公共服務視閾下城市更新及法治保障路徑探索

黃澤勇　李作龍

〔摘要〕城市更新有別于大拆大建舊城改造，更不同于主要解決增量需求問題的房地產開發，而是轉變城市開發建設方式，推動城市結構優化、功能完善和品質提升的行動，主要表現為改造老舊小區、活化歷史文化街區等形式，是適應城市發展新形勢、推動城市高質量發展的必然要求。但是，在城市更新過程中，仍面臨著目的價值取向不明、各方主體利益沖突較大、法律規范欠缺等諸多困境，影響了其深入推進。因此，城市更新亟需以公共服務論為基礎，將公共服務論的基本思想貫穿于城市更新立法、執法、司法、普法、監督等各個法治環節，并加強相關制度配套，充分發揮系列制度的價值引領作用，深入推進新型城市建設。

〔關鍵詞〕公共服務論;城市更新;城市治理;制度建設;法治

〔中圖分類號〕F299.2〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-0694（2022）03-0111-08

公共服務是指政府以公共利益為導向，為促進社會發展所安排的各項服務與活動。提供公共服務是政府的基本職能，公共服務水平是衡量國家發展進步的重要標準。城市更新作為政府提供公共服務的應有內容，是我國“十四五”時期推進的重大任務之一。為了更好貫徹“人民城市為人民”理念和統一公共利益的價值引領，政府應以公共服務論作為城市建設的指導理論，設計城市更新相關制度，改善城市環境面貌，提升人民群眾幸福指數，推動城市建設良性發展。

一、城市更新實踐與必要性

1.城市更新的實踐概要

城市更新是對城市某一衰落區域（包括舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村等）進行建設、改造、以新代舊的一項城市建設活動。改革開放后，我國生產力蓬勃發展，城市建設進入到快速發展階段。我國從20世紀70年代末80年代初開啟城市建設快速通道〔1〕，當時是以“舊城改造”為名開展的城市房地產發展活動，出現城市大規模建設運營現象。我國城市化活動中，發揮引領功能的是城市建設工程。近年來，我國城市更新活動朝著規范化、規?；?、制度化、新階段化方向發展，即對前一階段的城市建設提檔升級改造進行城市更新。2009年，深圳市頒布施行了《深圳市城市更新辦法》，從城市更新理念、主要內容、主要方式等方面進行深入探索。深圳市積累相應經驗后，不斷完善城市更新制度，于2021年1月制定了《深圳市經濟特區城市更新條例》，內容更系統全面，效力位階更高。其它地方持續跟進城市更新工作并制定相應的法律規范，遼寧省制定了地方法規，重慶市、成都市制定了地方政府規章。從政策到規章再到地方法規，各地自發探索城市更新的路徑和方法。

城市更新是城市化發展的新階段，西方發達國家城市更新開展較早。美國自20 世紀30年代開始出現城市更新（Urban Renewal）觀念，并于1949年正式設立聯邦住宅法（Federal Housing Acts），而后美國針對不同年代的城市問題形成不同的城市更新策略，大致經歷了20世紀60年代的城市更新（Urban Renewal）、20世紀80年代的城市再發展（Urban Redevelopment ）到現在的城市活化（Urban Revitalization）三個階段，由最初以“貧民窟”為重點的住宅改造發展到希望借助城市更新來提升城市的經濟價值和區域競爭力。美國對“貧民窟”開展大規模改建改造的城市更新、重振城市建設工作是經濟發展、城市進步、法治建設的新階段、新命題，所取得的經驗對于我國現階段的城市更新工作具有借鑒作用。

2.城市更新的必要性檢視

城市更新是國家對人民日益增長的美好生活需要的具體回應，也是實現社會高品質均衡發展的必然要求。城市更新的必要性主要體現在以下幾個方面：

一是城市中的老舊小區建筑質量較差、設施落后、環境惡化，需要整體提升?，F存老舊小區大多興建于20世紀80、90年代，當時的住宅大多采用紅磚砌墻，水泥砂漿找平，非功能性涂料裝飾，外墻體普遍未采取保溫措施，隔音保暖效果差，防水層缺失、老化導致樓頂漏水、滲水等問題。磚混結構、鋼筋混凝土結構建筑有著明確的使用壽命期限，房屋建筑結構設計的基準期為50年，房屋建筑結構的可變作用取值是按50年確定，超過期限的就需要加固、維修或者重建。一方面，老舊小區設施難以承載居民需求。老舊小區規劃建設時間早，大多以當時的需求為標準設計，多數未裝配電梯，普遍缺乏無障礙設施和娛樂設施，公共空間較為缺乏，車位設置不合理，車輛隨意停放，道路擁堵;建筑內部管線老化且部分埋在墻體內，缺乏定期維護與保養，不僅無法正常使用，更存在消防安全隱患。另一方面，老舊小區環境落后于居民需要。老舊住宅普遍缺乏專業物業管理，缺少必要的維護管理資金，人口流動大，原有的社區氛圍逐漸消失，治安隱患較大。隨著年輕住戶的陸續搬離，小區住戶以老年人為主，小區內活力不足。小區綠化處理比較簡單，綠化率遠遠低于現在國家對一般居住小區規定的30%的標準。

二是現代人對人居環境有著綜合性要求。城市建設應當為人民提供更方便、舒適、人文的居住環境。居住環境是評價社會現代化的一個關鍵性指標。根據馬斯洛需求層次理論，人的需求自下而上為：生理（食物和衣服），安全（工作保障），社交需要（友誼），尊重和自我實現〔2〕。隨著社會發展，在解決基本居住保障后，群眾對提高居住環境質量以及優化居住環境有強烈的愿望。當前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾〔3〕，滿足人民群眾的需求是城市建設的目的，也是政府的責任。老舊小區承載著群眾的居住需要，但不能完全滿足其現階段對美好居住環境的需求。

三是老舊建筑有較大的改造空間。我國城市內的老舊小區數量多、面積大。老舊建筑在仍然可以改造并有效使用的情況下，另起爐灶式改造老舊小區，花費太多，成本過高，經濟效益不佳。城市文化是需要積累積淀的。老舊建筑物作為城市的歷史文化符號，反應了特定歷史時期當地的人文歷史情況，如果城市發展搞單一的重建模式，就容易喪失城市的文化特性。老舊建筑尚未達到完全廢棄的狀態，使用壽命還較長，經過改造、加裝、修繕后可以直接延續建筑生命，提高使用價值。老舊小區改造是對建筑設施、綠化、小區內道路等進行整改、完善，是以較小的代價換取更高的收益，應該成為目前城市主城區建設的重要選項。

四是老舊小區的風險抵御能力需要提升。社會治理重心下移后，政府更加注重以社區為單位的精細化社會管理。目前，在新冠疫情反復的背景之下，社區已然成為了防控的一線陣地和基本單位，但老舊小區的公共設施落后、管理能力不足。一方面，老舊小區中居住著較多的老年居民，相較于年輕化社區管理難度更大;另一方面，燃氣管線等關鍵基礎設施老化使得老舊小區存在安全隱患。

二、城市更新現實困境與法律問題

1.城市更新的實踐難題

從城市更新的現實困境來看，一是城市更新牽涉主體復雜，矛盾多元，缺乏意見共同表達機制。城市更新涉及到的老舊小區，其居住環境往往不盡人意，有能力購置新房的居民紛紛選擇搬離，剩下的居民主要是退休老人、普通工人以及因低廉租金吸引過來的外來租戶。居民個體利益相互重疊，訴求不一。在老舊小區改造中，各個主體期望實現的目標多樣，當事主體都希望自身利益最大化，因而難以達成一致意見。一言以蔽之，權利劃分、沖突化解、新利益再配置等問題導致城市更新規則復雜混亂、眾口難調。二是城市更新資金來源單一、改造動力不足。目前城市更新主要由行政機關主導并實施，多數主體的參與性較差，居民的參與度不高，居民投入意愿低，在資金投入方面過度依賴于財政資金。在房地產市場化城市發展階段，拆遷式城市建設的資金來源主要是依靠黃金地段異地安置、新建提高房屋容積率等高收益吸引房地產企業投資。在城市更新階段，城市更新目標定位在提升公眾的公共福利水平，居民改造愿望強烈而投入意愿較低與市場效益不明顯、資本投入意愿不強之間矛盾較大。雖然國家已經將老舊小區改造納入城鎮保障性安居工程中，以財政專項資金支持老舊小區改造，但是隨著城市更新的規模越來越大，僅依靠財政投入，城市更新難以持續。三是城市更新事項復雜，多元主體協同制度欠缺。城市建設、運營、發展是十分復雜的事務。城市更新包含規劃、翻新、改建、運營等諸多環節，一個成功的城市更新項目的運營從規劃開始需要行政主體、產權主體、實施主體三方的協同配合，更要由使用主體積極參與。原有房地產開發模式一直由政府主導，缺乏其他主體深度參與，顯然無法直接復制、套用到老舊小區建設中。

2.城市更新的法律難點

從城市更新的法律實踐來看，城市老舊小區改造已經成為了一個全新的法律問題，原有法律規范支持不足。在過去，城市發展主要依靠征收、房屋拆遷制度。政府采用土地征收方式取得土地，以貨幣、住房安置方式對農民進行補償。經過40余年的發展，現在出現的老舊小區改造問題，無法按照原有的法律規范開展。城市土地歸國家所用，無需征收，只是大部分老舊建筑的建設用地使用權尚未到期。住宅建設用地使用權為70年①，同時規定期限屆滿后自動續期。房屋物權，理論上是無期限的，各個住戶的物權是建筑區分所有權，所對應的建設用地使用權不獨立，公共空間權利共有，權利義務不能有效區分。業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共同管理的權利，導致建筑物的維修、維護、翻修等更新工程需要合作進行，“社會發展形態已不再能容忍個人式的生存照顧，而必然需要集體式的、政治式的或者說組織式的照顧”〔4〕。目前，國家對需要成片區規?；M行更新的中高層建筑群沒有制定完整的法律規范。

三、公共服務理論下城市更新目標及法治保障路徑探索

1.公共服務理論下城市更新的總體要求

公共服務論是指政府為主體的公權力機構開展各項活動，采取各種措施、實施各種方案，對外提供公共服務〔5〕。公共服務論作為支持城市更新的基礎指導理論，應當貫穿城市更新的全過程。城市更新的基本目的、指導思想、基本原則、制度設置指向、救濟制度、保障措施，都應以公共服務論為基礎、為指引。

首先，城市更新本質上是政府提供的一項公共服務。對于城市老舊小區、破舊院落、落后片區的改造應該由政府主導。企業以商業利益最大化開展活動，如果由其主導拆遷，可能導致居民權利嚴重受損，激化社會矛盾。當然也不能因噎廢食，企業可在政府主導下參與建設，合理合法地賺取利潤。其次，政府要以公共利益為主開展活動。公共服務論將政府定位為服務提供者，而非社會的掌舵者。政府的作用并不是對社會的管理和控制，而是在于幫助公民表達和實現他們的共同利益。政府主導城市更新一切行為都以公共利益最大化為指向，對城市更新每一項具體內容都要考量公共利益，要堅持公理，避免偏頗。再次，城市更新活動要以公共服務最大化為目的。政府所服務的是全體公民，并非顧客，城市更新運行中，需考量各方利益，平衡各方權利。在保證最大程度公平的時候，不允許個體濫用權利，無理過度維權。個別居民以不正當理由不配合城市更新，就失去其主張權利的正當性，賦予了政府介入的合法性與正當性。最后，政府搭建公眾參與平臺，給予各方主體救濟的權利。對于真正與公共利益相契合的政策，只有通過協商、協作，才能夠最大效率、最大程度地得到貫徹執行。城市更新活動從規則制定、理念確立、具體項目實施、項目推進，都要充分吸納各方參與，協商各方利益。以公開促公正公平，用公開保障公共服務論的貫徹落實。

2.城市更新的法治保障

城市更新法治化推進時，從單一的民法視角或者行政法視角均無法完成對城市更新的系統調整，要從立法、執法、司法、普法、監督保障等法治環節全方位推進。

城市更新立法應以公共利益為目標導向。城市更新立法要以完善公共服務為先，以服務地方發展為重。維護公共利益是城市更新立法的價值目標，城市更新的正當性與合法性的前提在于城市更新的公益性立法主體要認真研究城市更新的立法需求、目的、必要性、基本思想、原則、制度安排。城市更新立法的重點在以下五個方面：一是立法中城市更新概念的內涵延伸，尤其是基于公共服務理論下的具體內容;二是解決城市更新中的土地征收問題，在基于公共利益優先原則下，明確各個不動產權益人的權利與義務;三是建立健全共有不動產的登記制度，合理區分各方享有的權利以及補償標準;四是完善規范現代化城市標準，制定新的技術標準，補充原有的標準體系，使其更加適應城市更新新階段的要求;五是構建公眾服務平臺，吸收多方參與，避免行政決策失誤，使城市更新具有科學性、民主性。立法者自身對體現公共服務論的城市更新法律規范的制定要給予充分重視，花費更多時間精力開展相關研究及調研活動，統一認識。

城市更新執法應以體現公共利益為主要內容。在城市更新中，政府執法主要指政府開展城市更新所進行的各項活動。當少數居民拒絕支持絕大部分居民合法住宅權品質提升時（老舊小區改造是整體活動，個體或者部分人無法實施），政府如何推進城市更新項目，是政府執法中的一個重要問題。國家及政府其實質是一種“公共人格”，其活動的意志系“公意”，這種“公意”反應了全體人民的共同意志〔7〕，政府無疑是公共利益的代表。當老舊小區開展城市更新活動時，并非需要所有主體100%同意才能進行;各方主體權利出現沖突時，一般采用帕累托效率最優原則推進;或者平衡各方權益，在絕大多數主體權益提升較大個別主體權益提升較小時，采用絕大多數原則確定是否推進工作。深圳市出臺的《深圳經濟特區城市更新條例》規定：城市更新中的舊住宅區已簽訂搬遷補償協議的專有部分面積和物業權利人人數占比均不低于95%，且經區人民政府調解未能達成一致的，為了維護和增進社會公共利益，推進城市規劃的實施，區人民政府可以依照法律、行政法規及本條例相關規定對未簽約部分房屋實施征收。深圳市將同意比例設置在95%，但這不是放之四海而皆準的標準，我國的行政主體實質上是有一定獨立地位的組織，他們有獨立的公權力意志、公權力淵源、公權力行使方式及擔責內容⑻，當地政府需耍根據本地的實際情況具體確定同意簽約比例推進城市更新活動。

城市更新司法應以公共利益為裁判標準。司法作為公民尋求公共救濟的最后手段，在事中、事后對沖突、糾紛進行化解。房屋拆遷極容易引發政府與群眾之間的沖突與矛盾，法院作為中立者，要依據公共服務論公開、公正、公平的處理拆遷案件。對政府在拆遷主體、拆遷內容、拆遷程序有錯誤時，法院要及時確認政府行為違法，積極判決政府進行改正并進行行政賠償;當公民有不合理、不正常的訴求時，法院要及時予以駁回，不能因為個案影響城市更新項目的推進。其它糾紛化解方式如調解、仲裁同樣也要堅持公共利益優先原則，及時處理，說理到位，充分考量并兼顧城市發展整體利益、個體利益，司法對城市更新中的沖突事項的個體權益與公共權益進行平衡保障。

城市更新普法應以公共利益導向。公共利益優先的基本思想落實到個體，其本身是比較簡單的事情，但在社會治理中變得復雜困難。在城市迅速擴張階段，個別群眾以房屋拆遷進行利益爭奪，充當“釘子戶”要求政府、企業妥協，以謀取超額利潤。在城市更新階段，需要以普法方式破除這種思想，明確城市更新不是為個人服務，而是為公眾服務，公共利益惠及所有公眾就意味著社會更高水平的善⑼。普法的方式要以鼓勵與懲罰相結合，獎勵與教育相連接，要求各方減少暴利空間，理性獲利，以公共利益為重，共同合作推動城市治理升級換代。

城市更新評估監督應注重保障公共利益。法治評估監督是城市更新活動的常態制度。城市更新應引入第三方評估機制對城市更新進行事前、事中、事后全面評估，對項目成本收益、社會穩定風險、項目成效、公共服務能力提升等方面進行綜合評價。監督主體也要吸納公眾，“有效的公眾參與意味著能保證公眾從決策體系中或決策過程中盡早注意到那些影響他們事務的建議，進而有效保障和改善自身的經濟利益和福利、提高社會地位并增加發展機會”〔10〕。在城市更新中嵌進公眾參與制度，能更加良好地保障公共利益的實現。

3.城市更新的法治配套

促進城市更新及時順利推進，還需要在政策、理論和社會環境、相關產業等方面整體發力。

政策支持公共利益實現。政策具有全面性，在城市更新中，政府可以通過政策先行構建起“法規+管理+操作指引+技術標準”的指導體系，助推城市建設發展。政策具有靈活性，城市更新是存量發展，各地經濟發展水平不同，實際情況也不一樣，通過政策引導，政府可以階段性安排城市更新工作，因時因地制宜，確保公眾利益能在城市更新中得到實現。在探索城市更新的過程中，可以通過政策放寬地方政府及城市更新相關部門的工作權限，促進相關部門可以靈活地推進城市更新工作，比如對于城市更新涉稅項目，可以從部分地區試點稅收指引文件梳理涉及的各類稅費規定，降低城市更新稅務成本。

加強城市更新中的科研、理論支持。從城市更新的實踐上看，單純的物質更新已經不適宜城市更新現階段建設的需要，城市更新要根據城市發展的實際確定更為合理的科學理論，從整體上把握城市發展的方向。公共服務論作為指導城市更新的主要理論，同時也要確定若干其他科學理論來助推公共服務保障的正常運行。在綠色理論方面，城市更新要與低碳社會發展方向相一致，新修建筑、住宅要更加注重環保、節能，符合綠色生活的需要。在遺產保護理論方面，城市遺產是一個城市的精神內核，承載著一個城市發展的歷史。在過去，一些地方在城市更新中過于重視建設，對城市遺產進行拆除，而現在城市更新需要更加注重對歷史保護及對城市文化特性的研究，留住城市記憶。

城市更新中實現公共服務目的需要社會環境塑造與社會整體支持?！俺鞘懈逻\行機制中的社會目標與利益分配的不兼容系當前我國城市更新問題頻發的關鍵原因”〔11〕。城市更新是為城市整體謀取福利，為社會大眾謀福祉，因此要建立政府主導下的多方協同參與機制。改造資金需要由政府、居民、社會資本共同承擔，如果只依賴財政投入，城市更新就會竭澤而漁，成為無源之水。政府要統籌建設資本與維修、抗震等專項資金，提高對資金的使用效率。居民要積極增加投入，政府在保障個體住房需求的基本條件下，可考慮對投入力度較大的居民實際獎勵，對不積極者給與較小支持。對于社會資本，政府既耍積極引進，又要予以限制，避免出現原有房地產開發模式中的暴利問題損害公共利益情形。城市更新還要充分挖掘老舊小區中的商業價值，可以考慮對小區商業配置、服務設施等運營權進行統籌安排，以吸引更多社會資本進入。

城市更新需要爭取相關產業行業的配套支持。城市更新必須跳出原有拆遷——重建的傳統模式，應在公共服務視角下針對實際情況運用新的思維進行探索。針對不動產特性及城市高樓大廈建設后各個產權分割的現實，政府可鼓勵建設主體采取組裝式配件，組合式更新。城市更新也要面向未來，契合時代綠色發展需要，提升老舊小區綠化改造品質。由于老舊小區改造涉及建筑本體、道路設施、水電管線等，是一項系統全面的建設工程，因此政府需亮明標準，制定并推行綠色低碳的強制性建設規范與技術標準，鼓勵居民參與到綠色改造當中，提高城市更新質效。

總之，城市更新是政府保障公共利益提檔升級的重要措施，政府應該圍繞公共利益保障目標，以公共服務相關理論為指導，促進城市有機更新、依法更新。

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