地方立法中的空間關系處理

☉柳玉祥

利用空間理論對經濟社會領域進行系統性、體系化研究，成為近年來社會科學研究的一個重要切入方法和思路。列斐伏爾的“空間的產生”和愛德華·索雅的“第三空間”理論是目前研究中較常使用的空間理論，其實質是對人類社會這一主體的分析研究，順著這一理論體系，還有大衛·哈維的空間地理學等理論，都是對現代社會空間的理論分析。地方立法制度設立的初衷是通過賦予地方立法權而保障其新的發展空間，獨立解決現實發展中的諸多矛盾與沖突。其在調整對象、利益關注點以及社會關系的梳理與重構等方面，與空間理論研究具有天然的方向、方法、方式上的契合，利用空間視角和空間方法對地方立法進行解構，進而提升地方立法的空間屬性和空間水平，有利于促進地方立法目標方向更加鮮明、主體劃分更加立體、行為邊界更加清晰、關系處理更加謹嚴、規則標準更加精細。

空間往往是地方立法調整的邊界和范圍，但空間與空間不是截然獨立的，空間與空間之間，各空間的相關要素間，單一空間內的各關系間，都存在空間協調的問題。在空間關系的協調上，還是要堅持問題導向。一是如何解決空間之間的銜接問題。當前的地方立法中，隨著區域發展理念的推進，以及全國統一大市場的建立等，從物理空間看，空間間已經出現了大量需要對接融合的情形，如長三角區域的法治一體化要求，“長江經濟帶”發展要求等，體現到立法上，就需要在傳統區域空間間進行大量的制度對接和協調。從社會空間看，在當前市場要素和人員流動日趨頻繁和自由的情況下，空間關系會在空間外進行更廣泛的延伸，就需要在立法中兼顧空間關系延伸后的接續情形，做好制度上的接口設計。二是如何解決好制度的合法約束性。地方立法雖然是以單個、獨立的立法事項來對某一行業、某一領域、某一區域的行為作出規范，可以在獨立空間內通過制度約束促進相關事業規范有序穩步發展，但影響其立法空間的因素還有中央與地方立法權限的劃分，法律、行政法規的逐漸完備，條文規定的日趨細化以及中央的立法導向和城市發展特色。單獨空間的約束，顯然在當前社會資源廣泛流動的背景下是起不到完整意義上的約束性的，必須形成既相互獨立又相互銜接的全流程、全鏈條意義上的約束，構建合力約束機制，這就需要適度打破空間概念，與其他空間在約束機制、約束方式上對接，并建立起有效的協作、協同、協調通道。三是如何處理好空間錯綜復雜的關系。地方立法直接面向基層，直接面對社會生活，所要規范的社會關系具有多樣性、復雜性和交錯性，如何對關系進行梳理、定位并建立起有序的社會關系之關系，是地方立法面臨的重大難題。這方面就需要理念的指引，對各方利益的權衡，對政策措施的適度性把握，形成類似星體間既相互作用又相對平衡的穩定關系。圍繞以上問題，在空間關系的處理上提出如下建議：

一、空間內的關系處理

空間是地方立法調整的邊界和范圍，特別是區域空間、社會空間等，往往構成了對空間內各類關系的調整和規范。因此，地方立法首先要解決的是獨立空間內的關系處理?？臻g內的關系處理應當遵循以下幾個思路：

（一）系統性思路。立法針對空間內事項作出規范時，應當具有統籌性，促進空間內關系的體系化建設，建立符合法律精神、立法規律、趨勢方向、邏輯層次的空間架構。一是要確立空間內規范關系的總體思想和原則，明確方向，確定治理和發展的總體思路和應當遵循的原則要求；二是要形成既有邏輯層次又有周延考量的制度架構，空間內的制度“區塊”間應當有顯然的邏輯性，并且在內容的安排上應當有周延性，在注重針對性的同時，要體現全面性和空間內的全覆蓋；三是要明確職責和責任體系，在明晰全過程全鏈條各類主體職責責任的基礎上，建立銜接、協調、合作、共享共治機制，形成既各負其責又相互制約、協同共進的力量協調推進機制，為制度落實提供有效組織保障；四是要建立行之有效的支撐和保障體系，在理順各類關系的基礎上，建立各關系間的銜接和約束機制，包括不同層級政府間，政府與公眾間，公共利益與個人利益等關系，要進行合理定位并建立相應的維護、促進和監督機制。

（二）統一性思路?？臻g內的統一性，是指空間內制度規則的一致性、標準性，目的是促進統一認知、統一遵守、統一監管。一是要建立統一的管理體制和機制。盡量在空間內做到管理體制和機制上的一致性，減少差異性和自由裁量空間；二是要建立統一的認定機制，涉及到空間內關系的概念、定位，空間內各主體、各事項的辨識，主要制度的外延和內涵，責任的劃分和歸屬等，要有相對清晰的認定機制和認定標準；三是要建立統一的行為準則和標準。關系往往因行為而產生關聯，行為的規范性決定了關系的和諧性，要建立統一的、明確的各方都需要一致遵守的行為規則，使行為控制在必要的限度內，維護空間內行為作出和行為判斷的一致性；四是要建立統一尺度的責任追究機制，制定法律責任或者約束機制應當堅持比例原則，在情形認定、處理手段和方式、結果運用等方面，要統一考量標準，不能畸重畸輕，有所偏倚；五是要確保制度內容協調統一，不能出現不一致甚至相沖突的情況。

（三）公平性思路。即空間內具有相同屬性的主體，應當平等享有權利、平等履行義務和平等獲得機會；不同屬性的主體，應當比照進行權利、義務和機會的設定，維持在合理、適當的范圍內。要確保授益性政策具有普惠性，人人可及，充分兼顧到特殊群眾權利實現的途徑和方式；要確保懲戒性規定具有充分的必要性并針對所有適用的對象，并結合情形和危害后果等進行差別化懲戒，體現懲戒的合理性、公平性。要堅持把最廣大人民群眾的利益擺在最前面，加強對弱勢群體的幫扶，促進各類群體平等享有改革成果。

（四）平衡性思路。立法就是一個利益選擇的過程，在一個空間維度內，會存在多個利益主體或者多個利益關系，處理好這些關系，需要進行充分的利益平衡。利益平衡并不是確保所有主體都能享受利益或者都能享受到相應比例的利益，而是平衡利益的取舍、平衡利益分配的適當性、平衡利益維護和保障機制的干預程度、平衡相關利益的補償機制的合理性。要區分不同情形把握好整體利益與局部利益、群體利益與個人利益、國家利益與社會主體利益的關系，合理界定平等主體間的利益關系及相關處理規則。

（五）價值性思路。立法的價值在于立法目的實現，也是體現立法在政治空間、文化空間、效益空間上所展現出來的張力。在空間內關系的處理上，應當有明確的價值取向和價值判斷。一是要堅持正確的政治導向，堅持黨對各項工作的全面領導，深入踐行國家方針、政策，貫徹落實國家重大部署和深化改革精神；二是要堅持社會主義核心價值觀。推動制度在內容上與核心價值觀內在要求相一致；三是要堅持人民至上的價值取向，堅持以人民為中心的立法思想，把人民群眾的利益挺在最前面，要聽民意、集民智、護民利；四是要堅持以人為本的價值取向，以人的需要和權利為出發點和目的，充分尊重和體現人的價值和尊嚴，為充分發揮人的主體作用提供良好制度環境。

二、空間間的關系處理

空間與空間之間的關系形態，包括從屬關系、交融關系、相鄰關系。從屬關系即小空間與所屬大空間的關系，其關系處理可以適用上一部分關于空間內關系處理的思路。交融關系表示空間間具有重疊交融的情況，此類空間關系的處理需要進行更多的關注。相鄰空間之間的關系，雖然不具有緊密的關聯性，但作為社會大空間的組成部分，而且具有相鄰性，需要安排必要的制度接口，促進互通，和諧共存。

空間間的關系處理，應當遵循以下幾個方面的處理思路：

（一）協調性思路。無論什么關系形態，任何一個空間都不是一個獨立封閉的空間，都是國家甚至國際大空間的一個組成部分，從地方立法角度，主要還是立足于國家社會大空間的角度，提高空間關系的協調性。這種協調性體現為：一是遵循國家統一的法律制度和規則標準，即相鄰空間和交融空間關系的處理上，應當以法律和行政法規、國家大政方針、強制性的標準和規范、改革部署等作為依據，形成法制統一意義的協調；二是交融關系的空間應當以交融部分為基礎形成相對統一的思路和比例，形成價值取向、調整思路、方式手段、寬嚴程度、主體責任等方面的相對協調一致；三是相鄰關系的空間應當形成有效的互通協調機制。要響應國家關于統一大市場建設的有關要求，對市場流動要素、公共民生服務、公共資源供給、文化和民間交流等，建立交互協作互通機制，促進相關工作在指導思想上、操作上具有相通性。

（二）互動性思路。交融和相鄰關系的空間之間，存在著必然的聯系和“往來”，良好的互動是促進關系良性發展的重要保障，保持空間間的互動性，有利于促進制度的對接和措施的落實，推動空間之間的互融共進。一是要建立協商溝通機制，從組織保障、溝通渠道等方面明確相應的機構、方式、程序等，為空間互動提供良好組織保障體系；二是建立協作共建機制，建立起工作協作、制度互通、結果互認、信息共享等常態化協作機制；三是建立起社會層面交流互動途徑。對涉及民生、市場資源配置等方面的事項，建立對接機制，推動空間之間要素的無障礙流動，促進更廣泛層面的互動。

（三）兼容性思路?？臻g和空間之間的關系，都是國家大空間之下的子空間關系，地方立法雖然強調地方特色，但總體是維護國家整體工作體系和制度原則的一致性的，從這個角度講，具有相同屬性的空間之間，應當具有一定的兼容性，特別是交融關系和相鄰關系之間，制度上的兼容性要求更強。這種兼容性體現為：一是指導思想和理念原則上具有一致性，具有相同或者近似的價值導向，服務和保障的對象、措施、方式具有近似性；二是推動有關規則標準規范的統一。在市場規則、支持政策、服務接口、保障方式等方面，建立起相對統一的規則標準，打破空間隔閡，通過制度互融促進社會生產生活上的廣泛兼容；三是推動實現共建共治共享。建立空間間資源的整合利用機制，推動形成功能互補、要素互通、互信互認、共建共享的緊密空間關系，促進空間融合程度。

三、空間關系處理的機制性保障

（一）堅持黨對地方立法工作的領導。地方立法應當貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署，重大立法事項應當按照規定及時報告同級黨委，堅持立法與改革決策相結合，有效保證立法決策與黨委重大決策部署相銜接，體現黨委在地方立法工作中總攬全局、協調各方的領導核心作用。把立法內容是否符合社會主義核心價值觀作為政府立法部門審查法規規章的具體標準和必經程序，在立法過程中落實意識形態工作要求。

（二）充分發揮人大的主導作用。健全人大主導立法工作的體制機制，充分發揮人大及其常委會在省級地方立法工作中的主導作用。突出人大立法主體責任，發揮有關專工委“?！钡膬瀯莺头ㄖ莆?、法工委“統”的功能，改變依靠政府及其部門起草法規的情況，重視各方面立法建議，全過程主導立法工作，全方位決定立法內容。在黨委領導下，依托政府和各方參與，在立項、起草、論證、審議、修改、清理及立法評估等立法的全過程中形成主導。在立項中堅持以問題為導向，把好“立項關”；通過創新起草方式、提前介入工作、完善議事方式，加強法規起草和審議工作統籌；利用法規清理、法規實施情況報告、立法后評估等制度把握立法質量；充分實現省人大及其常委會對立法全過程“閉環”效應的主導。同時，加強立法工作隊伍建設，通過完善自身建設，延伸立法觸角，借助外力支持來不斷提高立法質量和效率，以實現科學立法、民主立法、依法立法。

（三）突出立法機制的科學性。一是建立重大決策先行決定制度。起草的法規規章屬于涉及公民、法人或者其他組織切身利益的重大改革、重大行政措施的，起草單位應當按照規定程序先行報省、設區市政府決定；二是完善立法項目征集、論證、協調機制。建立多種途徑征集立項建議機制，對擬列入立法計劃的項目應當按規定實施立法前評估，必要時可以組織評估論證；三是健全多元化起草機制。改進過去單純由部門直接起草的立法模式，涉及規范政府共同行為或者其他綜合性較強的規章，可以由政府立法部門組織起草，專業性較強的規章可以委托起草；四是規范意見咨詢機制。要把立法風險評估作為立法的必經程序，建立和完善公平競爭審查、性別平等咨詢評估、專業論證等立法工作機制，廣泛推行立法協商；五是健全立法評估制度，完善立法評估工作機制，推動立法評估逐步實現常態化、規范化，有針對性地開展法規通過前評估和立法后評估工作等，將人民滿意度測評納入法律實施效果評估，通過網上公告、委托第三方調查等方式讓更多公眾參與進來；六是規范立法及時清理機制。根據國家法律法規的變化以及地方經濟發展形式的需要，及時對相關地方性法規的合法性進行梳理，對存在的明顯不一致、不協調和不具體的突出問題及時進行清理，以確保立法體制的統一和協調。

（四）突出立法程序的民主性。推進民主立法是保證政府立法正當性的必然要求。健全公眾參與政府立法的程序機制，拓寬公眾參與渠道，是政府立法充分反映民意、提升立法水平的重要途徑。一是推進立法公開。將公開落實到立項、起草、審查、發布等法規規章制定的各個環節，推動公眾有序參與項目征集、公開征求意見、聽證、咨詢論證、評估等立法過程，提出意見和建議；二是發揮基層立法聯系點作用。建立和完善基層立法聯系點制度，將其作為收集基層群眾意見、檢驗立法成效的切入點，推動將聯系點建設成為集立法意見征詢、協助開展立法調研、法規規章實施情況反饋等功能于一體的綜合性基地，建立民意“直通車”；三是充分發揮立法協調的作用。立法協調是了解社會各方面對法律的訴求并就不同的訴求進行比較和平衡的重要方式。要通過各種渠道，充分聽取政協委員、各民主黨派和無黨派人士、工商聯和人民團體的意見，平衡社會各方利益，把實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益作為出發點和落腳點，充分發揮立法在平衡、調整、規范社會利益關系方面的重要作用。