央地關系下深圳樣本的風險緩沖：結構、過程與機制

鄭崇明

（深圳大學 政府管理學院，廣東 深圳 518060）

一、研究問題

改革開放以來，中國從一個物質匱乏的社會一躍成為世界第二大經濟體。這種現象級的增長奇跡走出了一條獨一無二的中國道路。作為中國之治的典范，深圳在短短的幾十年里，GDP從1980年的2.7億元增至2019年的2.7萬億元，年均增長20.7%，財政收入從不足1億元增加到9424億元，實現了由一座落后的邊陲小鎮到具有全球影響力的國際化大都市的歷史性跨越，在世界上贏得了“硬件硅谷”“科技天堂”的形象和聲譽[1]。深圳樣本表明：“中國經濟的飛速發展創造了奇跡，打破了哈耶克對蘇聯社會主義經濟模式與市場經濟無法相容而最終必然‘通往奴役之路’的悲觀論調，成為傳統社會主義與市場經濟要素相結合，建立社會主義市場經濟的成功范例”[2]，并被其他城市競相模仿[3]。

在深圳樣本的既有文獻中，主要有兩種解釋。一種解釋是從微觀和中觀層面把地緣優勢[4]、契約精神[2]、觀念變革與制度變遷[4-5]、有為政府與有效市場[6]等作為自變量來解釋深圳樣本。這些觀點都在一定程度上形成了對深圳樣本的解釋力。另一種解釋則跳出就深圳談深圳的局限，從宏觀層面將深圳樣本納入國家敘事，從中央與地方關系的角度解釋深圳樣本，筆者與倪星、原超合作的論文《中國之治的深圳樣本：一個縱向共演的解釋框架》運用中央政府與地方政府間之間的縱向共演理論，揭示了深圳成本的內在邏輯。該文認為，改革伊始，中央基于探索中國未來發展道路創辦經濟特區以及開放14個沿海城市進行風險投資，而深圳則抓住機會加快發展，并基于對中央的持續增量貢獻而不斷獲得中央的信任加持，進而獲得中央更多的權力下放，由此建構了深圳增量貢獻與中央持續放權的縱向共演的正向反饋、雙向強化的良性路徑，實現了從經濟、政治到社會的全面發展，呈現了中國之治的深圳樣本[7]。

盡管縱向共演理論頗具解釋力，但也不難看出，該理論主要揭示的是深圳樣本的激勵機制。事實上，在改革的道路上，機遇與風險并存。中國改革能否成功取決于政策制定者是否可以選擇一條分散改革風險、分散政治壓力的途徑[8]。因此，對深圳樣本而言，除了激勵，還有約束的一面。而關于約束的研究則非常少見。既有研究發現，在漫長的人類文明歷史中，人類要克服風險，一方面是通過激勵機制提高生產率；另一方面是強化人與人之間的跨期合作，互通有無，包括資源共享與風險互攤。因此，深圳樣本實際上是激勵和約束共同作用的結果。換言之，縱向共演的激勵機制只是解釋深圳樣本的一個方面，還需要從約束的角度進行探討，即深圳樣本的改革風險是如何對沖的。在已有的研究中，大多從激勵維度的理論解釋幾乎都預設了深圳樣本改革風險穩定可控的前提，而沒有將其作為一個重要的方面進行研究；另一方面，現有研究對地方分權風險控制的研究忽視了中央與地方之間特殊情形，即不完全委托代理的央地關系。從這個意義上講，廣東省一級政府是深圳樣本風險緩沖的重要變量。因此，本文旨在回答廣東?、偈侨绾卧谥醒肱c深圳之間發揮風險緩沖作用的？進一步地，廣東省一級政府扮演該角色的動力機制又是什么？為此，本文以20世紀70年代末至2020年為時間序列，在系統收集這一時期廣東省在處理中央與深圳市關系上的重大政策和行為舉措等經驗資料的基礎上開展質性研究。

二、文獻回顧與分析框架

正如鄧小平所言，中國的問題，壓倒一切的是需要穩定。沒有穩定的環境，什么都搞不成，已經取得的成果也會失掉[9]。中國之治的深圳樣本首先得益于一個相對穩定的外部環境，即對改革風險的對沖。改革中的風險問題在本質上反映的是地方分權悖論。一方面，分權不僅強化了地方政府的激勵，更是中國經濟增長奇跡廣泛認同的事實；另一方面，地方分權也意味著統治風險，而中央政府著重防范的統治風險的來源，即是來自地方分權本身[10]，從而使得中央面臨著分權激勵與分權風險的內在張力。從已有文獻來看，約束地方分權風險的研究主要有以下兩種觀點。

第一種觀點認為中央可以通過運動式的剛性手段來約束地方分權帶來的統治風險。中國政體內部權威體制與有效治理之間的矛盾，集中表現在中央管轄權與地方治理權間的緊張和不兼容，這種張力使得央地關系不可能形成穩定的結構，而只是表現為“集權—分權”的周期性調整和循環波動[11]。當分權導致地方政府各行其是，甚至偏離失控對權威體制的中央核心產生威脅時，中央往往通過叫停常規治理，啟動運動式治理的方式來防范和消除潛在的統治風險[11-12]。當改革風險可控時，又再次釋放分權信號以激勵地方改革。其間，作為約束地方分權風險的運動式治理雖然屢試不爽，但其最大的不足是治標不治本，并且容易失控，進而付出高昂的代價，甚至反過來進一步削弱中央權威。

第二種觀點則認為組織內部存在某種特定的柔性約束機制，能夠有效地化解地方分權帶來的統治風險。這種思路主要是通過對權力的重構和分配來實現的。比如在傳統中國，通過把統治權與治理權的分離，并內嵌于郡縣制，從而形成集中統治和分散治理的縱向約束體制來緩解統治風險[13]；再比如中華人民共和國成立后，在地方分權的風險防控上，基于傳統的人事控制機制，通過調整“條”“塊”之間的權力關系，即采取“條”強“塊”弱的策略來防范地方分權風險[14]。而將激勵與約束并重的行政發包制和控制權理論則從治理模式的選擇上進一步探討了風險防控的靈活性，其中行政發包制對地方分權的風險防控主要是通過保留人事控制權、監察權、指導權和重大項目審批權以及剩余控制權[15]來實現的，而控制權理論則進一步拓展了行政發包制的風險控制機制，將組織內部權力操作為目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權，通過區別性組合，建構了高度關聯型、發包型、松散關聯型和聯邦制等治理模式[16]。不同的治理模式在風險防控上表現為中央對不同權力的保留，以此應對各種可能的地方主義代理風險。

基于上述文獻回顧可以發現，在如何防控地方分權帶來的風險上，已經形成了諸多富有洞見性的理論解釋。但也不難看出，不論是人事控制，“條”“塊”關系的調整，還是行政發包制與控制權理論權力重構，都是建立在傳統意義上的央地關系基礎上的，即中央與地方之間是一種單一的上下級關系。換言之，就單一制的中國而言，央地關系實際上是一組縱向委托代理關系。作為委托方，憲法規定“中央政府統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”②。作為代理方，地方政府以行政轄區為邊界，實行“在誰轄區，由誰負責”的屬地管理原則。中央與地方旨在行政發包的基礎上，通過歸口管理、垂直管理等方式來解決委托代理中的信息不對稱問題，以防范地方分權帶來的統治風險。

但中央與地方之間并非一成不變的、單一的縱向委托代理關系。在中國，不僅各省區之間地位存在落差[17]，而且同一級別的地區或部門地位不平等也普遍存在[18]，比如中華人民共和國成立以來先后設立的計劃單列市、副省級城市、經濟特區等都是中央對地方賦權增能的制度安排，由此改變了中央、省與計劃單列市、副省級城市、經濟特區之間的委托代理關系。具體而言，計劃單列市、副省級城市、經濟特區同時受到中央和地方的雙重領導，即本文所指的不完全委托代理央地關系，使得這種特殊央地關系的激勵約束機制發生了重大的變化。一方面，中央在通過分權進一步強化了計劃單列市、副省級城市和經濟特區的政治地位的同時也強化了控制權，屬于典型的強激勵強約束；另一方面，省級層面對計劃單列市、副省級城市和經濟特區的控制權則大大減弱，使得省這一層級處于一個相對“懸空”的狀態。這種“懸空”一方面使得省級層面對于計劃單列市、副省級城市和經濟特區的控制權大大減弱，另一方面又在某種程度上增強了省級層面在中央與計劃單列市、副省級城市和經濟特區之間的靈活性，使得央地關系具有松散結構的特征。換言之，省級層面既可以通過強化與中央的關系來激勵或約束下一級政府，也可以通過政策變通等方式與中央博弈來支持和保護下一級政府的改革創新。當然，還有一種可能就是保持中立，處于居間位置按部就班地行事，而省級層面究竟選擇哪一種方式，在很大程度上取決于其對中央與下一級政府在收益與風險之間的權衡，而深圳樣本正是處在這樣的特殊央地關系中。因此，由廣東省的“懸空”狀態而誘發的縱向風險緩沖機制對于深圳樣本來講無疑具有重要積極意義。

三、深圳樣本的不完全委托代理央地關系

探討廣東省在中央與深圳市之間的縱向風險緩沖機制的前提是厘清深圳樣本的央地關系。自20世紀70年代末至今，深圳在行政級別上經歷了從鎮到縣級市、地級市，再到副省級城市的變遷，最終與中央建立起了一種相對特殊的央地關系結構。深圳最初是廣東省寶安縣的一個鎮。1979年3月5日，國務院批復同意廣東省寶安縣改設為深圳市，隸屬于廣東省惠陽區。同年11月，深圳市改為地區一級的省轄市，即地級市。1981年3月，深圳升格為副省級市并延續至今。1988年11月，國務院批準深圳在國家計劃中實行單列，并賦予其相當于省一級的經濟管理權限。至此，深圳成為一個直接與中央對接的城市，從而與中央建立起正式的央地關系。與一般的央地關系不同，深圳樣本的央地關系是一個包括中央、廣東省與深圳市在內的不完全委托代理央地關系。

首先，中央與深圳市的不完全委托代理關系。中央與深圳市的不完全委托代理關系是通過經濟特區、計劃單列市和副省級市的身份來連接的。經濟特區是中央為改革探索而進行的試點。中央部委直接在深圳設立直屬機構，實行派駐管理，從而在金融、緝私、邊境等方面進一步密切了深圳市與中央的關系。作為計劃單列市，深圳市被直接納入全國計劃統籌安排，在經濟上相當于中央直轄的省、自治區和直轄市的地位，享有更高的經濟政治地位，擁有自主統籌安排全市經濟、社會發展的權限[19]。作為副省級城市，從20世紀90年代初期至今，深圳市的主要負責人均由中央任命，并實行二級財政?？梢?，人事、財政是深圳樣本不完全委托代理央地關系結構中最為特殊的制度安排。

其次，廣東省與深圳市的不完全委托代理關系。深圳雖是廣東省的省轄市，但廣東省對深圳市的管轄更多地體現為人事、財政等之外的剩余管轄。具體而言，由于經濟特區與副省級市的地位，深圳市雖然在行政上受廣東省的管轄，但廣東省對深圳市主要負責人僅有建議權而無任免權。另一方面，深圳市的財政在改革開放初期均按一定比例同時上繳廣東省與中央，但在1990年后，深圳市財政不再上繳廣東省，而是只與中央分成。這樣一來，廣東省與深圳市之間的這種省轄市關系在人事、財政方面就有別于一般意義上的省市關系，因而廣東省對深圳市更多的是除了人事、財政之外的剩余屬地管理。換言之，廣東省在讓渡了深圳市的人事任免權和財政權給中央后，承擔了剩余的屬地管理責任。

最后，中央與廣東省的縱向委托代理關系。在單一制國家，下級政府必須服從上級政府的領導，各級地方政府必須服從中央政府的領導[20]。中央與廣東省的關系是一種組織內部的上下級關系，具有典型的縱向委托代理特征。在縱向管理上，中央主要通過控制人事權、財政權的方式加以管理。具體而言，中央作為委托方，將治權下放給廣東省，但保留了中央對廣東省的人事任免權，并在財政上分成。廣東省作為省一級地方政府，負有屬地管理的無限責任，是中央問責的直接對象。

綜上所述，深圳市同時接受中央和廣東省的雙重領導，但以中央為主，并集中體現在中央賦予深圳市的一系列發展使命和權力授予上。深圳市雖然在屬地管理上仍受廣東省的管轄，但由于中央在事權、財權等方面的制度性介入，廣東省與深圳市之間已經不再是一般意義上的屬地管理關系。深圳市的央地關系也不再是傳統意義上的縱向委托代理關系，而是一種相對松散的、不完全委托代理央地關系（圖1）。正是這種不完全委托代理的央地關系形塑了深圳樣本的縱向風險緩沖機制，為深圳的改革發展提供了一個相對寬松的環境，并與縱向共演的激勵機制相得益彰，共同打造了中國之治的深圳樣本。

圖1 深圳樣本的不完全委托代理央地關系

四、廣東省的居間風險緩沖

中央設立深圳經濟特區的初衷，是為了把深圳打造為與世界經濟逐步一體化的“橋梁”和“窗口”，進而通過體制實驗為改革探索[21]，尤其是通過“特事特辦”的非正式授權，賦予了深圳先行先試的權力。這種帶有試驗性質的經濟特區在其發展過程中必然衍生許多新的例外，也必然存在諸多潛在的風險與阻力，包括來自中央對于改革風險的容忍度。雖然中央賦予了深圳經濟特區向前闖的責任，但處在前途未卜的環境中，幾乎所有的干部都需要富有想象力地在無章可循的條件下完成任務[22]?！懊恳豁椫卮蟾母?，無論改革過程怎么講策略、藝術、方式、方法，都不可避免地引起上上下下、前后左右、方方面面的矛盾、非議、不滿甚至得罪一些人?！盵23]比如1983年深圳首創公開轉讓土地使用權，被視為無法無天，出賣主權，發展勞動力市場也被人指責為資本主義，有人甚至影射深圳特區是新租界[23]。這些爭議使得從深圳到中央都承載著一定的政治壓力，亦即改革風險。

因此，約束深圳經濟特區改革風險是中央的一個重要考量。在深圳樣本的不完全委托代理央地關系上，中央對深圳市的約束集中體現在人事任免和權力控制上。中央政府擁有行政統轄、規劃的權力，特別是在人事安排和資源調配的權力上，而保留人事任免權是中央約束地方分權風險的基本手段[10，24]。中央對深圳市的人事約束集中體現在1990年后深圳市的主要負責人直接由中央任免。隨著深圳市經濟社會地位的提升，其主要負責人甚至進入中央候補委員、中央委員序列，由此進一步強化了中央對深圳市的人事約束。其次是權力控制。設立經濟特區是中央探索中國道路的風險投資策略[7]。經濟特區實行特殊的經濟政策和經濟體制所體現的是中央權力的授予。作為試錯機制的特殊政策，一旦出現不可控風險，中央往往通過收回權力、終止特殊政策或者直接干預的方式來防范風險。但這極其容易陷入“一放就亂、一收就死”的循環局面，也不利于深圳經濟特區的改革發展。

事實上，處于中央和深圳市之間的廣東省為深圳樣本扮演了一個非常重要的風險緩沖角色。如前所述，廣東省是深圳樣本極為重要的變量。在中國的改革場景中，地方政府被賦予了相當大的區域協調責任。由于地方政府更接近實驗點，相對于中央而言，他們能夠更好地了解地方信息。這種分散的協調促進了區域改革試驗。作為地方官員，他們在平衡國家和地方之間的利益方面發揮著不可替代的作用[24]。因此，廣東省在中央和深圳市之間的居間調節才顯得特殊而重要。

首先是自上而下的風險緩沖，即廣東省為保護深圳的改革發展承擔了來自中央的問責壓力。廣東省處于中央和深圳市之間，無論是中央精神傳達到深圳市，還是深圳市的情況上報中央，大都需要經過廣東省這一中間環節，畢竟廣東省對深圳市擁有剩余屬地管理權。實際上，在科層結構中，每一個層級都會根據實際情況甚至是自身的需要對政策進行變通，尤其是在風險方面更是小心謹慎。在“摸著石頭過河”的改革初期，由于制度設計的不完備，深圳經濟特區投機倒把和貪污腐敗有增無減的現象引起了中央部分領導的高度重視，甚至對改革開放的政策產生了懷疑。面對中央部分領導的詰問，時任廣東省委書記幾乎是以一人之力扛下了所有的責任，即便在兩次向中央做出深刻檢查的情況下，仍然請求中央不要取消給予經濟特區（深圳）的特殊政策。假如不是時任省委書記愿意承擔責任，廣東（經濟特區）的試驗很可能出現大的倒退[22]。正如他本人所說的那樣，他在廣東的任務是做一個“變壓器”，“電流”（廣東的政策資源）來自北京，他要使其符合當地的需要[22]。同時，廣東省先后制定了《關于處理經濟領域中違法犯罪活動的若干政策規定》等文件，明確劃清政策界限，給一些因經驗不足造成工作中有失誤的同志給予改正錯誤的機會，從而使得廣大干部放下包袱、輕裝上陣，在先走一步中繼續敢闖敢干、大膽實踐、大膽探索，使得廣大干部改革開放的積極性沒有因此受到挫傷，繼續保持著一股銳氣。正是廣東省委為深圳經濟特區發展與制度斡旋的熱忱，以及敢于為地方干部撐腰的勇氣為深圳的改革創新贏得了廣闊的發展空間。

其次是自下而上的風險緩沖，即廣東省為保護深圳的改革發展稀釋了向中央傳導風險的壓力。深圳的情況如何上報給中央，中央精神如何落實到深圳，廣東省同樣發揮著居間調節的作用。從20世紀90年代初開始，深圳市委書記出任廣東省委常委，甚至省委副書記的制度安排，進一步強化了廣東省與深圳主要負責人在事關深圳改革的決策上達成共識后再上報中央，從而避免了中央因直面改革風險而中斷改革進程的可能。比如在2020年，黨中央國務院發布了《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020—2025年）》。綜合授權改革是在中央改革頂層設計和戰略部署下，“按照全面深化改革的總體要求，以清單式批量授權方式，賦予深圳在重點領域和關鍵環節改革上更多自主權，支持深圳在更高起點、更高層次、更高目標上推進改革開放”。綜合授權改革不僅意味著深圳獲得了更多的自主探索空間，更意味著各種潛在的風險，在國際形勢日趨復雜的情況下，改革稍有不慎就可能導致系統性風險。為了降低可能的改革風險，廣東省根據中央要求“建立健全重大風險識別及系統性風險防范制度和政策體系，實行包容審慎的改革風險分類分級管控機制，根據風險程度，分別采取調整、暫緩或終止等處置措施，不斷優化綜合改革試點實施路徑”③，就深圳綜合授權改革的推進設定了明確的穩定期、實施期和緩沖期。從這個角度來看，即便深圳在自主探索改革過程中出現了重大風險問題，也能夠在這種制度安排下得到稀釋和緩沖?？偟膩碇v，廣東省在自上而下和自下而上的信息傳導和政策傳遞過程中都為深圳的改革創新發揮了不可替代的風險緩沖作用。

五、深圳樣本風險緩沖的差異性互惠機制

從上文的分析可以看出，廣東省在中央和深圳市之間的“懸空”狀態為其提供了三種行為選擇，而選擇哪一種方式取決于該方式潛在的收益與風險的考量。廣東省之所以能夠在中央和深圳市之間扮演風險緩沖的角色，關鍵在于廣東省與深圳市之間存在著差異性的互惠關系，即廣東省通過為深圳市提供支持和保護獲得了經深圳實踐檢驗的試點政策和創新制度在全省范圍內推廣復制的制度紅利，深圳經濟發展與產業結構調整帶來的巨大溢出效應，以及深圳市作為廣東省轄市為廣東省做出的積極貢獻。正是基于這種持續的正向收益，為廣東省支持和保護深圳的改革創新注入了強大的內在激勵，從主觀上愿意為深圳承擔一定的改革風險，即本文所指的風險緩沖。

首先，深圳的試點政策和創新制度在廣東全省范圍內的擴散。20世紀70年代末，出于解決廣東省經濟貧困與深圳“逃港”等現實問題的需要，廣東省委向中央提出了賦予廣東特殊政策、設立深圳等經濟特區的請求并成為事實。深圳利用毗鄰香港的地緣優勢，憑借中央經濟授權和“特事特辦”的政策，大膽闖、大膽試，為自己贏得了廣闊的發展空間，不僅開啟了經濟增長的奇跡之門[7]，而且通過大刀闊斧的改革，創新了一系列的制度成果，如超額生產獎勵、人才公開招聘、股份制公司、產權制度改革、行政審批改革等，極大地促進了深圳經濟社會的高速發展。這些新制度因其超高的制度紅利迅速為廣東省所采納，并迅速在珠三角地區甚至廣東全省推廣復制。更為重要的是，深圳市的體制機構改革，以及由此帶來的開放觀念和包容文化等，對廣東全省產生了巨大的沖擊，深刻地影響著廣東省經濟社會的發展，從而造就了廣東奇跡。

其次，廣東省對深圳產業的轉型升級支持。隨著經濟結構的調整，深圳在20世紀90年代開啟了“二次創業”的浪潮?！岸蝿摌I”實際上就是要把經濟特區設立初期的大量“三來一補”（來料加工、來件裝配、來樣加工和補償貿易）相對低端的產業轉移到關外（原經濟特區外），在關內發展高端服務業、金融業，發展高新技術產業。但“三來一補”企業都是當時各村集體收入的主要來源，將其遷到關外就會觸動各村的利益。為此，當時一些村主任聯名寫信向省委省政府告狀。在轉型社會階段，群體性事件極易導致社會面的不穩定，存在著潛在的社會性風險。但在廣東省委了解情況后，不僅堅定地支持了深圳產業轉型升級的政策，還要推廣深圳產業結構調整的經驗。換言之，在深圳“二次創業”的背后，廣東省為降低社會風險開展了很多卓有成效的工作。

最后，廣東省收獲了深圳的產業溢出效應。深圳的產業轉移對東莞、惠州等臨深城市產生了巨大的溢出效應。在20世紀90年代，東莞承接了大量從深圳遷出的制造業，成功地復制了深圳經濟特區建立之初香港與深圳的“前店—后廠”模式，形成了“深店—莞廠”的產業格局，東莞一舉發展成為“世界工廠”。從1978年到2018年，東莞GDP從6.11億元增長至8278.59億元，41年增長了近1355倍，年均增速達19.2%。截至2021年，東莞已經成為GDP躋身萬億元大關的發達城市。而深圳走上“科技創新”道路之后，逐漸發展成為粵港澳大灣區經濟發展的引擎，極大地帶動了粵港澳大灣區經濟的高質量發展。

事實上，廣東省與深圳市之間的差異性互惠一直延續至今。比如廣東省對深圳市教育改革創新的支持。教育醫療一直以來是深圳的短板，近年來深圳教育醫療的快速發展實際上得到了廣東省的大力支持，而這種支持的背后實際上意味著廣東省承擔了一定的風險。比如國家對于義務教育有著嚴格的要求，一般而言是不允許外資進入義務教育領域的，但在深圳仍然有外資進入民辦義務教育的情況。另外，香港大學、香港中文大學等在深圳辦學開設的課程也與普通高校有所不同。

此外，在剩余屬地管理方面，深圳市還深度參與廣東省內對粵東西北的對口支援，深度幫扶汕頭、河源和汕尾精準扶貧，分擔了部分廣東省的專項任務，為解決廣東省內的發展不平衡和全面實現小康做出了應有的貢獻。深圳對廣東省的巨大貢獻使得廣東省有足夠的動力來保護和支持深圳的改革，即便是承擔一定的改革風險和問責壓力。換言之，這種差異性互惠構成了廣東省在中央與深圳市之間發揮風險緩沖作用的核心動力。

綜上所述，在深圳樣本的不完全委托代理央地關系中，廣東省作為一個重要的變量，在深圳樣本的風險緩沖上發揮了不可替代的作用，而其背后的動力機制源于廣東省與深圳之間的持續性互惠關系（圖2），由此為深圳的改革開放創造了一個不可多得的相對穩定的外部環境，并與縱向共演的激勵機制一道打造了中國之治的深圳樣本。

圖2 深圳樣本的風險緩沖邏輯

六、結論與討論

如前所述，深圳已然成為中國之治的最佳樣本。探究深圳樣本的根源，不僅要關注激勵機制，更要考察其約束機制，即深圳樣本是如何進行風險緩沖的。通過對深圳樣本央地關系的考察，發現廣東省在深圳改革過程中扮演了極為重要的角色，在中央與深圳市之間發揮了重要的風險緩沖作用，為深圳的改革創造了一個不可多得的改革和發展空間?？偟膩碇v，深圳樣本的央地關系通過廣東省這一中間環節，為改革開放中出現的各種政治風險和代理風險設置了一道調節閥，從而減少中央政府承受的政治壓力[8]，最終為深圳大刀闊斧的改革創新提供了有力的保障。事實上，與深圳類似央地關系的城市如蘇州、杭州近年來的經濟增長表現也同樣令人矚目。從這一意義上講，這一特殊的央地關系值得高度關注和深入研究。

改革開放以來的中國經濟增長奇跡已成為國內外學者廣為關注并深入探討的焦點，形成了諸多富有解釋力的理論成果。其中，市場決定論認為改革開啟的市場機制激活了市場主體的積極性和創造性，并積極參與制定新的競爭和合作規則，在新興市場及經濟體的推動下，市場經濟得以高速發展[25]。政府決定論則認為中國經濟增長的關鍵得益于政府，并借助壓力型體制[26]、政治錦標賽[27]、維護市場的財政聯邦主義[28]、行為聯邦主義[29]、區域分散的權威主義[24]等機制激勵地方官員推動經濟發展。而更多的學者則認為政治邏輯與市場邏輯在中國經濟增長中共同發揮著作用，比如“官場+市場”[30]、國家與市場共演[31]、縱向共演理論[7]等都在一定程度上對中國經濟增長奇跡做出了解釋。此外，還有學者從社會的角度認為在政府政策等正式制度缺失的條件下，由底層創業者自發地發展出的社會規范和關系網絡有效地促進了經濟發展[32]。顯而易見，這些觀點都立足于激勵的維度來解釋中國經濟增長奇跡，但其一個明顯的不足就是忽視了約束維度的功能，即如何防范改革風險的問題。但實際上，這一前提是需要深入考察和論證的，本文從央地關系的角度，以深圳樣本為個案，進行了一個有益的嘗試。

進一步地，深圳市、廣東省與中央三者之間之所以能夠形成三方利益互惠與利益共容的績效產出，其中一個重要的原因在于規避了深圳市與廣東省的共謀可能，即上下級政府間基于激勵制度中的連帶機制而建立起利益共同體，為維護自身利益聯手應對上級政府的策略[11]。在深圳樣本央地關系的設計上，深圳市同時接受廣東省與中央的雙重領導，但這一雙重領導又有著角色的差異，中央主要負責改革開放的大政方針，廣東省則主要負責剩余屬地管理。為了保證改革開放的方向，中央通過保留深圳主要負責人的人事任免權進行剛性約束。在深圳市財政直接與中央分成的制度安排下，盡管深圳市在行政管理上受廣東省管轄，但卻有效地規避了深圳市與廣東省共謀應對中央的可能。相反，廣東省出于中央在深圳的試點政策和創新制度的推廣復制以及收獲深圳的溢出效應，進一步強化了其在中央與深圳市之間的風險緩沖動力。正是這種既相互嵌入，又松散關聯的不完全委托代理央地關系為深圳創造了一個良好的改革空間。一方面深圳可以憑借中央下放的權力大刀闊斧地推進改革開放，探索中國特色社會主義道路；另一方面，由于廣東省居間的風險緩沖，最終實現了深圳市、廣東省乃至全國經濟社會的長足發展。

從傳統的央地關系來看，中央與地方之間始終呈現集權與分權輪番交替的現象，集權必然加劇委托代理困境，而分權又不可避免地導致統治風險的積累，由此導致中國政體內部權威體制與有效治理之間的緊張關系，即中央管轄權與地方治理權間的緊張和不兼容。前者趨于權力、資源向上集中，從而削弱了地方政府解決實際問題的能力和這一體制的有效治理能力；而后者又常常表現為各行其是、偏離失控對權威體制的中央核心產生威脅。在權威體制中，這一矛盾無法得到根本解決[11]，導致央地關系陷入“一放就亂、一收就死”的困境。而中央、廣東省與深圳市的不完全委托代理央地關系則有效地規避了“一放就亂”的地方分權風險，從而進一步拓展和豐富了央地關系的理論深度。

此外，本文還可以對實踐層面中的深圳市是否直轄做出一個理論上的回應。如果深圳市直轄，則將改變當前的央地關系結構，形成傳統意義上的委托代理關系。如此一來，中央與深圳市的央地關系將變得更加剛性，廣東省在深圳的改革進程中發揮風險緩沖的作用也將大大降低。這對于擔當改革再出發重任的深圳而言，實際上是不利的。同時，深圳市直轄也將加劇深圳市與廣東省之間的橫向競爭，不利于二者之間的區域合作。從這個意義上講，深圳樣本的不完全委托代理央地關系實際上是一個三方共贏的選擇，而中央對深圳市做出擴權不擴容，支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的戰略決策顯然蘊含著這一理論深意。

注釋：

①由于中國黨政體制的關系，本文將地方上的黨委和政府一并納入廣義的地方政府范疇，因而在本文的表述中，廣東省、深圳市均是指央地關系下的一級地方政府；而廣東、深圳則是地理意義的概念。

②《中華人民共和國憲法（2018）》第八十九條。

③中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020—2025 年）》.http://www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5554505.htm。