高質量建設國家公園的實現路徑

唐小平

(1.國家林業和草原局林草調查規劃院,北京 100714；2.國家公園研究院,北京 100714)

我國從2013年提出建立國家公園體制戰略設想,按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念,打破行政邊界和部門切割,創新管理體制機制,把具有國家代表性的重要自然生態系統納入國家公園體系,實行嚴格保護。從2015年開始,選擇三江源、大熊貓、東北虎豹、祁連山、海南熱帶雨林、武夷山、神農架、普達措、錢江源、南山等10個區域開展國家公園體制試點。2021年,在總結評估國家公園體制試點經驗基礎上,由習近平主席宣布正式設立了三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林和武夷山第一批5個國家公園,標志著我國國家公園體制落地生根,也標志著從體制試點轉向建設新階段[1]。在每個國家公園如何開展高標準建設,長期維持并穩定發揮各國家公園的核心價值,實現最美國土的國家所有、全民共享和時代傳承,是各級政府部門和全社會面臨的新課題。

1 高質量建設國家公園基本要求

國家公園作為自然保護地體系的主體,是生態文明體制的標志和美麗中國建設的引領者,是我國自然保護的最高形態,是千年大計、國之大者,應從全球視野、歷史長河的時空角度,采用最高標準進行建設管理。中辦、國辦頒發的《建立國家公園體制總體方案》[2]要求:“建成統一規范高效的中國特色國家公園體制,交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決,國家重要自然生態系統原真性、完整性得到有效保護,形成自然生態系統保護的新體制新模式,促進生態環境治理體系和治理能力現代化,保障國家生態安全,實現人與自然和諧共生”?！蛾P于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》[3]要求,“加強頂層設計,理順管理體制,創新運行機制,強化監督管理,完善政策支撐”,“建立自然生態系統保護的新體制新機制新模式,建設健康穩定高效的自然生態系統”。國務院同意設立第一批國家公園的批復文件中,針對每個國家公園都提出了具體建設要求,主要集中在以下4個方面:

1.1 清晰規范的資產產權制度

國家公園全民所有自然資源資產所有者職責由中央直接行使或委托相關省級人民政府代行,依法對區域內水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態空間統一進行確權登記。在國家公園管理機構建立統一行使、權責對等的所有權委托代理機制,實現自然資源資產統一管理和國土空間用途管制。

1.2 統一高效的生態治理體系

國家公園設立后整合組建統一、規范、高效的管理機構,提升監測、監管、協調等治理能力,履行國家公園范圍內的生態保護修復、自然資源資產管理、特許經營管理、社會參與管理、宣傳推介等職責,授權履行國家公園范圍內必要的資源環境綜合執法職責。

1.3 保障有力的公眾服務系統

國家公園管理機構著眼于提升生態系統服務功能,完善科研、教育、游憩等公眾服務體系,開展自然環境教育,為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會。鼓勵公眾參與,調動全民積極性,激發自然保護意識,增強民族自豪感。

1.4 統籌有度的社區協調機制

明確國家公園區域內居民的生產生活邊界,核心保護區有序實施生態移民搬遷或相對集中居住,集體土地通過合作協議等多種方式實現統一有效管理。鼓勵原住居民參與國家公園保護、建設和管理,平穩有序處置歷史遺留問題和矛盾沖突,引導社區轉型發展,構建社區建設發展與國家公園整體保護目標相融合的協調機制。

2 高質量建設國家公園的主要途徑

我國自然保護地經過近70年的發展,已從數量規模擴張轉向高質量發展階段,第一批5個國家公園的正式設立就是高質量建設自然保護地的標志性事件?？傮w來看,每個國家公園需要從以下幾方面著力,統籌推進高質量建設。

2.1 編制和實施國家公園規劃

《建立國家公園體制總體方案》[2]明確:“編制國家公園總體規劃及專項規劃,合理確定國家公園空間布局,明確發展目標和任務,做好與相關規劃的銜接”。其中,國家公園總體規劃的性質可理解為保護管理規劃,是決定每個國家公園在未來較長時間內發展方向的綜合性規劃,是建設管控的基本依據,也是對接公園內其他規劃的紐帶。因此,國務院批復文件明確要求“抓緊組織編制國家公園總體規劃”。

國家公園總體規劃同時具有空間屬性、建設屬性和管理屬性[4]。按照《國家公園總體規劃技術規范》[5],空間屬性需要界定國家公園邊界范圍,確定管控分區和建設、管理的總體布局；管理屬性需要明確國家公園及各區域管理目標,規劃公園保護、服務、管理體系,明晰自然資源資產產權及資產管理體制,明確資源利用管理要求與模式,構建運行機制(協調、監督、特許經營等)；建設屬性需要確定保護、教育、科研、游憩、社區發展等功能的重點項目,以及基礎設施及建設安排。從第一批5個國家公園總體規劃編制情況看,主要存在兩方面的問題:a.規劃內容事無巨細,沒有理解總體規劃的性質定位,許多內容應該是專項規劃、鄉鎮甚至村級規劃解決的問題,總體規劃里只需要留接口；b.規劃深度把控不好,許多項目規劃到了設計深度,建設時間地點缺乏深入研究,沒有給后期項目設計與實施留有優化空間。這種問題造成規劃文件缺乏韌性,也給規劃審批帶來困難。

實際上,國家公園規劃需要解決的根本任務就是圍繞生態資源保護和全民共享提供一攬子解決方案,需要一個規劃體系而不是僅靠總體規劃解決問題,這個體系可由設立方案、總體規劃、專項規劃和實施方案等4個層次的規劃文件組成,在每個層級規劃文件中,可以聚焦審批主體的事權范疇和規劃性質明細規劃文件的相關內容及編制深度[6],如圖1所示。

圖1 國家公園規劃體系

2.2 勘定國家公園邊界范圍

勘定并標記具有法律依據、得到相關各方認可、邊界清晰的國家公園邊界和分區界線,是實施保護和有效管理的重要基礎性工作,清晰的邊界也是國家公園監督管理的重要憑證。在國家公園建設起步階段,應吸取以往部分自然保護區因缺失勘界程序造成的界限模糊不清,未能與實際地物精準吻合,管控邊界無法落地等深刻教訓。在編制總體規劃的同時,依法依規開展國家公園勘界立標,形成邊界與區劃的矢量數據,確保國家公園建設管理和執法監督有據可依。

《自然保護地勘界立標規范》[7]對國家公園等自然保護地勘界立標的原則、程序、精度、依據作出了明確規定,也提出了勘界技術方法等要求,技術框架如圖2所示[8]。但在實際操作中,需要注意幾個關鍵環節:

1)依法依規。國家公園是由國務院批準設立的,雖然在批復的設立方案沒有公布范圍圖件和矢量數據,但有范圍與區劃的面積及四至描述,在設立方案形成過程中已反復評估論證,涉及各方已就邊界范圍等重大問題達成一致,在勘定邊界范圍時應以此為據。

圖2 國家公園勘界流程

2)政府主導。土地勘界是一項法定工作,應由政府主導,自然資源部門組織。除東北虎豹國家公園勘界立標由自然資源部直接組織安排外,其他委托省級政府管理的國家公園應由省級政府主導,組織涉及的地方政府、相關部門和利益相關方共同完成。建立好協調、監督、技術支撐、糾紛調解和利益相關方參與等機制。

3)勘界底圖?；谶吔绲匦螆D,疊加影像數據及其他專業資料,形成的勘界工作用圖,這是實地界定邊界范圍、測定界址位置、計算面積而進行的技術服務性工作?？苯绲讏D制作過程也是預定界過程,可以明確邊界大致走向、涉及區塊、涉及的利益相關方等。鑒于我國大比例尺地形圖還沒有全覆蓋,特別是高寒荒漠地區,不同坐標系的地形圖都在使用,每次坐標轉換都會形成技術誤差。因此,底圖制作必須基于國土第三次調查成果用圖,使用同一個底板,統一使用2000國家大地坐標系(CGCS_2000)等技術參數。

4)現地測量。在界線上選取一定數量能確定邊界線走向、有明確固定位置、可在邊界地形圖上準確判讀平面位置的地物點作為定標點。必須選取一定比例的定標點在現地測量平面坐標和高程。平面坐標可采用衛星定位系統定位測量方式進行測定,高程可采用衛星定位系統定位測量大地高,利用省級或國家似大地水準面計算高程異常值,獲得正常高。

5)邊線調繪。將確定了的邊界線、定標點位置,在實地勘查后準確地標繪在邊界地形圖上,生成精確的、標定的邊界線矢量數據。邊界線與邊界地形圖中的地物存在明顯矛盾時,應對邊界地形圖進行修測。邊界線走向最好與國土“三調”最小斑塊線保持一致,避免同一屬性的斑塊地處公園內外,這屬于邊界修測而非調整。

2.3 組建國家公園管理機構

按照中央編辦印發的《關于統一規范國家公園管理機構設置的指導意見》,管理機構就是要堅持整體保護、系統修復、綜合治理的原則,落實統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責的要求。具體職責包括:a.受自然資源所有者委托查清并監測自然資源資產家底,實現自然資源資產所有者使用、收益、處置等物權權能,包括編制和實施規劃、方案計劃,落實資源有償使用,承擔特許經營等；b.統籌實施自然資源保護和生態保護修復；c.依法履行自然資源、林草領域行政執法,可根據屬地政府授權行使生態環境綜合執法；d.推動全民共有共建共享,提供科研、教育和游憩等公眾服務。為了履行好這些職責,組建統一規范高效的管理機構尤為重要。

1)管理模式。國家公園管理機構實行2種管理模式:東北虎豹國家公園內全民所有自然資源資產由自然資源部直接行使,在國家林業和草原局設立管理機構,實行國家林業和草原局與吉黑2省省級政府雙重領導,以國家林業和草原局為主的管理體制；三江源、大熊貓、海南熱帶雨林、武夷山國家公園內全民所有自然資源資產由自然資源部委托當地省級政府行使,由所在地省級政府設立管理機構,實行省級政府與國家林業和草原局雙重領導,以省級政府為主的管理體制。

2)機構設置。國家公園管理機構原則上實行“管理局—管理分局”兩級管理,跨省的國家公園按省片區設立“管理局—管理分局”。國家公園管理局是實體機構,為便于行政執法,管理局和分局明確為行政機構。管理分局設立保護站,承擔一線資源調查、巡護管護等事務性工作,為事業單位。管理分局數量和布局按照自然山系、水系流域及管護巡護便利性確定,面積較小的國家公園不應設管理分局。保護站一般按管護面積和管護難易程度確定數量和布局,東部以森林為主、管護強度大的區域一般保護站管護按200km2,西部以草原荒漠為主,管護區域一般保護站按2 000km2,也可以探討通過購買服務的形式委托林場、牧場、公益性事業單位或者非政府組織承擔管護任務。管理局可以設立支撐保障類事業單位,也可以由高等院校、科研院所、社會組織、企業等承擔。

3)人員編制。管理局、管理分局、保護站都應整合園區內相關自然保護地管理機構和人員組建,人員編制在現有保護地管理人員編制基礎上統籌配置、科學核定。管理局、分局行政編制按照少而精的原則核定?；鶎颖Ｗo站人員按照管護面積、資源類型、社區復雜程度等因素配備,一般大站15～30人,小站10～15人,管理崗位可使用事業編制,管護員等公益性崗位可以向社會招聘。

4)協調機制。國家林業和草原局商國家公園所在省級政府組建國家公園工作協調機制,貫徹落實國家的重大決策部署,組織協調國家公園重大事項,審核總體規劃和重大工程,協調統一管理辦法和標準規范等。對于跨省設立而委托所在地省級政府管理的國家公園,協調機制尤為重要,因為不同省對國家公園生態系統管理目標和管理標準存在差異,管理機構間協同聯動性欠缺造成的管理目標無法實現?？梢圆扇?種協調模式:a.弱協調模式,即建立跨省協商機制。國家公園不設置跨省的一級局,由國家林業和草原局進行跨省協調并強化協調機制；在各個省局,由國家林業和草原局派駐協調辦公室,強化協調機制的工作力度,大熊貓、武夷山基本采用此模式。b.強協調模式,即建立實體的跨省的管理機構,落實國家公園的統一規劃、統一標準、統一監測、統一考核評價要求,代表中央行使資產管理的職責,目前三江源類似采取此模式[9]。

2.4 實施自然資源資產統一管理

國家公園保護制度的根本目的就是建立一套以自然資源資產管理為核心的嚴格保護制度,實施自然資源資產的統一管理是國家公園體制的關鍵所在,只有管住了自然資源、管住了自然資產,才能真正實現自然生態系統的完整性、原真性保護。因此,國家公園正式設立后,應按照自然資源部的要求把國家公園作為獨立登記單元進行產權摸底調查,統一開展確權登記,劃清各類自然資源資產所有權、使用權的邊界。

1)國家公園范圍內的全民所有自然資源資產所有者職責由自然資源部直接行使或委托相關省級政府代理行使,由國家公園管理機構代行,解決全民所有自然資源資產所有者缺失、權責不明的問題。按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》[10],把國家公園優先納入所有權委托代理試點范疇,由國家公園管理機構具體實施園區內全民所有自然資源資產的整體保護和用途管制,編制自然資源清單并明確委托人和代理人權責,依據委托代理權責依法行權履職,建立健全所有權管理體系,探索委托管理目標、工作重點和委托代理配套制度,探索建立履行所有者職責的考核機制,建立代理人向委托人報告受托資產管理及職責履行情況的工作機制。積極預防、及時制止破壞自然資源資產行為,強化自然資源資產有償使用和損害賠償責任,規范自然資源利用的特許經營,確保自然資源資產保值增值。

2)國家公園范圍內集體、個人所有的自然資源資產,個人利益、集體利益、地方利益需要服從國家利益,但從經營利用轉向生態保護難免會受到損失，應在充分征求所有權人、承包權人意見基礎上,探索通過多種途徑實現統一保護的目標。a.通過贖買、生態征收等方式實現經營權、承包權流轉,但往往成本太高,可以在核心保護區、極重要區域探索自然資源資產的流轉；b.通過資產置換實現有效保護,海南熱帶雨林國家公園在試點期間用農墾系統資產置換核心保護區11個村集體土地,實現了1 800 余人搬遷,但其他區域可匹配資產不多；c.采取國家財政生態補償方式,對限制經營的森林、草原、濕地、耕地等資源或區域實行經濟補償,將一次性贖買或征收所需投入分散到各年度,是目前較容易實現的方法；d.通過保護地役權改革促進各產權主體參與保護。保護地役權概念引自于美國,為了加強重要生態空間的保護管理,地役權人(政府部門)需要向供役地人(土地所有者或承包者)支付一定費用,限制供役地人對土地的某些權利,從而實現保護目標。與生態補償機制比較,保護地役權是我國《物權法》規定的一類用益物權,是地役權人在不動產上的一種非占有性利益[11],在公共利益得到滿足的同時，使供役地人的權利得到合法保護,并且還能夠作為產權進行抵押、交易,這是我國在南方集體土地占主體的區域實現生態嚴格保護和統一管理的最有效途徑。

2.5 推進自然生態系統保護修復

國家公園正式設立后,首要任務是加強自然生態系統原真性、完整性保護,著力維持生態服務功能,提高生態產品供給能力。由于我國許多自然保護地都是在原有林場基礎上設立的,長期實行植樹造林、綠化滅荒方針,人工林比重大,且大多數人工林都是按照用材林經營模式營建的,以純林、密植、速生為經營目標,許多還是外來物種,生物多樣性單一,動植物適宜棲息地喪失,生態效益較低。此外,為了實現生態系統完整性保護,公園設立前清退了一些工礦企業、居住區,原有生態系統受損較嚴重。國家公園高質量建設應采取積極保護戰略,加大對退化、受損生態系統的修復力度。

1)生態修復是使受損生態系統回復到接近于它受干擾前的自然狀態的過程,即重建系統干擾前的結構與功能有關的物理、化學和生物學特征,最終目的是修復生態系統的自我維持能力,恢復并維持生態系統的健康、完整與穩定,可持續地提供生態服務,而不是簡單地理解為恢復原狀(圖3)。

圖3 生態修復示意圖

2)生態修復堅持以自然恢復為主,但自然修復在許多情況下所需時間太長,必要的人工輔助措施可以加速修復進程、控制修復演替方向,應該自然恢復與人工修復相結合、生物措施和其他措施相結合?？梢苑譃閹讉€階段:第一階段以生物恢復為主,主要是造林種草,形成植被覆蓋；第二階段是調整生態系統結構,如樹種結構、層次結構等；第三階段是提升生態服務價值。

3)生態修復的對象是生態系統,山水林田湖草都是組成系統的要素。因此,生態修復應按照系統工程的邏輯,針對生態系統存在的主要問題,系統思維、統籌考慮。如，東北虎豹國家公園面臨的主要問題是東北虎、東北豹適宜棲息地少,根源是獵物種群密度低,特別是馬鹿、梅花鹿種群受到2個因素影響不往西部移動:一是道路、村屯、圍欄阻隔,擴散通道不通暢；二是有蹄類作為草食動物,其棲息生境與散養黃牛沖突。生態修復主要的任務是疏解黃牛下山,撤除養殖圍欄疏通廊道,同時適當留置林間空地、耕地增加草食動物生境[12]。

2.6 建設國家公園基礎設施

國家公園雖然是重要自然生態空間,但生態保護、公眾服務都離不開完善的基礎設施給予保障,必要的基礎設施是國家公園高質量建設的重要組成部分。近期，中央研究全面加強基礎設施建設,進一步明確了構建現代化基礎設施體系的要求,其中環保生態、數字基建是主要支持方向。我國的國家公園都是在部分自然保護地基礎上優化整合設立的,先期已建設了部分保護、管理和服務基礎設施。正式設立國家公園后,需要根據國家公園完整性、原真性保護以及科研、教育、游憩服務等職責,優化基礎設施體系布局,推動傳統基礎設施建設升級,補充基礎設施建設空白,完善基礎設施功能作用,構建布局合理、結構優化、綠色智能、安全高效的現代化國家公園基礎設施體系。

國家公園基礎設施建設的國家渠道有幾個方面:a.國家發展改革委、國家林業和草原局實施的《“十四五”時期文化保護傳承利用工程》,組織編制印發了《國家公園基礎設施建設項目指南》,明確了保護管理、配套基礎、科普宣教等設施建設方向,為實施國家公園中央預算內投資建設項目提供了依據和參考；b.國家發展改革委、自然資源部會同國家林業和草原局等部門印發的《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃(2021—2035年)》[13],將國家公園等自然保護地建設及野生動植物保護作為工程重要建設內容,對自然保護地體系建設、生態保護管理設施建設作為工程建設重點；c.財政部聯合國家林業和草原局制定的中央財政支持國家公園建設意見,主要用于生態保護修復、科研宣教等方面,也涉及保護設施設備等；d.天然林保護、山水林田湖草綜合治理等其他工程項目建設,以及地方公共服務體系建設,可以用于國家公園保護管理的基礎設施。綜合來看,國家公園基礎設施建設主要集中在生態修復、保護管理、公共設施和服務設施4個方面(表1)。

表1 國家公園基礎設施體系分類

國家公園基礎設施體系建設需要注意幾點:

1)控制基礎設施總量?；A設施用地一般為建設用地,如交通設施用地、公共設施用地、住宅用地等,應控制國家公園內各類基礎設施總量以及各類設施所占用的建設用地總量,保證國家公園基礎設施建設規模的最小化。探討直接用于保護管理、規模過小設施占地不轉變用地性質的機制。當在公園邊界外設置設施就能夠充分實現所需管理目標時,應當將管理設施安排在公園邊界之外；必須設置在公園內部的設施其選址應遠離公園核心保護區。

2)遵循干擾最小原則。將建設期間和運行的人類干預控制在最小范圍和強度值。核心保護區內一般只部署建造、管護、科研,以及必要的營救救護等設施。國家公園內及其周邊地區推行簡約綠色建筑,最大限度地節約資源(節能、節地、節水、節材)、保護環境和減少污染,為人們提供健康、適用和高效的使用空間。保證基礎設施規劃、設計、建設、運營、維護的一體化、生態化和智能化。建設風貌應與周圍環境融為一體,在建筑材料、顏色與結構等方面嚴加控制。

3)規范項目組織程序。應按實施主體組織項目,納入中央基本建設項目庫或中央財政資金補助項目庫,依據國家公園總體規劃、專項規劃,組織編制可行性研究報告或實施方案,突出重點需求,謀劃項目入庫,有針對性地加強重大項目儲備。一般按照“進入一批、執行一批、退出一批、充實一批”的原則,實行動態管理,在有效期內均可申請資金支持。未納入項目庫管理的項目,原則上不會安排預算支持。

2.7 構建天空地一體化監測感知體系

國家公園的管理對象是充滿未知的自然界,綜合、龐大且存在不確定性,是一個人與自然復雜適應的系統。這個系統的不確定性產生于自然和人本身以及他們的互動關系中,主要是科學知識方法的不確定性及價值沖突的不確定性。需要以生態系統適應性管理方法進行動態、持續、彈性和循環管理,其關鍵環節就是對管理成效進行動態監測,根據監測反饋信息不斷修正管理措施,適應生態系統的動態變化[14]。國家公園體制試點期間,各試點區通過衛星遙感實現了森林、草原、濕地資源的調查監測；獲取了東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山國家公園福建片區約1.3萬km2的機載激光雷達和影像數據,生產了1m分辨率的數字表面模型(DSM)、數字地形模型(DEM)、反演了森林高度、葉面積指數(LAI)、林分密度等產品；東北虎豹國家公園建設700MHz 4G LTE網絡模式,實現了野外紅外相機監測的全覆蓋,武夷山采用人工取卡方式覆蓋了73%。天空地一體化體系的初步建立,在研究生物多樣性特別是旗艦物種變化趨勢、評估保護成效等風貌取得了良好效果。

監測感知體系是基于遙感、互聯網、云計算、大數據和AI算法構建的,支撐智慧管理決策、提升治理能力的信息化系統。通過對國家公園內森林、草原、濕地、荒漠、海洋、野生動植物等資源監測數據的感知、匯聚、整合、開發,提升國家公園適應性管理能力,實現國家公園的數字化治理和智慧化服務。由于國家公園現有監測設備兼容性差,數據無法共享,功能無法融合。以國家數字社會建設為契機,將國家公園感知監測和互聯互通信息基礎設施、融合基礎設施、數字業務等建設納入國家現代化基礎設施建設戰略,充分利用高新技術,推進野外監測監控和物聯網、互聯網等新型基礎設施和裝備研建,通過所有子系統在同一個網絡中運行,所有數據在同一個數據中心交換,所有國家公園機構在同一個平臺上辦公,從數據融合和精準管理上實現自然資源部的“五個一”要求。

1)一套數據。按照統一的標準規范,集成整合國家公園的基礎地理、遙感、地類、氣象、土壤、地質、礦產、海洋等數據,通過共享交換的模式獲取統計、發改、生態環境、住建、水利、農業農村、應急管理等相關部門數據,輔以網絡數據,形成地上地下、陸海相連、集成融合、可持續更新的國家公園大數據體系。

2)一個中臺。多源、多時相、類型復雜和數據量龐大的感知監測,需要基于物聯網構建多要素綜合觀測的一體化數據中臺。主要包括數據、物聯網和模型云三大模塊,實現了從傳感器終端到數據中臺、模型云的自動數據傳輸和互聯共享,數值分析、加工,綜合應用和可視化輸出,為國家公園資源統一管理提供技術支撐。

3)一套算法。前端感知設備需要建立低能耗高容量的無線資源分配算法,通過數學建模、理論分析以及數學求解,以在感知系統吞吐量、公平性方面取得折中；天空地一體化的圖像與激光點云ID識別,則通過場景樣本的全鏈路模擬與訓練,實現不同場景的物種識別算法。

4)一朵云。沒有經過統一清洗處理的監測數據是毫無價值的,感應器只是數據收集器,不適合于分析或運行任何類型的人工智能,因此數據需要發送到感知云端進行處理。國家公園物聯網上傳的數據宜采用中心處理的方式,集中算力,獲得最快最優結果。

5)一張網。搭建縱橫互聯且具有安全防護能力的國家公園“一張網”,實現基礎設施資源的集約共享、節約利用,提供能支持跨部門、跨層級、跨區域海量數據處理和業務應用的基礎設施,為所有國家公園機構在同一個平臺上辦公提供支撐。

2.8 強化科教游憩公眾服務

國家公園在生態保護第一的前提下,同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能,堅持全民共享,開展自然環境教育,為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會,從而激發自然保護意識,增強民族自豪感。國家公園作為自然生態系統最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的“最美國土”,對社會大眾具有無限吸引力。國家公園管理機構應做好科研、教育與游憩體驗等規劃設計,統籌做好科研平臺、科普教育基地和自然游憩區域的基礎設施,建立志愿者服務系統,集聚社會團體、企業、個人、非政府組織等經營性、非盈利性機構,共同為公眾提供優質生態產品和服務(圖4)。

圖4 國家公園全民共享格局

1)公眾服務。為全社會提供感受自然風光、獲取自然知識、親近自然的條件,是國家公園管理機構應盡職責,也是公眾從保護中受益、全民共享生態福利的權利。這些普惠性、公益性的活動只能由管理機構直接組織或采取購買服務的形式委托開展,大多由各級財政投入、納入公共服務范疇,不收門票或收取最低成本的方式保持運營。如，科研服務中的長期定位研究、科考、監測等,自然教育活動的主題展覽、自然課堂、野外觀察、科普小徑等,自然游憩活動的巡護體驗、自然觀光、徒步體驗等。

2)特許經營。國家公園內的經營性項目應該把管理權與經營權分離,管理機構不直接參與經營管理。國際上的國家公園內一般允許通過特許經營、商業開發授權與租賃協議等形式開展商業活動,特許經營適用于第三方在國家公園內開展的餐飲、住宿、零售,以及商業性教育、游憩體驗等大規模經營項目和商業活動[15]。每個國家公園可以編制特許經營專項規劃,明確允許開展的特許經營項目、區域、經營規則和監管要求,在經營期內按照相關法律法規和特許經營合同進行生態影響監管、合規監管和活動監管。

3)限制因素。國家公園內的科教游憩等公眾服務以最少的基礎設施提供最優體驗服務為原則,禁止基于大規?；A設施的旅游開發活動,減少和規范基于游客規模無序增長的大眾旅游,鼓勵基于良好自然生態環境和生態承載力限制的自然教育、生態體驗、自然游憩等生態旅游活動,在時間、空間、行為方式、經營機制等方面設置限制條件和管控要求。

2.9 建設人與自然和諧共生社區

國家公園既要保護好自然生態系統,又要保障好原住居民的生產生活,讓生態保護者不吃虧,實現生態保護與民生改善相統一。建立社區共管機制,建立由當地政府、社區居民代表、企業代表參與的社區共管委員會,共同管理社區公共事務。

1)社區參與保護。完善社區參與機制可以體現社區居民利益,降低治理成本,是國家公園建設的重要組成部分。試點期間的經驗表明,吸納當地社區居民作為國家公園的生態管護員,參與保護、共同保護是一項成本最低、效果最好,保護與脫貧相得益彰的重大舉措。根據國家公園保護管理需要,結合保護管理體系建設,科學合理設置野外巡護類、資源監測類等生態公益崗位,統一設置消防、醫療、急救、社區治安協管、清潔、科普解說、體驗向導等社會服務崗位,優先吸收當地居民參與,增強園區居民獲得感。

2)引導綠色轉型。鼓勵發展與國家公園目標定位相協調的生態產業,鼓勵傳統產業轉型升級,支持當地居民在適宜區域從事有機種植養殖、林下經濟、農事體驗、農家樂等經營活動,推動園區綠色轉型,鼓勵發展可持續產業,推廣環境友好型產品、原生態產品,推行綠色生產方式,居民生產生活條件持續改善。創新特許經營模式,在同等條件下,優先考慮當地居民或企業參與國家公園特許經營項目。

3)促進生態產品標識推廣。構建高品質、多樣化生態產品體系,建立科學認證標準,系統組織“國家公園生態產品”認證,扶持生態產品認證企業和品牌產品,推動特色農、林、畜、水等傳統產業和手工業、服務業等多產業融合發展,帶動國家公園生態產業發展提質增效。

4)支持社區發展。加強生態保護與國防、交通、水利、農業、文旅、村莊等土地用途協調,結合鄉村振興戰略,支持園區內村屯基礎設施和公共服務設施建設,加強村場環境綜合整治,實現垃圾無害化處理和生態廁所全覆蓋,推動生態宜居、綠色發展、人與自然和諧共生的美麗村屯建設。與當地政府協作在國家公園周邊合理規劃建設入口社區,作為國家公園公眾服務的保障基地,完善公共服務設施,吸納公園內人口向園外集聚。

3 國家公園高質量建設的基礎保障

3.1 品牌塑造

國家公園的核心價值和國家利益屬性,具有無與倫比的品牌效益,應從戰略高度系統塑造中國國家公園品牌。首先,國家公園是國家的名片,許多名山大川是中華民族的文化符號,也是優質生態產品的稀缺生產地和自然游憩體驗的最美目的地,應從精神、文化、經濟等方面系統認識和提煉國家公園的品牌價值；其次,塑造好國家公園的品牌形象,整體、協同推進中國國家公園及每個國家公園的形象品牌研究設計,建立國家公園生態產品統一標識,及相應的產品標準、生產準則和經營體系；第三,聯合多部門共同參與策劃國家公園品牌宣傳營銷活動,推出國家公園品牌宣傳營銷精品,開展有特色、有內涵、有影響的推廣工程,定期發布國家公園生態產品標識清單,構造中國國家公園品牌文化創意生態圈,推動國家公園品牌海外拓展,增強國家公園品牌吸引力、感召力。

3.2 制度保障

國家公園建設是一項系統工程,涉及自然資源資產產權、國土空間用途管制、生態補償和生態損害責任追究等多項制度創新。應在加快推進自然保護地和國家公園立法的同時,出臺國家公園管理辦法和標準制度體系,將實踐證明行之有效的制度、模式上升為國家法律和標準規范。按照統一事權、分級管理的原則,健全國家公園管理體制和運行機制。認真梳理并繼續完善國家公園設立、建設、運行、管理、評估、監督等各環節,以及生態保護、科學研究、自然教育、自然游憩、社區發展等各領域的制度標準,形成全過程閉環管理的制度體系,為高質量推進國家公園建設提供制度保障。

3.3 科技支撐

以需求為導向,聯合高校、科研機構、重點實驗室、生物多樣性創新團隊等建立多層次科研合作平臺,形成科研協同創新網絡。吸納包括科普宣教、野生動物救治、項目管理、游憩體驗管理等方面高素質專業人員,生態、野生動植物、建設、規劃、游憩等領域高素質科研技術人員,開展跨學科跨領域科學研究與技術推廣。積極支持各個國家公園建立長期科研基地,深化國家公園生態保護修復、旗艦物種保護、人與自然合等保護發展關鍵技術研究,開展理論、政策、保護、管理等技術成果組裝,推進成果轉化運用,提升國家公園保護管理水平。

3.4 資金投入

進一步明確中央和地方事權,積極爭取國家加大對國家公園基礎設施、棲息地修復、生態廊道、科研監測、生態保護補償等重點領域的投入,以及對社區發展、產業轉型等項目的資金支持力度。中央層面需要進一步加強資金源頭整合,加強林業草原共同財政事權轉移支付資金統籌安排,支持國家公園建設管理以及國家公園內森林、草原、濕地、沙化地等生態保護修復。整合生態保護修復、文化保護傳承利用等中央預算內投資；整合山水林田湖草綜合保護工程等投入。健全森林、草原、濕地、荒漠等生態保護補償機制,引導地方建立差別化的生態補償政策。探索建立野生動物致害補償保險制度,維護受損群眾基本權益。引導社會企業、公益組織、民間團體、個人等積極參與,多渠道、多領域籌集保護資金。探索建立國家公園基金,接受國內資金捐贈,接受國外項目資助。

4 結語

國家公園承載著人類融入自然的家園夢想,國家公園的管理者、建設者、參與者需要正確認識國家公園建設的內涵,牢記“國之大者”,把工作重點放在高質量推進國家公園建設上來,高標準、高要求推進正式設立的國家公園建設發展,為建立世界最大的國家公園體系奠定堅實基礎。