投資調整對收費公路PPP項目最低需求影響研究

邢麗文，李燕鴻，宋麗萍

(1.川交公路工程咨詢有限公司，四川 成都 610041；2.廣元市交通投資集團有限公司，四川 廣元 628000)

當前中國高速公路建設重點從平原、淺丘地區向西部高原、重丘地區轉移，存在交通流量相對較少、橋隧比高、單公里造價高的問題，在現有收費政策(西部地區最長不超過30年收費期)下，項目預期財務效益難以達到社會資本投資所期，項目缺乏吸引力。為加快項目落地，對于財務效益差、可行性缺口大的收費公路PPP(政府和社會資本合作)項目，在社會資本招商階段，政府通常需要確定項目合理的資本金內部收益率，此時對應的項目現金流入即最低需求(政府與投資人約定最低使用量)，在項目實際使用量低于最低使用量時，不論實際使用量多少，政府均按約定的最低使用量付費。收費公路最低需求一般由收費收入及運營期財政補貼構成。在招商階段一般采用批復(或核準)的投資估算確定最低需求，而隨著對項目認識和研究的深入，最低需求的數值將發生變化。

1 投資調整對最低需求的影響

項目總投資歷經估算、概算、預算、結算和決算等過程，而批復概算是投資控制的上限，可作為后期測算最低需求的最高投資。若項目最終決算高于批復概算，以批復概算作為測算最低需求的依據，反之以決算作為測算基礎，具體事宜需事先在招標文件和PPP合同中約定。

測算投資與估算投資的不一致，導致最低需求較PPP合同發生變化，需進行動態調整。當測算投資低于估算投資時，最低需求降低，在預測收費收入不變的情況下，政府補貼下降，政府的財政支出減少；當測算投資高于估算投資時，最低需求提高，政府補貼加大，政府的財政支出增加，可能帶來政府債務風險。

2 投資調整引起的最低需求風險分配

采取最低需求的項目可從一定程度上降低投資人的運營風險，提高項目的可融資性，最低需求風險一般由政府承擔。為有效降低政府的最低需求風險，在采購社會資本時，可采用最低標價法或綜合評分法并將最低需求作為投標報價評分，合理分配最低需求風險。社會資本根據自身對項目的預期回報選擇適合的投標報價比例(小于100%)。

當測算投資高于估算投資時，投資增加將增大政府財政支出，若后期投資增加過多，將對政府財政造成一定壓力，應在PPP合同中約定好風險分配方式，確保投資調整帶來的影響在可接受范圍內。例如在PPP合同中約定：在不改變設計標準、建設規模、使用功能、主要控制點、互通立交數量等前提下，對設計方案進行適當修改導致建設費用的增加已包含在設計概算中，政府方不承擔相關費用；如因社會資本原因引起投資增加，政府方不承擔相應最低需求增加風險；如因政府方原因提高設計標準、調整局部路線方案、增加互通立交數量等導致建設費用增加，由此引起的費用調整由政府方負責。

3 最低需求調整的測算

3.1 測算方法

最低需求調整的測算方法是PPP合同的重要組成部分。在合理分配最低需求風險承擔的基礎上確定最低需求調整的測算方法能有效避免或降低政府、社會資本的矛盾和糾紛。

招商階段，在確定合理資本金財務內部收益率的前提下，一般采用文獻[4]中財務評價方法，根據項目資本金現金流量表、利潤與利潤分配表、財務計劃現金流量表、借款還本付息計劃表等反推項目最低需求。而最低需求調整時，可采用項目現金流量測算法、簡易測算法等。

(1) 項目現金流量測算法。為保持財務測算口徑的一致性和連續性，最低需求調整時采用的財務評價方法、參數基本沿用招商階段采用的方法和設置的參數，并對測算投資、由工程規模變化引起的收入和成本變化、稅金等進行調整。最低需求=測算投資對應的年度最低需求×社會資本中標報價比例。

(2) 簡易測算法。1) 動態簡易測算法?？鄢黾踊驕p少的股權投入后，對增減投資部分采用招商階段確定的合理內部收益率，不區分資本金及貸款，不考慮建設期資金成本和運營期新增成本、稅金等，反推最低需求的增減量。最低需求=(PPP合同年度最低需求+增減投資部分相應的年度最低需求)×社會資本中標報價比例。2) 靜態簡易測算法。按投資調整的比例調整最低需求。最低需求=PPP合同年度最低需求×社會資本中標報價比例×測算投資÷招商時估算投資。

3.2 測算方法的特點及適應范圍

3.2.1 測算方法的特點

項目現金流量測算法全面、動態考慮項目的各項收入(收費收入、路衍收入等)與支出(經營成本、貸款利息、稅費等)，計算結果能較好地反映項目實際情況。

動態簡易測算法不區分增減投資部分的資本金、貸款，且不對各項收入、支出進行調整。如果設定的合理資本金財務內部收益率大于銀行貸款利率，則計算出的最低需求大于項目現金流量測算法所得出的值。

靜態簡易測算法僅按照投資變化比例進行計算，計算過程簡便。

3.2.2 適應范圍

項目現金流量測算法保持了前期招商階段與后期調整階段計算口徑的一致性和連續性，項目現金流量清晰，后期具體調整時適宜采用。

簡易測算法尤其是靜態簡易測算法可快速對最低需求變化進行匡算，從而衡量政府補貼數量是否與政府財政能力相匹配，確保投資調整帶來的影響在可接受范圍內，多用于招商階段。

4 算例

4.1 背景資料

某西部地區收費公路PPP項目，建設里程70 km，估算金額120億元，資本金為25%(其中政府占股5%、社會資本占股95%)，貸款為75%，采用等額本金方式償還，25年還本付息。招標文件采用6.5%作為社會資本投入資本金財務內部收益率，以估算金額為基礎，設定政府補貼的變化率與收費收入變化率相同，對該項目最低需求進行測算。社會資本中標報價比例為90%。

概算金額125億元(未超出估算10%)，對應建設里程為71 km。年養護費用及運營管理費為30萬元/km，大修費用為300萬元/km，每隔9年大修一次。

4.2 測算方法

(1) 采用6.5%作為社會資本投入資本金財務內部收益率，以概算金額125億、建設里程71 km為基礎數據，對該項目最低需求重新進行測算。

(2) 動態簡易測算法。對于投資增加的部分即5億元，在扣除政府新增股權投入625萬元后，新增金額采用6.5%作為財務內部收益率，不區分資本金及貸款，也不考慮建設期各類成本，反推最低需求的增減量。

(3) 靜態簡易測算法。按照投資調整比例(125/120=1.04)對最低需求進行調整。

(4) 不同方法測算結果對比。項目現金流量測算法和簡易測算法的測算結果分別見表1、表2。

表1 最低需求調整測算(項目現金流量測算法)

續表1

表2 最低需求調整測算(簡易測算法)

對比3種測算方法的測算結果，項目現金流量測算法計算出的政府補貼增加值最少，第1年為1 100萬元；其次為靜態簡易測算法，第1年為1 155萬元；增加值最高的為動態簡易測算法，第1年為1 168萬元，主要原因為設定的合理資本金財務內部收益率大于融資成本。

5 結語

對可行性缺口大的項目，最低需求能有效吸引社會資本，但后期投資調整將對最低需求產生影響，應確定合理的測算方法，并充分重視投資增加對最低需求帶來的風險，設置可行的風險調整機制，確保投資調整帶來的影響在可接受范圍內。