、生態安全、能源安全等挑戰，要保障國家經濟社會的可持續發展，需要對那些為其他區域提供糧食、生態服務、能源等產品的區域予以補償，這種補償是以保障國家整體利益為目的。二是以區域公平為出發點。國家基于區域比較優勢，通過一系列制度安排開展了區域強制分工，如全國主體功能區劃將農產品主產區、生態功能區作為限制開發區，這些區域正是由于分工制度安排喪失了一些發展機會，需要從保障區域公平出發開展利益補償。三是享受利益補償的是以具體區域為單元的“作為主體”。與個體補償有本質區別的是，區域利益補償的對象是一定行政或地域單元區域，雖然補償資金部分最終用于區域內居民或其他個體，但是總體來看被補償的是區域整體的利益。同時，被補償的區域應該以生產更多質量更高的糧食、生態、能源等產品為發展導向，積極承擔相關功能分工，補償機制的設計應該以更好發揮被補償區域的積極性為基礎。四是以中央政府、受償區域、受益區域共同認同和接受的制度安排為保障。要以法律或法規等形式把區域利益補償的制度安排確定下來，相關區域必須接受這種制度安排，這是區域利益補償機制得以正常運行的必要條件。

3.區域外部性理論

把“區域”從經濟學角度看作一個具有某種功能的空間地理單元，如“農業區”“水源涵養區”等，這些區域具有正的外部性，如果沒有對其外部性進行補償，就會導致這些服務提供不足。在國內，學者丁四保提出了區域外部性的概念，他認為“我國獨特的區域制度和行政區經濟特征，存在事實上的區域產權和客觀的區域利益，區域外部作用會對不同區域的利益產生影響，并且是不計入市場交易之內，因此產生區域間的外部性問題”（丁四保，2009）。

在經濟學領域，產權與外部性研究通常是緊密關聯在一起的，逐漸演化成了一種研究外部性問題的范式。然而傳統的經濟學重視微觀外部性，忽視了地理空間因素對經濟活動的影響，區域作為跨區域公共物品提供的重要主體，應該是產權結構中重要的部分。目前的研究認為，區域提供的兩種形式物品具有明顯的區域外部性特征，應該將其產權界定為區域產權。一是區域提供產權無法辨析的“公共物品”。如區域生態系統（林地、濕地、草地、水源地等）維護和改善帶來的生態服務功能的加強、區域對生物多樣性的保護等，都是對全國甚至全球空間尺度的影響和貢獻。同時，這些活動的受益者是全國甚至全球范圍內的公民或其他經濟主體，其受益者也難以辨析，那么區域應該享有外部性帶來的收益權。二是區域提供產權難以實現的“俱樂部物品”。如糧食主產區生產遠多于本區需求的糧食形成的糧食安全保障，資源富集區資源采掘形成的經濟發展資源和能源保障，河流流域上游水源保護對下游水資源安全的保障等，這種區域內活動對其他區域的影響和貢獻是可觀察、可測度的，并且在一定程度上有權屬關系，但是由于涉及的范圍比較大，而且各個區域受影響的程度有可能不同，因此一旦涉及責任劃分的時候，談判成本較高，以至于產權無法實現，那么在這種情況下，區域應該享有外部性帶來的收益權。

二、區域利益補償機制的基本框架體系

區域利益補償機制包含補償主體也就是“由誰來補償”、補償客體也就是“對誰進行補償”、補償標準也就是“補償的資金或物資如何確定”、補償方式也就是“用什么形式和途徑去補償”四個方面的主要內容。因為區域利益補償在對“補償區域外部性和發展機會成本的損失”這個問題上的一致性，使得“誰來補”“補給誰”“補多少”“如何補”等利益補償機制運行的核心問題有共同的規律可循（見圖1）。

圖1 區域利益補償機制的主要框架

1.區域利益補償主體

“誰受益誰補償”是利益補償的一般性原理。但是與一般利益補償不同，區域利益補償的受益主體在微觀上可能無法準確判定，或者說判定的成本很高，作為國家或區域整體利益代表的政府應該是區域利益補償的主體。

首先，中央政府是區域利益補償的重要主體。一是特定公共物品的受益者很有可能是社會全體成員，對于這種屬于全國性的公共物品，應該由中央政府進行補償。如對國家生態安全具有重要作用的大江大海的源頭、水源涵養等國家重要的生態功能區和全國性的糧食主產區域等，其受益范圍是整個國家，中央政府應該根據其貢獻或機會成本的損失進行利益補償。二是形成“合理有序的區域分工格局”是中央政府國土空間治理的目標。2010年《全國主體功能區規劃》頒布實施，近年來，國家又建立和完善了國土空間規劃體系，對國土空間開展用途管制。中央政府是國家空間治理制度的設計者，通過制度制定將部分區域的主體功能限定在特定產品提供上，進而造成了這些區域發展機會的損失，因此，中央政府應該設計與國土空間管制制度相應的政策安排來對特定區域進行區域利益補償。三是中央政府是促進區域協調發展的主導力量。區域政策是中央政府為了實現更高質量、更協調的區域發展秩序制定的。我國先后實施了多項區域政策，推動了區域協調發展。自1994年國家實行分稅制改革以來，中央財政收入占財政總收入的比例顯著增加，為區域政策的實施提供了有力的保障，使得中央政府進行區域利益補償的能力顯著增強。

其次，受益區域地方政府具有補償責任。受益區域的地方政府是區域內全體公民、企業和社會團體的利益代表。一方面，受益區域是國家國土空間差別化管制的受益者。在改革開放之初，我國實行區域非均衡發展戰略，重點支持沿海地區率先發展，并采取經濟特區、保稅區、綜合配套改革試驗區等多種政策傾斜政策，促使各種資源要素在這些地區集中，成為城鎮化、工業化的重點區域，是國家區域專業分工制度的受益者。另一方面，受益區域是區域外部性的受益者。雖然需要利益補償的區域所提供的公共物品或準公共物品的受益者不能明確到具體的范圍或個體，但是一般認為經濟發達地區對糧食等農產品、能源與礦產資源、潔凈的空氣與水資源等生態服務具有強烈的需求，而作為發達地區利益代表的這些區域的地方政府應該對提供這些公共物品喪失發展機會的區域進行利益補償。

2.區域利益補償客體

“誰損失誰被補償”是補償的一般原則。從理論上看，區域利益補償的客體的確定應該分為兩個層次：一是哪些區域需要補償。二是在確定了需要利益補償的區域之后，由誰來代表這些區域接受補償。這兩個方面的分析構成了確定區域利益補償客體分析的主要內容。

第一，糧食主產區、生態功能區、資源輸出地區是區域利益補償的主要類型。國內有些學者對需要補償的區域類型進行了研究，提出了糧食主產區、生態功能區、資源開發區、人力資源輸出較多的區域、革命老區、邊境地區、遺產保護區等多種保護類型（范恒山，2020；林愛文等，2021；魏后凱等，2012）。2018 年，中共中央、國務院印發的《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》中提出要對生態保護地區、糧食主產區、資源輸出地進行利益補償。確定哪些區域需要利益補償，既要考慮到區域利益的本質，即補償的是因為承擔生產重要的公共物品功能而利益受損的區域，又要考慮到經濟發展階段、政府財力等因素。當前，對財政包袱沉重的糧食主產區、被限制或禁止開發的生態功能區、各種矛盾交融的資源輸出區進行補償，已經受到了學者和政策制定者的一致認可，并且現實中也有了相應的實踐，是目前開展補償的主要類型。

第二，按照精準施策的原則確定受償區域的地域單元。分類精準施策是我國區域政策制定的目標追求?？h在我國的行政科層結構中是最基本的行政單元，區域利益補償客體的地域單元原則上應該以縣為基本單位，但是也要根據不同類型的受償區域，確定基本地域單元（見表2）。糧食主產區域利益補償的基本單元應該以縣域為主，這是因為農業經濟是縣域經濟中的重要組成部分，且縣級政府更加貼近農業生產，便于配套政策的制定和實施以及政策的上傳下達。生態功能區域補償的基本單元也應該以縣域為主，這是因為我國主體功能區域是以縣為基本劃分單元，同時兼顧重要水源涵養區、大中型流域、森林、草原的自然地理特征，以自然形成的區域為基本地域單元。資源型區域利益補償以地級市、縣級市、市轄區為基本地域單元，因為資源型區域的產生有“先礦后城”或者“先城后礦”等形式，因此，城市的建設和發展與資源息息相關，在確定補償地域單元時應考慮資源型區域空間結構特點。

表2 不同類型區域的地域單元選擇標準

第三，受償區域地方政府是區域利益補償的客體。對于需要進行利益補償的區域而言，正的區域外部性主要是由區域內的政府、居民、企業、社會組織等集體貢獻的，應該確定一個區域全體公民、企業、社會團體利益的代表作為區域利益補償的客體。在我國，地方政府作為轄區內全體公民利益的代表的合理性來源于憲法。我國憲法規定：“地方政府的合法性來源于地方人民代表大會，它必須對選民負責，并且要發展本區域的經濟、文化、福利、教育和公共設施事業，改善人民生活?！睘榱藢崿F自己的職能，地方政府一方面要制定各種政策、法規和條例來引導和約束區域經濟活動，另一方面政府也作為一個經濟主體直接參與經濟活動。與其他參與區域經濟活動的主體不同，地方政府的利益有一個明確的邊界——行政界線，這也是區域利益的邊界。因此，地方政府不但是區域內全體公民利益的代表，并且其利益邊界與區域邊界相一致。

3.區域利益補償標準

需要補償的區域類型十分多樣，它們所提供的公共物品和準公共物品的類型更是多樣，即使針對同一種類型區域利益補償的標準也會因為經濟發展階段、自身特點等的不同而不同，因此要確立一種補償標準的計算方法既不科學也不現實，應該充分考慮到區域利益補償的本質特征，以補償區域發展機會、體現現實公平、實現區域協調發展為思路，建立分階段的差異化、彈性化補償標準。

首先，在量化補償標準的基礎上更應關注區域公平的實現。國內外學者針對不同類型的區域，開展了一系列補償標準的研究。特別是近年來，隨著我國生態文明建設的逐步深入，生態地區生態產品價值實現機制實踐不斷探索，出現了諸多針對生態補償標準的研究（代亞婷，2021；郭婷，2021）。對補償標準的量化研究是有必要的，因為通過對區域產品或服務價值的計量，可以讓決策者更明確補償的緊迫性，并將量化的補償量作為制定相關補償政策的依據。但是在當前區域利益相關者多元化、區域之間差異較大的背景下，應該更多地關注區域利益補償對公平價值的體現，體現區域利益補償與其他利益補償的差異性，更多地強調對區域發展機會和提供公共產品的補償。應該明確將實現區域間基本公共服務均等化作為區域利益補償標準制定的“目的導向性”思路。將區域利益補償嵌入基本公共服務均等化的過程中，通過政府間的橫、縱向轉移支付，讓受償區居民在醫療、教育、社會保障等領域享有大致均等的基本公共服務。

其次，應該建立差異化、彈性化、動態調整的補償標準。一方面依據不同的區域類型形成不同的補償標準體系。對于發展基礎薄弱的禁止或限制開發區域，補償標準的制定不應該是“對損失十足的補償”，而應該是有利于維護區域所承擔的分工功能，有利于緩解由于市場失靈帶來的發展資源稀缺，有利于實現區域內居民和政府大致平等地享有國家發展帶來的福利。而對于擁有土地、環境容量、區位等良好資源基礎，且如果放棄工業化發展將產生極其復雜的機會成本的區域，補償標準的制定重點應該是激勵其在承擔國家給予的分工功能的基礎上，積極拓展產業發展空間，在承擔功能和促進發展之間實現協調。另一方面區域利益補償標準應該是彈性化的不斷動態調整的。應該更加著眼于區域內的實際情況和需求，建立靈活彈性的補償標準，改變過去標準制定中“一刀切”的現象，充分考慮到經濟總體發展階段、接受補償區域內的個體特征，如生產方式、發展特色等因素，從而使得補償資金能夠真正起到補償效果，同時也要隨著經濟社會發展不斷修正補償標準，避免多年來補償金額一成不變的低效率的補償方式。

4.區域利益補償方式

總體來看，區域利益補償可以分為政府補償和市場補償，考慮到我國的發展階段和區域利益補償的特殊性，應該以政府補償為主，市場補償為輔。

首先，政府補償是區域利益補償中最重要、最直接的方式。政府補償主要有縱向補償和橫向補償兩種方式?？v向補償主要包括上級政府對做出貢獻的區域進行補償，實質上是上級政府運用專項補助、轉移支付等形式，對生態保護、糧食生產等公共物品生產的行為給予不完全的報酬支付，是對受償區域損失的不完全補償。當前的實踐中，現行的縱向轉移支付的制度主要目標仍然是對落后地區的補助，主要目標是平衡地區間財政收入能力的差異。區域橫向補償是受益地區政府根據受償區域提供的糧食、生態服務、資源等，結合其經濟社會發展水平和支付意愿，按照互利互惠的原則，經過平等協調后提供給受償區域的補償。在我國的行政體制下，受益區域和受償區域分屬于不同級次的財政。從目前的實踐來看，橫向補償的方式有兩種，一是直接補償，包括直接提供現金、物資資助。如北京為了確保密云水庫水質優良向上游河北開展的生態補償，既包括每年支付3億元補償資金，也包括援建生態涵養項目。二是間接補償，包括支持本地的企業到受償區進行投資和合作，接受受償區到本地的異地開發，進行多種形式的對口支援等。

其次，市場補償應該是區域利益補償的重要方式。企業和個人是市場經濟的微觀主體，也是區域外部性行為的主要受益者。因此，應該充分發揮市場在資源配置中的主導作用，積極探索資源使用權交易、糧食安全稅費、排污權交易、碳排放交易等市場補償模式。目前，國家已經開展了資源環境權屬交易相關試點。另外，應該充分依托國家社會的支持和社會各類公益基金，以糧食安全組織、環境保護組織等公募基金會和一些非公募基金會作為主體，充分發揮社會各界力量募集區域利益補償基金，作為補償的重要來源。隨著社會的發展和收入水平的提高，市場力量和民間力量參與區域利益補償的資金的籌集和組織實施的力度會越來越大，將會發揮更大的作用。

三、我國區域利益補償的實踐進展與主要問題

實踐層面，我國各級政府通過轉移支付、直接補償、稅收優惠等方式對產糧大縣、重點生態功能區、資源枯竭地區開展了一系列補償或支持政策，受益地區也通過資金補償、對口支援、產銷合作、產業飛地等形式對受償區域開展了資金和實物支援。但是區域利益補償還存在制度框架不健全、路徑不明晰等問題，遠遠無法滿足構建高質量區域經濟布局目標的需要。

1.補償政策逐步實施，但尚未形成完善的區域利益補償制度體系

從2010年實施主體功能區戰略以來，我國不斷完善區域利益補償的政策體系。黨的十九大報告提出要“建立健全區際利益補償機制”，2018 年《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》對開展區域利益補償提出指導性意見，但至今仍未有相關制度對區域利益補償的關鍵問題進行系統性安排。而當前廣泛應用的財政轉移支付、對口支援等政策，從本質上來說，并不是針對區域利益的補償手段，而是針對欠發達地區的補助手段，不能體現出國土空間差別管制下對區域外部性的補償。2017 年10 月，中共中央、國務院印發《關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》要求，相關部門要建立實施依據主體功能區安排的投資政策、人口政策、土地政策，以及細化生態環境保護、農產品主產區建設等配套政策，區域利益補償政策應該是主體功能區戰略配套政策的重要領域，但至今為止并沒有被明確提出來。相關部門雖然在指定有關產業政策、財政政策時考慮了生態功能區域、糧食主產區域的有關補償，但在當前制度體系中尚未明確區域利益補償資金，這就導致了對做出貢獻的區域激勵不足。如對于糧食主產區而言，現行的針對糧食生產的三項農業補貼政策、價格支持政策的補貼對象是微觀的農民、農戶和農業生產主體，從本質上說是一種糧食產業政策，而不是針對區域的利益補償政策。目前我國除了產糧大縣獎勵政策真正具有糧食主產區域利益補償的性質，還尚未專設對糧食主產區域的補償科目。同時，糧食主產區承擔了糧食風險基金配套資金籌集的任務，使得糧食生產越多，配套資金越多，地方政府的財政包袱越大，導致糧食主產區的經濟社會發展，特別是公共服務方面的水平與糧食主銷區差距逐年擴大。在這種情況下，相對落后的糧食主產區域把生產的糧食調往相對發達的糧食主銷區，實際上也伴隨著糧食補貼和利益的轉移，由此產生“窮區”補貼“富區”的不合理現象，使得糧食主產區域承擔糧食生產功能的積極性不高。

2.補償資金逐年增加，但政府在區域利益補償中的主體作用尚未充分發揮

與一般意義上區域補助政策不同，區域利益補償解決的是區域的發展問題，在大多數情況下，受益者和受損者無法明確到具體個體，區域利益補償的核心應該是政府與政府之間的關系，是中央政府與地方政府、地方政府與地方政府的關系。中央政府是區域利益補償的重要主體，盡管中央縱向財政轉移支付年年增加，但是基本沒有具體安排受制度規范的區域利益補償資金。與此同時，中央縱向轉移支付的補償能力是有限的，存在補償金額規模小，以專項補償為主，對區域外部性彌補不足等問題。如目前應用最廣泛的中央對國家重點生態功能區的補償，2021 年對676 個國家級生態功能區（縣）共補償881.9 億元，其中禁止開發補償僅為70億元，每個縣補償資金1.3億元，補償資金中還有較大部分用于專項生態補償，對當地基本公共服務、綠色產業發展等的支持比較有限，導致“十補九不足”。而對于橫向區域利益補償方面，目前受益地區地方政府對區域利益補償的認識十分不足，并未意識到自身有義務對生態地區、糧食主產區等地區進行補償，即使已經開展的糧食產銷地合作、流域上下游生態補償等，也被認為是“對口支援”“對欠發達地區的援助”等，而不是基于平等利益主體的對于損失的利益補償。因此，在這種認識下，加之對于區域利益補償沒有開展相關的制度和法律政策設計，地方政府之間的橫向補償進展十分緩慢。如本應該于2014 年簽訂的第二輪新安江流域生態保護補償，由于下游政府不愿意再進行補償而耽擱良久，直到中央相關職能部門財政資金引導下，經過多輪談判才于2016 年重新開啟新一輪上下游生態補償協定。

3.補償渠道日益多元，但針對市場化補償的價格形成和產權制度有待改革

從理論上看，彌補區域外部性有兩種途徑，一是通過政府財政資金的轉移支付，使得產生正區域外部性的區域得到補償；二是對于生產糧食、資源、能源等“俱樂部產品”的區域，通過完善價格形成機制、資源產權制度等構建市場交易為支撐的補償和激勵體系。政府補償一般只能“?；尽?，補足的是區域基本公共服務的均等化。而市場化補償更多的是內生“造血型”補償，是推動區域更高質量、更高水平發展的補償。自2000年開始，我國逐步倡導市場化補償方式，陸續完善自然資源有償使用制度，開展資源環境權益交易試點等，如寧夏、內蒙古、廣東等地開展了水權交易試點，2017 年底以發電行業為突破口在全國啟動了碳排放交易體系等。但是當前我國糧食價格、資源價格、能源價格尚不能真實反映市場需求和生產成本，仍然具有較大的改革空間。與此同時，開展市場化補償的重要前提是具有較為健全的自然資源產權體系，明確“俱樂部產品”的所有權、使用權和收益權，而當前我國資源環境權益確權多處于試點階段，尚未形成相應的制度安排，阻礙了市場化補償的進程。如千島湖作為國家級重要水源保護地，為了保護優質水資源，近年來不僅限制區域產業發展導致發展機會喪失，還為了保護水環境投入了巨額財政資金。為了推動水源地區可持續發展，2021 年實施的《浙江省水資源條例》第15 條規定“水資源配置工程供水價格應當優水優價，體現水源區水源涵養、水生態保護、水環境整治等投入”，這為千島湖地區探索多元化市場化補償路徑、增強區域發展“造血”功能提供了重要依據。但在實踐中，千島湖地區“優水優價”改革仍面臨著與國家相關部門制定的規范性文件不一致、資源性收費使用管理規定尚處空白等方面的障礙，急需國家層面更高層級完善相關制度安排。

四、健全區域利益補償機制的政策建議

建立健全區域利益補償的制度體系，是構建我國高質量發展的區域經濟布局的重要支撐。當前我國開展區域利益補償仍處于實踐深入探索、制度初步建立的重要階段，“十四五”時期，要加快建立區域利益補償的頂層制度體系，健全從中央到地方各層級管理組織結構，建立區域利益補償基金，建立有利于完善“造血”功能的多元化市場化補償的制度。

1.加快建立區域利益補償的頂層制度設計

根據新時期區域協調發展客觀規律，研究建立區域利益補償頂層制度設計，對當前一段時期需要開展利益補償的區域類型及其確定原則、補償標準制定的原則、補償方式和手段等進行明確規定，確立各級政府在區域利益補償事務管理中的責權利，明確有關主體責任和行為邊界，特別是對區域利益的橫向補償、市場化補償進行指導性規定，對受償區域相應的分工功能開展考核和評估。與此同時，應該借助當前全國和各地區編制國土空間規劃的時機，根據國土空間規劃對農產品主產區、生態功能區等區域劃定情況，配套制定針對國土空間差別化管制的補償政策，并適時上升到法律層面，將區域利益協調機制納入法律規制范圍，以法律法規規范區域利益補償各環節事項，增強區域利益補償的約束性和權威性。

2.優化區域利益補償的管理組織機構

從我國目前的區域利益補償實踐來看，主要是國家相關部委協同實施對產糧大縣、國家重點生態功能區等的獎勵和補償工作，缺乏專門的組織管理體系。不同部門管理也造成了各自的投資渠道各自獨立、相互分割地投向同一個區域而造成重復投資，加劇了政府財政補償資金使用上的分散化傾向。因此，為了區域利益補償機制更好地運行，必須完善與健全組織體系。健全區域利益補償組織的核心是建立有關區域利益補償的行政管理機構，包括補償政策制定機構、補償標準計算機構、補償征收管理機構等，以解決區域利益補償的法規制定、補償主客體界定、外部性價值評估、機會成本損失評估、明確補償項目與補償標準、監督補償基金的落實和補償項目的實施、補償效果評價等諸多環節的問題，確保區域利益補償活動順利開展。結合當前國家把促進區域協調發展上升為國家戰略，建議建立國家級的區域利益補償管理機構，機構的職能除實施中央政府層面的區域利益補償外，同時也對相關利益補償基金進行協調、管理和監督。在管理內容上，要對補償主體和客體界定、補償標準制定、補償方案制定、補償實施及反饋等一系列生態補償流程加以細化。

3.探索建立區域利益補償基金

要建立脫離產業政策、財稅政策等的獨立的區域利益補償區域政策工具，如由中央和地方財政共同出資，吸引金融機構等社會資本參與，整合現有分散在不同部門的區域發展專項資金，成立國家區域利益補償基金，同時根據不同的區域類型，細化不同類別的補償基金，全國統籌安排資金的使用，加強對區域利益補償精準分類調控。區域利益補償基金是由中央政府、受益地方政府等受益主體根據法律法規規定，強制繳納一定數量的資金或者以財政撥款等其他方式向社會籌措資金后形成的用于補償由于維護國家糧食安全、生態安全、能源安全而遭受損失的區域的資金集合。區域利益補償基金具有專用性和對等性特征，專用性是指補償基金的使用具有明顯的專用性和指向性，在使用的區域上，只能用于國家確定的區域；對等性是指補償基金的各個主體具有權利義務的對等性。中央政府、受益地區政府等需要向補償基金繳費，繳費的數量與各自受益程度相等。受償區域由于履行分工職能造成了經濟社會發展的損失，那么需要通過補償基金的轉移支付獲得補償，補償的數量與功能發揮的質量和付出的機會成本相一致。

4.構建更有利于多元化市場化補償的制度安排

中央政府的縱向補償實質上是在公平的基礎上將部分財政收入進行重新分配的過程。在這個過程中，中央政府的價值取向更多的是“?；尽?，而非“促發展”。為了實現受償區域能夠在現有功能分工下，提供更多更優質的公共物品，必須增強其內生發展動力，不能僅“?；尽?。應盡快建立橫向補償機制和市場化補償機制，穩妥推進糧食、資源、能源等產品價格改革，建立能夠反映市場供求關系、反映生產和開采成本的價格體系。推動生態地區開展生態產品價值核算評估，開展自然資源產權、環境產權的初始分配并建立統一規范的市場，支持以林權、水權等資源類權益和用能權、碳排放權、排污權等環境類權益交易，建立市場化生態產品價值實現體系。通過一系列制度安排，將受益區域的政府、組織結構和個人的積極性調動起來，更多地將區域外部不經濟內部化，提高受償區域政府、企業、居民的積極性，有利于構建更可持續的區域產業體系，保護和加強區域所承擔的功能，從而提高資源配置效率，形成有序有效的區域利益補償的良性循環。