提高人大代表建議質量研究
——以S省100份人大代表建議文本為研究對象

□ 郭正陽 李鑫陽 趙軍梅 于鵬程

《中華人民共和國憲法》規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！比舜蟠碜鳛槿嗣翊泶髸贫鹊闹黧w，能否有效履職是人大制度能否正常運轉的重要保證。提出議案和建議、批評、意見是人大代表履行職權的重要方式，而代表所提出的議案和建議、批評、意見的質量則直接關系到其履職質量的高低。本課題旨在研究如何提高人大代表的建議質量，將聚焦于人大代表建議的文本分析，以量化研究和質性研究相結合的方式探究其目前存在的問題。針對目前該研究領域缺乏具體可操作的特點，在參考現有文獻資料及研究成果的基礎上，以S 省第十三屆人民代表大會的100 份建議為具體研究對象，并回收了S 省C 市的881 份人大代表的問卷調查，通過質性分析與量化分析相結合、文獻研究與實證研究雙結合的方法，探討了提高人大代表建議質量的具體方式方法，并給出切實可行的意見。

一、研究問題的提出

人大代表向人民代表大會提出議案建議，既是其所聯系選民意志的政治表達，又是民主權利的政治實踐。人大代表撰寫議案建議質量的提高，意味著人大代表整體素質和履職能力的提高，意味著人民群眾普遍關心、高度關注、特別關切的急難愁盼問題能更快更好地得到有關部門重視，也將有利于人民代表大會制度能更好地發揮治理效能和權力機關作用。

議案與建議、批評、意見是兩類不同的文本形式，與前者相比而言后者更具有靈活性：其一，所提內容既可以是人大職權范圍內的事項，也可以是對其他機關單位的建議、批評與意見；其二，對提出的代表人數無硬性要求，既可以聯名提出，也可以單獨提出；其三，提出時間、撰寫格式等方面也沒有特殊具體規定。建議提出后，由承辦單位根據實際情況研究辦理并答復。

基于此，建議相對議案來說是代表履職更為主要的方式，但也由于對其規定較少，使得代表在撰寫建議方面可發揮的空間和自由性、隨意性較大，容易導致建議質量參差不齊，普遍存在質量不過硬、格式不規范、內容不精準、行文不統一等問題。故此，本文將人大代表建議作為主要研究對象。

二、現有研究的評述

由于人大代表的議案建議數量及質量呈逐年遞增趨勢，因而近年來有關研究也在相應增加。但梳理相關文獻發現該類研究主要以議案為對象，多采用質性研究方法，以從現狀、問題、原因及對策等方面著手的分析和說明見長，缺乏具體的個案研究，在提高議案建議的質量方面多是泛泛而談，缺少具體改進措施。

（一）分析議案建議現狀全貌和總體情況

現有文獻基本均對人大代表議案建議現狀做了大致分析，可以得出的初步結論是：目前人大代表的議案建議呈現出數量逐年增多同時質量也在逐年提高的總體特點。但這部分研究多為質性研究，缺乏量化分析，總體而言比較空泛，主要體現在既沒有全國和地方各級人大關于代表議案建議的整體情況介紹，也缺乏相關數量、具體類別、辦理情況等各方面的詳細數據，難以使人掌握全貌，基本只能以好壞優劣來粗略判定其整體性質。

（二）研究議案建議的整體問題及其成因

綜合來看，現有研究針對議案的分析較多，而涉及建議提出的問題較少。但必須注意的是，建議由于所受限制較小，提出資格條件較之議案更為寬松，這也導致其數量往往數倍于議案，且涉及內容更為廣泛、龐雜，提出時常常和議案混淆，所以對其應更加重視。另外單就對議案存在問題的研究而言，基本涵蓋了從形式到內容再到質量等多方面，相對而言較為全面，但是對問題產生原因的分析普遍流于表面，且多為泛泛而談，沒有更進一步挖掘深層次原因，這也直接導致了相關對策和改進方法的有效性不高。同時，缺乏對議案和建議、批評、意見的原文文本研究，沒有針對性提出和分析具體問題，也就難以有針對性地提出提高質量的具體舉措。另外值得關注的是，代表的知情知政、視察調研能否得到保障，議案和建議、批評、意見辦理效果是否明顯，在很大程度上決定了代表履職的積極性和責任感，也直接決定了撰寫內容質量的高低。

（三）提出改善議案建議質量的相關對策

提高人大代表撰寫議案建議的質量是相關文獻和研究中最為核心、最受關注的問題。對其質量的研究普遍來看覆蓋面廣、亮點較多、思路開闊，相關對策綜合性強、可行性高，但是在具體操作環節和落地實施方面還缺少細節的支撐和案例的演示，這也意味著對策的可操作性研究還需要進一步加強，相關配套措施也需要進一步細化和完善。對人大代表進行個案分析是本研究主要采取的方法，將質性研究與量化研究相結合，通過個案總結經驗、反思教訓、提煉制度，只有具體落實到一名名人大代表和一份份議案建議中來探討問題，才能準確把握議案和建議、批評、意見質量問題的根本癥結所在，從而提出針對性舉措進行精準施策。

總的來看，截至目前本課題的研究數量不多、質量不高，相關文章大多數集中在新聞報道、報紙雜志、評論文章和領導講話上，學術類、研究型的文章文獻數量較少。從內容來看，現有研究中的宏觀數據和微觀調研均明顯不足，難以有效掌握議案和建議的整體質量。同時，相關文獻中粗線條、原則性的指導措施較多，可操作性不強，也亟待進一步研究完善和落地落細。

三、研究方法的介紹

本研究采取了質性與量化相結合的研究方法，通過對100 份人大代表建議文本和對881 名人大代表的調研問卷結果進行量化分析得出整體概述后，再通過分析歸納總結其在內容與形式上存在的問題及相應對策。

前者出于方便采用非隨機抽取原則，選取了S省第十三屆人民代表大會三次會議的100份人大代表建議為研究文本，并將其進行編號：建議（1.0，1.1，1.2……1.9），建議（2.0，2.1，2.2……2.9）……建議（10.0，10.1，10.2……10.9）。后者按方便原則對S 省C 市的881 名各級人大代表進行問卷調研，綜合來看，受訪的各級代表占人大代表總數整體分布情況與當地對應級別人大代表總數大致成比例分布，具有典型代表性。

從研究方法來看，所選取的100 份文本集中在S 省某時間段，且非隨機抽取，因而，不能代表S省乃至全國整體建議質量及存在的問題，該研究只能反映S 省該時間段的建議存在的某些問題，但這些問題具有一定的普遍性和代表性，針對該問題提出的對應舉措也有一定借鑒意義。本研究的問卷調查人群是屬地為S 省C 市的人大代表，從鄉級人大代表到全國人大代表均有涉及，他們對問卷的作答集中反映了駐該市的五級人大代表在提出建議方面存在的普遍問題，本研究對問題的回答及解析也具有一定參考價值。

四、研究結果的分析

通過文本分析和問卷調查，本部分將具體分析研究結果。首先介紹文本的整體情況，包括建議涉及內容及對應比例，對文本的整體情況做客觀評價；其次分析建議中存在的問題，著重于建議內容本身并從題目、結構、篇幅等方面進行補充；最后從建議文本本身和問卷調查結果兩方面給出具體舉措。

（一）整體情況

本研究對象為S省十三屆人大三次會議中抽取的100份建議文本，內容涉及國計民生方方面面，具體比例情況見表1。

由于本研究是出于方便而非隨機抽取的建議，因而其所涉及的內容比例不能代表S省十三屆人大三次會議人大代表建議內容的比例，也不能代表S省歷屆人大代表建議的內容比例。但作為參考，依然可以看到醫療衛生、農業農村、城建環資、教育科研等與民眾生活密切相關的問題是代表反映最為集中的問題。發現問題、提出問題和提好問題是代表工作的靈魂，也是政府借此了解民意訴求、解決民生問題的關鍵。下面，我們就100 份建議文本存在的問題做具體分析。

表1：建議類別占比表

（二）存在問題

圍繞建議質量這一核心，梳理總結研究的建議中值得學習借鑒的優點并分析存在的具體問題。這些問題以內容為主并涉及題目、結構、篇幅等方面，值得人大代表在今后撰寫議案建議時有意識克服與規避。

1.內容方面

（1）涉多個議題非一事一議

《S省人大代表建議、批評和意見的提出和處理辦法》（以下簡稱“建議提出與處理辦法”）第六條規定，“代表提出建議、批評和意見應當實事求是，一事一議，事由清楚，內容具體”，但是本研究的對象中許多都存在同一份建議中提出多個議題的通病。

如建議1.2，該建議圍繞從本地實際出發，為創優發展環境提出了四項內容，包括提升以小雜糧為代表的特色農產品種植業扶持力度；加強教育事業發展規劃；打造系統性、協同性的發展環境；進一步優化中心城市規劃建設。前述每項內容都牽涉一個宏大產業或是一項系統工程，不但需要配套政策支持，而且內容之龐雜、難度之大無一不使得其短期內難以完成，最終很可能不了了之。而在本研究的100個案例中與建議1.2相類似的不在少數，一案多議導致建議難以聚焦到特定問題上，也給其后續督辦工作帶來阻力。

（2）屬私域范疇非公共問題

人大代表提出的建議應本著從公共利益出發、為人民群眾服務的原則，杜絕以權謀私、徇情枉法，因而，研究對象中本身不應當作為建議提出的內容尤為值得關注?！督ㄗh提出與處理辦法》第八條規定：“下列事項不應當作為代表建議、批評和意見提出：涉及解決代表本人及其親屬個人問題的；代轉人民群眾來信的；屬于學術探討、產品推介的；其他不應當作為代表建議批評和意見的?！痹诒狙芯繉ο笾?，確實存在部分本不宜由代表通過議案建議方式提出的內容。

如建議3.0是關于某民營企業某項目管理公示辦法的建議，該建議涉及某企業因環境評估未能及時開工投產與省政府沒有公示相關辦法有關，落款人也是某公司，可判定屬于代轉企業來信。建議3.4是關于政府未能兌現承諾使民營企業面臨生產原料短缺的瓶頸，建議政府盡快對相關礦產資源的使用權進行批復的問題，這類問題以人大代表建議的名義提出不妥當，如果確是因為政府政策決策導致，則可由代表前期作充分調研后將該個案作為典型來說明政府因政策延誤、決策失信等導致企業出現問題，并以此督促政府履職盡責。相比之下建議1.1 就是一個正面典型示范，該建議是關于加強房地產企業商品房預售資金監管的建議，以T 市某樓盤因開發商挪用預售資金而無法按期交房引發群體性事件為例詳細闡明此類問題，并給出了建設性解決方案。

因此，代表在提出相關議案建議時，必須充分考慮該問題的共性，以典型性、公共性和代表性為出發點建言獻策，起到政府與民眾的暢通橋梁和堅韌紐帶作用。

（3）過于寬泛難以有效落實

《建議提出與處理辦法》第五條規定：“代表應圍繞本省政治、經濟、文化、社會生活中的重大問題和人民群眾關心的問題，提出建議、批評和意見?！睂ζ淝鞍氩糠忠布粗卮髥栴}，本研究中聚焦于此的建議往往過于宏觀而難以落實。由于代表所聯系群體不同、代表區域不同導致利益不同、訴求不同，如果僅就宏觀問題泛泛而談，則不但存在深度不夠，而且因視野所限極易出現站位不準不高等問題。

如建議1.3 所提不但屬于一案多議，而且因其性質相當于政府總體規劃而難以落實。內容圍繞立足十四五規劃推動產業轉型提出五項舉措，具體規劃包括：人力資源和社會保障，人口發展，公共服務均等化，汾河水生態修復工程，運用大數據、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動智慧城市示范區建設。該建議第四條關于汾河水生態修復、第五條前沿技術推動智慧城市示范區建設都屬較具體、緊迫有創意的問題，但因為淹沒在一系列宏大規劃當中，代表沒有精力做具體調研，且囿于篇幅所限也無法給出具體實施意見和解決辦法，導致這類有價值的建議很可能被忽略而無法落實。

故此，關乎全省的宏觀發展戰略問題，應由省委、省政府基于對省情的全面掌握作出全局性的整體安排與戰略部署，由個別代表提出此類問題則不合時宜且難以落實。人大代表更應立足所在行業、區域的實際情況提出建議，反映所聯系人民群眾的具體問題。

（4）未經調研缺乏內容支撐

代表建議一經提出，各對口單位都必須對其進行討論、研究及辦理，因此代表應該對其所提出的建議負首要責任，認真做好前期調研工作?！督ㄗh提出與處理辦法》第五條規定：“代表應當與原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，通過觀察、專題調研、走訪、座談等方式，聽取各方面的意見和要求?！笔聦嵎磸妥C明沒有調研就沒有發言權，本研究中沒有調研基礎的建議有些屬于代表基于個人認知想象出來的問題，有些則是根據政策文件推導出來的問題，有些則屬無根浮萍，內容空洞無物，沒有事實根據。

比如建議1.0提出應該大力發展農村小作坊，認為小作坊是吸引農民回村、振興農村經濟的重要途徑，乍一看似乎合情合理：農民離土不離鄉就能就地加工農副產品、提高產品附加值，實現增收致富。但實際上由于城市化進程的不斷加速、生產要素的集中、產業規模的擴大，使得小作坊的人工成本、生產成本、運輸成本和監管成本等都無法與規?；洜I相抗衡，已淪為落后生產模式被逐步淘汰。故此，該建議事實上是一個假命題，也根本難以實現。而有些建議則屬基于文件政策推導出的問題，如建議2.4認為應該加強鄉鎮的執法力量建設。首先單就篇幅而言該建議僅有406字，用以論述問題顯然很難講透徹講清楚講明白。其依據是中共中央辦公廳、國務院2019年印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，意見指出應“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。代表認為我國鄉村的法治建設薄弱，鄉村執法存在空白點與盲點，應當健全鄉鎮的執法力量建設，但內容缺乏相關調研結果和基本論證。如鄉村目前的治安情況如何、由哪個部門負責維持、具體存在什么問題和短板、著重需要加強哪一方面建設等具體問題均無一涉及。

總體而言，未能進行前期的充分調研而僅靠閉門造車、憑空想象，是建議質量不高的最大問題和先天性缺陷。

2.形式方面

誠然，內容是最主要的問題，但一份好的建議還應當包括題目、結構、篇幅等多個方面，只有這些要素都齊全且完善，才能算是一份合格的建議。

（1）題目問題

作為建議全篇的精髓，一個好的題目應該具備以下三要素：一是最大程度概括建議內容，二是表達準確、清楚、無歧義，三是精簡凝練。題目對于建議起畫龍點睛之用，應好好斟酌凝練以使表達清楚無誤，本研究中的建議在題目方面主要有下列問題。

一是一題多議。如前文所述，建議應一案一議，但本研究中有相當部分建議的題目就已包含了多個事項，如建議1.5《關于構建現代化養殖體系優化食品安全監管的建議》，題目包含兩個建議：一是構建現代化養殖體系，二是優化食品安全監管。建議標題當中出現兩個獨立且互不相干的議題本身就不合乎規定，立案尚且困難，更遑論其他。

二是存在歧義。準確、清楚、無歧義應當是題目的基礎要求，但實情并非如此。比如建議10.4《關于教育培訓家長的建議》，首先沒有限定“家長”的范疇，但根據建議文本內容可知其所要培訓的并不僅限于學生家長，還包括初為父母的人群；其次對“教育培訓”的內容沒有作出說明。結合內容本身，題目改為《關于對父母開展科學育兒培訓的建議》更為準確。建議4.7《關于環境治理對企業停產期間免除基本電費的建議》，分析語法可知其本身存在語?。骸碍h境治理”的對象是“企業停產期間”說不通，結合建議內容可知代表想表達的是因環境治理造成企業停產則停產期間產生的基本電費應予免除以減少企業損失，故題目改為《關于免除企業因環境治理停產期間基本電費的建議》更為清楚。

三是題目繁瑣。題目是對內容最大程度的提煉，但并不意味要把涉及內容的關鍵詞全部羅列其中，否則會使其過于冗長反而讓關鍵信息失焦。如建議5.6《關于深入貫徹國家能源革命新要求搶抓綜改新機遇推進S 省焦煤供給革命的建議》明顯定語過多：“貫徹要求”“搶抓機遇”屬于政策定語，不宜列入題目中，應改為《關于推進S省焦煤供給改革的建議》更妥當。建議3.0《關于S 省某機電裝備有限公司年產2萬噸高端精密機電裝備配件項目管理公示辦法的建議》，將具體事項列入題目讓人難以提取關鍵信息，并且結合內容本身該題目存在誤導信息：“項目管理公示辦法”并非指該企業，而是省政府應就此類問題出臺公示辦法，因而需要重新擬定題目，使其緊扣文意、精簡凝練。

四是過于籠統。與繁瑣相反，題目關鍵詞籠統、宏大則不能有效反映議案建議的內容。如建議1.2《立足本地實際，創優發展環境》，建議1.7《關于構建創新格局重塑S省信心的建議》，建議6.8《關于圍繞傳統優勢突出高質量發展的建議》，其中“發展環境”“創新格局”“傳統優勢”都是宏觀議題，內容本身過于宏大再疊加這類關鍵詞入題易使問題不夠聚焦，讓人無法通過題目清楚了解建議內容。

（2）結構問題

建議雖不像議案有案由、案據和方案等明確的格式要求，但其行文也需要有一定規范?！督ㄗh提出與處理辦法》第六條規定：“代表提出建議、批評和意見應當實事求是，一事一議，事由清楚，內容具體?！睆男形慕Y構來說建議雖無具體格式要求，但也應當參照議案提出問題、分析問題并給出解決問題的辦法方案。本研究抽取的對象中存在大量只提出問題、給出方案但卻缺少分析問題環節的建議。這與前文所述代表沒有做認真扎實的調研，缺乏數據與案例支撐有關。此類建議是否真正有意義有必要，提出的應對措施是否具有合理性，都值得認真商榷。如建議2.3 是關于提高縣級正高級職稱知識分子醫療保健待遇的，該建議第一段為“案由”，即縣一級正高職稱專業技術人員的醫療保健無法享受與省、市級的同等待遇；第二段為“方案”，建議將縣一級正高職稱專業技術人員的醫療待遇與省、市級的相等同。顯而易見，結構上缺少“案據”，也即目前縣一級正高級職稱專業技術人員與省、市級同類人員在醫療待遇方面的差距具體體現在何處、造成原因是什么、是政策問題還是財政問題等等。代表應就相關問題先期進行充分的調研，才能寫就一篇扎實有效的建議。

（3）篇幅問題

《建議提出與處理辦法》中雖沒有明確規定建議字數以多少為宜，但如果要將案由、案據、方案三個部分在充分調研的基礎上闡述清楚，篇幅過短的確難以說明問題。在本研究中，除去個別外普通的案例平均篇幅只有500 余字，這類建議則由于字數限制最多只能提出問題、給出建議，基本缺乏詳細調研數據，也未對問題作具體分析，很難將問題脈絡厘清楚，總體呈現出建議提出比較倉促、考慮不夠成熟、調研不夠充分、不夠切合實際等特點。

綜觀本研究抽取的100 份建議，優秀建議的共同特點就是篇幅足夠，這也是問題提出和深入分析的前提條件。如建議4.1《關于推動城鄉教育一體化發展的建議》總篇幅2300字，以某縣教育現狀為例，分析了該縣在城鄉教育一體化過程中存在的四個問題：教育發展不夠優質、教師隊伍建設不容樂觀、優質教育資源不足、教師隊伍管理體制不順等，以扎實的數據為基礎通過詳細分析給出了針對性和可行性強的建議，堪為佳作。此外，建議2.8《關于加強S省果樹種植資源保護與利用的建議》全文有5000 余字，全面介紹了S省果樹種植情況、存在問題及對策建議，其中對策建議非常具體，操作性和可落實性均有備注，這都有賴于撰寫前期的詳細調研。建議7.0《關于加快S省文化旅游產業發展的建議》約4000字左右，代表對全省的文化旅游產業有著深入思考并進行了充分調研，文案內容翔實，數據資料豐富，建議中肯可行，體現了專家級的眼光水準。

總體而言，好的議案建議不但要求內容高質量，在細節尤其是題目、結構、篇幅等方面也應做到統一規范，才能有效提升其整體質量。

（三）提質措施

針對以上問題，要想切實提高建議質量，一方面要從建議本身下功夫，真正從選題內容、行文格式等方面進行改進和完善；另一方面提高代表能力素質也尤為重要，本研究將結合問卷調查結果進行分析。

1.建議文本內容

內容是高質量建議的核心，故首先應選好選題，如果內容不合格或不合時宜，即便其他方面做得再規范也無法成為一篇好的建議。一篇好建議的選題內容應當基本具備以下幾點：

（1）堅持一事一議

堅持“一事一議”，避免“一案多議”是人大代表提出建議的基本要求，一份建議只提一個問題，并就此問題聚焦核心進行深入調研和分析，給出建設性、可操作的意見建議，是一份合格建議的基本要求。

（2）應從小處著手

研究中很多建議著眼點過于宏觀，是站在全省的高度和視角看問題，主觀出發點是好的，但提出的問題往往過于龐雜，不但牽涉多部門的協調合作，而且往往是長時間的戰略部署，很難在短時間內解決。代表作為密切聯系人民群眾與職能部門的橋梁，其優勢并不在此，他們分布在全省各個行業、區域，可以像毛細血管一樣深入基層，了解民生民情、具體問題。代表如果能就他們看到的問題深入調研、客觀分析并給出中肯建議，則可以為黨政部門科學決策提供有效依據。從小處著手，抓住具體問題，深入調研、分析，才是好建議內容的關鍵。

（3）著眼公共利益

人大代表是代表選民反映問題，因而代表提出的建議應著眼與民眾利益攸關的公共問題，避免以權謀私、公權私用、利用代表職務解決私人問題等。不過值得注意的是，在本研究的個案中可以發現有很多公私利益的模糊地帶，既可以認為是公共問題，也可以認為是私人問題，這就需要代表站在一定高度進行準確判斷，牢記自己作為人大代表的職責和使命，用為民發聲的公心去完成自己應盡的職責。

另外對于人大有關機構而言，應增加對代表提交的建議進行前置把關環節。以S 省為例，目前人大代表的建議提交至人大常委會議案建議處后會轉到各相關單位進行處理。與議案的立案不同，這里缺少對建議質量的把關流程。本研究認為，人大代表的建議在交付各相關單位受理之前，人大相關部門應對其內容、題目、結構等方面進行總體的把控和反饋，這既是對交付單位負責，也是對人大代表負責，通過幫助其不斷修改完善建議，代表可以在學習如何寫好優秀建議的過程中不斷提高參政議政資政的綜合能力。

2.代表能力素質

高質量的建議最終還需要由高素質的代表提出，因而，應多渠道提高代表綜合素質，從多方面幫助代表提出好建議。好建議的提出既不能閉門造車，也不能依據個人經驗或感覺憑空想象，必須經由代表敏銳地發現問題，并經過科學調研充分掌握量化及質性資料，從而對建議內容進行梳理、分析、概括和總結，在此基礎上才有可能提出好的建議。

為有效掌握目前代表在提建議方面的整體情況，我們通過網絡問卷形式線上調查了駐S 省C 市的881名各級人大代表。

（1）受訪代表的基本情況

受訪的881 名人大代表中，全國人大代表有3人次，占比為0.34%；省級人大代表28 人次，占比為3.18%；市級人大代表有82 人次，占比為9.3%；縣級人大代表有609人次，占比為69.13%；鄉級人大代表有254 人次，占比為28.83%。其中，有91 人次至少同時兼任兩級人大代表。881 名人大代表中，初任代表有537 人，占比為60.95%；連任代表有344 人，占比為39.05%。連任率和初任率四六開的現象表明，接受訪談調研的代表所在地區的人大代表隊伍更新換屆率略高于勝選連任率，能夠在保證代表原有基本盤隊伍大致穩定的同時，有效提高了代表整體的更新率，使得更多有資格選民能夠親身參與到人大代表的各項工作中去，較好地平衡了人大代表隊伍的更新換代與底盤穩定之間的關系，既有利于新鮮血液加入，也有利于以老帶新，從而達到保留骨干、以資新手的效果。

（2）所提建議的總體情況

在受訪的881 名人大代表中，提出過議案的有298人，占比為33.82%；提出過建議、批評、意見的有527 人，占比為59.82%；從未提出過議案和建議、批評、意見的有56 人，僅占6.36%。由此可知，至少六成的受訪代表有過撰寫議案、建議的經歷，本次調研對象總體有效。

在我們回收的881份問卷調查中，約49.15%的人大代表表示會不定期聯系選民；約29.4%的代表每月聯系一次選民；每周、每季度及每年聯系一次的分別占比為10.56%、6.92%和3.06%，共181人；從不聯系選民的僅有8 人。他們聯系選民的方式，主要以走訪為主，也有近一半的人選擇電話、網絡等方式，新近推出的“鄉聯絡站”“代表聯絡點”“代表活動日”“人大聯絡站接待”“定期接待選民”以及通過“工作過程中聯系”等方式，成為代表接觸選民的新方式。由此可見，代表至少在時間和形式上盡到了履行職責的責任和義務。

人大代表絕大部分是通過自己觀察、調研提出議案或建議，占總人數的75.94%；也有約一半的代表是應選民的要求提出議案、建議，與其他人聯合提出建議的代表占52.44%；還有部分代表則是應“工作需要”或在“人大常委會會議上通過審議發言”等方式提出的建議。

在議案建議的內容方面，人大代表主要關注“事關選民、群眾切身利益的具體問題”以及“事關本區域發展的公共問題”，這兩項問題的占比達到90%以上。

總體而言，這部分數據可以表明絕大部分代表通過各種途徑和方式履職，提出議案建議的代表在60%以上，部分代表所提議案建議不止一件。從量上看建議至少已經達到及格線標準，但其質量如何，代表提出過程中又遇到何種困難，也是本研究的關注焦點。

（3）提建議過程中的困難

代表在提出議案建議過程中遇到的最大困難是調研方法與文字撰寫方面的問題。約有456人表示在調研中“沒有科學的調研方法”，占比為51.76%；認為“撰寫文字材料困難”的有266人，占比為30.19%；選“沒有時間調研”和“調研對象不配合”的有74 人和68 人，分別占比為8.4%和7.72%；在自行填寫的答案中，依然出現“調查研究水平能力有欠缺”“文字功底不厚”“不好收集資料”等答案。這應該引起我們足夠的重視，也即代表在實際的調研和撰寫建議過程中遇到了切實的困難。

另外值得關注的問題是代表對建議能否通過審議以及能否落實到位信心不足。雖然有超九成的代表表示他們會對所提議案建議持續跟蹤進展，54.82%的代表對承辦結果表示非常滿意。但我們依然注意到約13.96%的123名受訪人大代表表示其所提出的議案建議沒有得到回復，還有約1.93%的受訪人大代表自行填寫了“沒有回復我們代表全體村民的建議”“落實建議、議案上有待加強”“建議意見好提難解決”“沒有足夠的重視并落實到位”“覺得提的建議難通過”等。對這樣的聲音我們應該警醒，因為如果代表所提議案、建議不通過、不落實、不回復，會嚴重挫傷代表履職的主動性和積極性，影響代表進一步履行職責。

（4）希望獲得的幫助支持

針對以上困難與問題，代表表示希望獲得表2所列的幫助與支持。

通過以上分析可知代表雖有意愿且也花費時間精力投入到了履職活動中，但囿于代表自身問題如獲取材料困難、缺乏科學調研方法、撰寫文字能力不足等原因，代表亟需相關方面的支持與幫助。

表2：代表希望獲得的幫助列表

此外，在表2中我們發現高達84.68%的代表希望及時反饋議案建議辦理進度，這說明議案建議的落實是代表最為關心的問題，這需要相關單位積極配合、重視建議，及時反饋并落實，使代表的作用落到實處。

調研中發現目前雖然高達84%的代表特別是初任代表參加過議案建議方面的培訓，但對提出議案建議的針對性培訓還是較少，特別是手把手、面對面地對代表的議案建議進行指導培訓就更為缺乏。

五、研究結論與討論

綜上所述，可以得出建議文本本身的內容是改進的核心，代表亟須解決的困難是解決的重點，值得在下一步的研究中進一步細化、具體化。但是，要想從根本上提高人大代表建議的質量，還需要從制度層面入手討論與思考。目前，我國尚未出臺專門法律法規就人大議案和建議、批評、意見進行規定，本課題組通過對現行涉及人民代表大會制度的相關法律法規進行梳理后發現有五個方面尤其值得關注，也是對提高人大代表建議質量的進一步討論與思考。

（一）議案和建議、批評、意見相關法律法規要求不夠細化

以全國人大為例，《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》第二章“議案的提出和審議”針對全國人大層面的議案的提出和審議相關工作進行了較為宏觀的規定，如提出對象資格、列入議程要求和意見征求、審議程序、表決辦法、終止條件等，但就具體操作方式和實施細則并未提出比較明確的要求。至于省、市、縣、鄉（鎮）層級的人民代表大會針對議案和建議、批評、意見的處理規定與辦法則多由其本級決定，尚無全國或省級層面統一的具體性規定。

（二）議案和建議、批評、意見的具體界限和區別不夠細致

在現有研究案例中，存在不少代表無法有效區分議案和建議、批評、意見的現象，由于自身能力不足、業務水平有限或者認為議案比建議、批評、意見更能引起相關部門重視等原因，常常將建議、批評、意見當作議案提出，導致“議案”無法立案提交代表大會審議而成為“廢案”，增多的“廢案”最終往往也是轉為建議、批評、意見處理。另外應當說明的是，《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》第二章“議案的提出和審議”第三十二條是對“全國人民代表大會代表向全國人民代表大會提出的對各方面工作的建議、批評和意見”的研究辦理和跟進答復機關及其工作時限的規定，這也意味著即使在全國人大層面，也有將建議、批評和意見作為議案的一個子集、分支或部分的混淆不清之處。

（三）對議案和建議、批評、意見的公文格式要求不夠詳盡

2012年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政機關公文處理工作條例》和原國家質量監督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會根據其發布的《黨政機關公文格式》國家標準（GB/T 9704-2012）對黨政機關公文的文本格式作出了詳細規定。但以S省為例，省級及以下人民代表大會往往只提供文本首頁“紅頭紙”，并未對議案和建議、批評、意見的公文格式進行統一要求，綜合來看其字體、字號、標題、序號、頁碼、行間距、頁邊距等往往不盡相同，各行其是，形式上的不統一也決定了意見建議的文本從一開始就存在“質量缺陷”和“先天不足”。

（四）對人大代表調研與撰寫能力方面的培訓內容不夠全面

必須注意的是人大代表來自各行各業、方方面面，政治素養與能力水平千差萬別是客觀存在的因素，這也導致議案建議的水平往往參差不齊。存在問題有形式要件或實質要件不符合規定、超越本級人大職權范圍、缺乏全局性和前瞻性、議案建議內容大而廣不具體、多事一案缺乏針對性具體性操作性等等。要想從根本上提高議案和建議、批評、意見的質量，首先就必須提高代表素質，尤其是涉及撰寫議案建議等所需的法律知識、調查能力、研究水平、寫作技能等方方面面的綜合素質，因此必須在對全體人大代表的集中教育、輪流培訓等環節加強有關法律法規、基層走訪、調查研究、公文起草和建議撰寫等教學內容。

（五）對人大代表前期撰寫保障后續跟進落實工作不夠有力

根據《代表法》等法律法規規定，有關機關和單位應當為人大代表在前期起草撰寫議案和建議、批評、意見的準備過程如基層調研、走訪視察、參觀學習提供必要支持與保障，對議案建議的移交辦理、督促落實、跟進答復進行明確的責任劃分。但目前全國各層級人民代表大會及對應服務保障機關部門對人大代表議案和建議、批評、意見的前期撰寫保障后續落實跟進工作并無統一規范與要求，規定的不一致也導致了服務保障代表、跟進落實工作的質量參差不齊、千差萬別。必須承認，人大代表做好議案建議工作的積極性、主動性、能動性很大程度上取決于自身的相關工作能否得到支持、提出建議能否得到落實。因此，有必要更加重視構建對代表提出議案建議事前事中事后全過程的一站式服務保障、跟進落實工作體系。

[1]陳保華：《提高議案質量的“三部曲”》，載《中國人大》2015年4期，第19頁。

[2]叢淑萍：《如何提高代表議案質量》，載《山東人大工作》2008年第5期，第27-28頁。

[3]常保生：《如何提高代表議案、建議、批評和意見的質量和數量》，載《人大建設》2005年第10期，第50頁。

[4]費麗芳：《提高人大代表議案質量的途徑》，載《人民代表報》2007年2月27日第3版。

[5]劉亞山：《代表應在提高議案、建議質量上下功夫》，載《人民代表報》2009年9月22日第3版。

[6]宋國萍：《淺談如何提高人大代表議案建議質量》，載《長治日報》2009年12月31日第A06版。

[7]王鴻任：《提高議案質量和數量要有機結合》，載《人民代表報》2014年2月15日第3版。

[8]黃少凌：《提高地方人大代表議案質量的探討——以H 省人大代表提交議案為例》，載《人大研究》2009 年第9期，第28-30頁。

[9]徐駿：《人大代表議案質量提升的制約因素與改善路徑——以“明星代表”周洪宇議案為例》，載《廣西大學學報（哲學社會科學版）》2015第37卷第5期，第97-103頁。

[10]吳玉英：《改進人大代表議案工作 提高議案提出和處理的質量》，載《廣東省社會主義學院學報》2006 年第4期，第18-21頁。