國土空間規劃視角下生態保護紅線評估調整方法與應用的研究
——以廣西崇左市為例

陳秋君，韋俊敏

(廣西壯族自治區國土測繪院，廣西 南寧 530023)

0 引言

中國國土遼闊，各類自然資源豐富，各級各類生態保護區域眾多，自然保護區、濕地公園、森林公園、飲用水水源保護地等保護區域數量多達10000多處，約占陸地國土面積的18%。近年來，隨著工業和城鎮快速發展，環境污染仍在加重，資源約束趨緊，盡管近年來生態環境保護力度不斷加大，但生態空間仍然不斷遭受擠占，生態系統退化嚴重，國家和區域生態安全受到威脅[1]。同時，各類保護地之間仍然存在空間界線不清，交叉重疊，多頭管理等問題。面對如此形勢，黨中央、國務院先后出臺了一系列重大決策部署，將生態文明建設放在前所未有的政治高度上，大力推動生態文明建設。

劃定并嚴守生態保護紅線，是貫徹落實主體功能區制度、實施生態空間用途管制的重要舉措，是提高生態產品供給能力和生態系統服務功能、構建國家生態安全格局的有效手段，是健全生態文明制度體系、推動綠色發展的有力保障[2]。由于2018年劃定的生態紅線沒有明確禁止開發區域和不符合主體功能區的具體類型，各地對管制規則理解不一，劃定時考慮不夠全面，并沒有條件進行“多規合一”的數據對接，同時有關部門的調查成果或是保護區還在陸續更新，因此，生態紅線的科學性和合理性還有待核實，需進一步評估調整。

1 研究區及原有生態保護紅線

1.1 崇左市概況

已有學者對生態保護紅線進行研究，但這些研究分別選取全國、長三角城市群及局部地區的數據開展研究，從整體看，關于邊境地區的研究文獻相對較少，由于邊境地區在地理位置上屬于國家的邊緣，擔負著外圍屏障保護角色，其在國家安全中具有非常重要的地位[3]。因此，本研究以西南邊陲的城市——崇左市作為研究對象。崇左市是廣西壯族自治區所轄地級市，位于廣西壯族自治區西南部，是廣西壯族自治區邊境線陸路最長的地級市。境內擁有國家級白頭葉猴保護區及森林資源豐富的國家級弄崗自然保護區，自然資源豐富。此外，崇左市屬于桂西南集中連片喀斯特地貌區，也是桂西南邊境及珠江流域上游的重要水源涵養區，是確保國土安全和生態安全的重要屏障，在全國改革發展穩定大局中具有重要地位。

1.2 原有生態保護紅線劃定情況

崇左市原有生態保護紅線總面積為465532.86hm2，占全市國土面積的26.86%，生態保護紅線主要由“桂西南巖溶山地生物多樣性維護生態保護紅線”“十萬大山水源涵養與生物多樣性維護生態保護紅線”“西大明山水源涵養與生物多樣性維護生態保護紅線”“右江中下游干流流域水源涵養生態保護紅線”“左江干流流域-高峰嶺水源涵養生態保護紅線”等組成。

1.3 原有生態保護紅線存在問題

(1)生態保護紅線單個圖斑面積較小，分布零散。根據環境保護部與國家發展改革委共同印發的《生態保護紅線劃定指南》中規定，要做到應劃盡劃，避免生態環境破碎化[4]。選取生態斑塊集中度作為評價指標，用于刻畫生態保護紅線空間分異特征及斑塊集中度。

對生態保護紅線的鄰近圖斑進行聚合操作，根據聚合地塊的規模確定斑塊集中度等級。聚合距離建議采用柵格單元的整數倍，建議采用20～50m，不同區域可根據地域特征進行適當調整。

表1 斑塊集中度評價分級參考閾值

崇左市境內丘陵起伏，山多地少，以喀斯特巖溶地貌為主體，且中部地區被左江及支流切割，形成錯綜分布的丘陵平原。由于受特殊地形地貌的影響，崇左市內耕地、林地及城鎮村高度混雜，故采取以50m為聚合距離，聚合后全市生態保護紅線圖斑達3261個，斑塊面積大于1km2的僅為302個，占比僅9.26%，集中連片度較低，圖斑較為破碎。

(2)生態保護紅線范圍內仍有大量的耕地、城鎮村及礦業權等人為活動頻繁的區域，保護難度增大。將原有生態保護紅線與耕地、城鎮村用地及礦業權等人為活動密集區疊加分析，生態保護紅線內仍有6308.37hm2耕地，7854.11hm2城鎮用地及474.13hm2合法礦業權。由于生態保護紅線屬于嚴格保護的區域，大量的人為活動不利于對現有生態功能及生態系統進行保護，從而增大地方政府的管控難度。此外，將生態保護紅線與永久基本農田成果進行疊加分析，兩者重疊面積達24.16hm2，兩條控制線尚未做到不交叉、不重疊。

(3)生態保護紅線與人工商品林矛盾沖突明顯。將生態保護紅線與人工商品林進行疊加，生態保護紅線內涉及人工商品林64146.61hm2，主要涉及寧明縣南端的低山丘陵地區及市域北端的西大名山保護區。崇左市屬于“老、少、邊、窮”地區，邊境線村屯大多數屬于貧困村，出于安全需要，國家鼓勵邊民守邊固邊就近就業，充分利用本地資源發展生產。由于市域境內山地多耕地少，種植杉木、八角等人工商品林是邊民重要的經濟來源，全市人工商品林占林地總量就高達49.73%，從而造成生態保護紅線與人工商品林矛盾沖突明顯。人工商品林是貧困林農重要的生產資料和家庭財產，如大量人工商品林劃入生態保護紅線，而人工商品林不能正常采伐利用，而現有生態補償機制又尚未完善，貧困林農原有的穩定收入途徑有可能被切斷，可能會出現返貧，影響脫貧攻堅成果鞏固，進而影響鄉村振興戰略實施。

(4)生態保護紅線尚未涵蓋完全需要重點保護的生態要素。將生態保護紅線與自然保護地、國家一級公益林、飲用水水源地及天然商品林等重要生態要素進行疊加分析，已有76.27%的重要生態要素已劃入生態保護紅線中，仍有23.27%尚未劃入生態保護紅線中進行管控，且尚未劃入生態保護紅線中的自然保護地有16281.89hm2。原有生態保護紅線內的自然保護區域存在大量“開天窗“情況，部分”開天窗“的圖斑面積僅有5m2(圖1)。這些不利后期的勘測定標工作。

(5)生態保護紅線邊界與自然地理要素邊界擬合程度還有待進一步提高。將生態保護紅線與各縣(區、市)最新影像圖疊加分析，已劃定的生態保護紅線與現狀山脈、河流等自然地貌單元邊界大部分保持一致，但部分生態保護紅線圖斑邊界存在與實體地理要素邊界存在不一致，甚至部分圖斑邊界狹長且帶有尖角情況，這些都不利于后期紅線勘測定標及地方政府的管控，如圖2所示。

圖1 原生態保護紅線開天窗示意圖 圖2 原生態保護紅線邊界不一致示意圖

1.4 原因分析

(1)由于劃定生態保護紅線時，規則尚未明確導致劃定偏差。2015年，由自治區發改委和原自治區環境保護廳牽頭啟動廣西生態保護紅線劃定工作。2017年2月，自治區環境保護廳根據自治區人民政府批示，按照中共中央辦公廳與國務院共同印發的《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》[5]的要求，組織開展《廣西陸域生態保護紅線劃定方案》修訂工作。2018年10月，形成廣西生態保護紅線方案，包括了崇左市在內的14個地市生態紅線的劃定方案，形成報批稿上報國務院審批。在此期間，國家層面尚未出臺生態保護紅線管理辦法，未明確生態保護紅線內可以開展的人為活動，導致各方對劃定方案存在分歧；生態保護紅線內仍然涉及合法礦業權，鎮村及大量的人工商品林。

(2)劃定生態保護紅線時，延續原保護地范圍導致劃定偏差。根據《生態保護紅線劃定指南》中規定，應確保劃定的生態保護紅線范圍涵蓋國家級和省級禁止開發區域，其中包括國家公園、自然保護區、森林公園、濕地公園及飲用水水源地一級保護區等十多種保護地整體納入紅線。由于當時自然保護地優化調整工作尚未啟動，原有自然保護區、森林公園等保護地存在的范圍不準確、責權不明確等問題，而劃定生態保護紅線時均直接采用延續原有保護地范圍，從而導致生態保護紅線矛盾沖突區域較多[9]。

(3)底圖底數不一致造成生態保護紅線劃定偏差。生態保護紅線是由原自治區環境保護廳牽頭啟動生態保護紅線劃定工作，永久基本農田劃定則是由自然資源部門牽頭劃定，各類自然保護區及森林一張圖均由林業部門統一管理。由于劃定時，不同部門采用不同的底圖底數，坐標系及比例尺，影響相互銜接的結果，也造成生態保護紅線與永久基本農田、耕地、城鎮村用地之間的矛盾沖突，劃定偏差等問題。

(4)受地形地貌影響，集中連片劃定生態保護紅線較為困難。崇左市地處于中國的西南的丘陵地帶，不同于中部的平原地區，崇左市境內丘陵起伏，山多地少，以喀斯特巖溶地貌為主體，且中部地區被左江及支流切割，形成錯綜分布的丘陵平原。受喀斯特巖溶地貌的限制，人類的生活、建設主要集中在溝谷及山前小平原區，市域內耕地、林地及城鎮村空間高度混雜，空間矛盾沖突明顯，集中連片劃定生態保護紅線較為困難。

2 生態保護紅線評估調整路徑

2.1 評估調整原則

(1)總體穩定、局部調整。根據構建國家和區域生態安全格局，提升生態保護能力和生態系統完整性的需要，遵循已有的劃定成果，生態保護紅線布局應不斷優化和完善[6]。

(2)實事求是、客觀科學。在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，充分利用各類調查數據，形成統一的工作底圖底數。采用精度較高的遙感影像和實地踏勘等多種方式，將生態保護紅線精準落實到國土空間。

(3)協同推進，強化銜接。建立協調有序的生態保護紅線劃定工作機制，充分與主體功能區規劃、土地利用現狀及城鄉發展布局等相銜接，與永久基本農田和城鎮開發邊界相協調，與經濟社會發展需求和當前監管能力相適應[6]。

(4)評估調整思路。按照《生態保護紅線劃定指南》的要求，基于資源環境承載力與國土空間適宜性評價結果，將研究區域內的重要生態保護地進行空間分析，借助高分遙感影像，逐圖斑對比矢量數據，分析識別生態保護紅線內的沖突圖斑，識別應劃未劃、應扣未扣圖斑，按要求進行調入調出，然后進行邊界處理、現狀與規劃銜接、上下銜接，外業實地調查核實后形成生態保護紅線成果。根據《生態保護紅線劃定指南》及《廣西壯族自治區國土空間規劃工作領導小組辦公室關于實施廣西生態保護紅線評估成果編制工作方案的函》(桂國規劃辦〔2020〕3號)[7]有關要求進行調整優化。

圖3 生態保護紅線評估調整技術路線

2.2 評估調整內容

(1)基礎數據準確性。評估調整生態保護紅線應采用國土調查、地理國情普查、遙感影像、物種調查等基礎數據，數據應采用統一的底圖底數、坐標系及比例尺，確保所采用的數據成果精度相同、真實可靠。

(2)劃定界線的合理性情況。應分析生態保護紅線圖斑界線與現狀自然地理要素如山脈、河流及湖泊等邊界保持一致性，做到圖、數及事實一致。

(3)應劃盡劃?；谫Y源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價結果，梳理生態功能極重要、生態極脆弱區域，以及其他經評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態價值的區域劃入生態保護紅線情況，保證生態系統的完整性及生態廊道的連通性，未劃入生態保護紅線內的需要說明具體原因[8]。

(3)矛盾沖突。核實生態保護紅線內永久基本農田、耕地、人工商品林、城鎮村建設用地、重大基礎設施項目、合法礦業權及戰略性礦產等情況，分析生態保護紅線與其他重要控制線交叉重疊情況，提出相應解決矛盾沖突的規則及辦法[9]。

(4)圖斑破碎度。分析生態保護紅線圖斑的集中連片度，降低生態保護紅線圖斑的破碎程度，以便后期的勘測定標及管控工作。

3 崇左市生態保護紅線評估調整分析

3.1 評估調整結果分析

崇左市原生態保護紅線面積465532.86hm2，占全市國土面積26.86%。將涉及人類活動較頻繁的耕地、基本農田、村鎮、礦產資源等區域調出，同時將屬于生態功能極重要區域的自然保護區、飲用水源一級保護區、國家一級公益林及其他具有重要功能、潛在重要生態價值、有必要實施嚴格保護的等區域調入生態保護紅線。調整后，崇左市生態保護紅線面積為395009.43hm2，占全市國土面積的22.79%，較原劃定方案下降4.07%。

3.2 評估調整對比分析

(1)與原紅線邊界合理性對比。原生態保護紅線劃定時，對于人為活動密集區僅進行簡單扣除，部分邊界尖角明顯且有狹長邊界存在，不利于后期的管控。本次優化，對斑塊邊界不合理的地方重點進行修邊，減少后期管控難度。

圖4 調整前生態保護紅線邊界示意圖 圖5 原生態保護紅線邊界不一致示意圖

(2)與原紅線應劃盡劃對比。對崇左市原生態保護紅線分別與自然保護地、飲用水水源地一級保護區、國家一級公益林、其他公益林、天然商品林和其他具有重要功能、潛在重要生態價值、有必要實施嚴格保護的區域進行分析，堅持科學合理，應劃盡劃。由于原紅線內其他公益林已在2019年公益林動態調整中調整為人工商品林，且部分其他公益林涉及合法礦業權，根據盡量減少新的不必要的矛盾沖突及實事求是的原則，妥善處理其他公益林內的矛盾沖突后將矛盾沖突較小或不涉及矛盾沖突的應劃盡劃調入紅線內。調整后生態保護紅線內各類應劃盡劃除其他公益林外，其他均有一定的提升，在基本做到應劃盡劃的同時，不將不必要的矛盾沖突帶入到生態保護紅線內。

表2 調整前后紅線內各類型應劃盡劃面積對比 單位：hm2

(3)與原紅線矛盾沖突對比。本次生態保護紅線優化，人為活動密集區與自然保護地、國家一級公益重疊部分保留在紅線內，后期逐步有序退出；在自然保護地、國家一級公益林以外，矛盾沖突明顯且集中連片人工商品林及城鎮村建設用地、合法礦業權調出，保障社會的穩定；對于重大項目一方面基礎設施項目保留在生態保護紅線內，以后期管控的方式，限制人為活動，降低優化生態保護紅線布局，對生境的破壞；另一方面對于開發建設不可逆的，例如礦產資源開發、風電等項目，綜合評估確定調出后不對區域生態保護紅線造成威脅的，給予調出，盡量做到人口經濟相平衡，發展與保護相協調。由于部分永久基本農田涉及自然保護地核心區，且未劃入原紅線內，故為保障地方生態安全，做到應劃盡劃，將該部分劃入紅線內且后期逐步有序退出。經調整后，生態保護紅線內人為活動頻繁區域減少，從而提高生態保護紅線劃定合理性和可行性。

表3 調整前后紅線內各類型矛盾沖突對比表 單位：hm2

(4)與原紅線圖斑破碎程度對比。由于受地形地貌的約束，劃定生態保護紅線圖斑做到集中連片較為困難，故本次優化著重對小于1km2的破碎圖斑進行評估，對于無保護意義的斑塊進行調出，減少生態保護紅線內破碎程度，優化后全市生態保護紅線聚合后斑塊面積大于11km2占比38.92%，對比優化前提高29.66%。

3.3 評估調整合理性分析

經評估調整后的生態保護紅線一方面在充分滿足實事求是且不帶入新的矛盾沖突的原則下，將原生態保護紅線以外的自然保護地、飲用水水源地保護區及國家一級公益林等重要生態要素劃入生態保護紅線中，另一方面在保障國土生態總體格局及對生態環境不造成明顯影響的前提下，將矛盾沖突劇烈的區域調出生態保護紅線，減少生態保護紅線內人為活動頻繁區域。同時，對生態保護紅線的邊界及破碎圖斑進行評估，合理優化生態保護紅線邊界及破碎圖斑，提高生態保護紅線劃定的科學性及可行性，故該評估調整優化路徑合理且可行。

4 優化與管控建議

(1)因地制宜，精準優化生態保護紅線。生態保護紅線評估調整工作不能僅僅依靠一張“調整規則”，要通盤考慮，針對不同地域，不同空間結構等因素，有針對性提出符合城市自身情況和地方政府管理的調整優化方案。政府及主管部門要在差異化、精細化上下好功夫，避免生態保護紅線出現錯劃、漏劃的情況。對于邊境地區內零星分布的村落要重點評估，一方面可適當為一些具有守邊固邊重要作用的村莊“開天窗”；另一方面對于前有農田后有紅線的村莊，針對其自身發展需求，在不對生態環境造成影響的情況下，適當將生態保護紅線邊界按照自然地理邊境適當“退后”，為其留足發展的空間。

(2)分級分類，實行差別化管控。生態環境的保護不單依靠劃定生態保護紅線，還要有配套的管控機制。當前生態保護紅線管控仍然缺乏具體法律條款及政策的保障。應加緊制定生態保護紅線管理法，盡快把生態保護紅線管控納入法治化軌道。由于邊境地區擔負著國家領土安全的重要角色，穩邊固邊是其首要任務。建議在制定管控規則時，一方面對邊境地區生態保護紅線實行分級分類管控措施，明確環境準入的條件，使得各類生態保護紅線區域能夠得到有效保護[10]。在符合國家有關法規政策的前提下，對于邊境地區內完全位于生態保護紅線內的村莊，允許其采用城鄉增減掛鉤的方式，支持鄉村振興產業的落地。同時，對于醫療、教育等民生項目確需且無法避讓占用生態保護紅線，在不占用自然保護地核心區且不對其生態功能造成影響條件下，允許其建設使用；另一方面，借鑒永久基本農田與耕地的管控手段，對邊境地區內且位于生態保護紅線核心區以外的區域，實行生態保護紅線進出平衡機制。由地方自然資源部門統一管理，并作為地市考核縣級政府的重要生態指標[11]。

(3)謀求發展，探索“兩山“轉換路徑。探索邊境地區“兩山”轉換路徑，健全生態產品有償使用機制。由于生態產品有價，因此，建立有償使用規則，發揮市場在生態產品配置的決定性作用，廣泛調動全社會保護生態產品的積極性[12]。建立對邊境地區發展綠色產業的獎補機制，推動邊境地區產業發展重心轉向綠色低碳和提質增效轉變，從而實現國土安全與生態安全的“雙贏”。搭建生態產品交易平臺，加快制定生態產品交易管理條例及生態產品有償使用制度，采用試點先行的方式，逐步搭建起全國生態產品交易平臺。同時，盡快確定生態保護紅線區域補償的總資金量，建立生態保護紅線專項資金，按照“誰保護，誰受益”的原則，建立健全生態保護紅線監測考核機制，根據考核結果進行獎懲，并把生態保護紅線考核結果與生態補償資金向掛鉤，生態補償轉移支付資金全部用于生態保護紅線區域內環境保護、生態修復及生態補償[13]。制定生態補償資金年度使用方案，編寫生態補償資金年度使用報告，確保在結算年度內生態補償資源到位，且不發生生態補償資金超范圍使用情況。

(4)突破壁壘，實現生態環境共建共治共享。要“打造新時代共建共治共享的社會治理格局”。這是中國特色社會主義進入新時代的要求，也是打造多元化生態環境治理格局的需要[14]。邊境地區的生態保護僅依賴國家自上而下的管控模式是無法實現“長治久安”。要充分調動各方積極性和能動性，堅持政府主導，企業、社會主體與公眾參與，引入市場機制，鼓勵社會資本參與生態文明建設，如支持社會資本參與邊境地區生態環境修復或發展林下經濟產業等，從而實現邊境地區生態環境共建共治共享。

5 結 語

國土空間規劃是一項綜合性規劃，其規劃重心既不在于大規模城鎮建設，也不在于尋求單一對生態與耕地資源的嚴格保護的規劃，而是資源的優化配置，實現可持續發展[15]。生態保護紅線的評估調整及管控不能“一概而論”，而應從構建國家生態安全格局考慮，針對地域性及特殊性，探討不同的評估調整及管控方式，從而實現生態保護紅線劃得好，落得下，管得住，讓其發揮應有得作用。本研究對崇左市原生態保護紅線從圖斑邊界，應劃盡劃及矛盾沖突情況多方面進行劃定分析，總結其存在問題的主要原因，并基于邊境地區的實際情況，提出生態保護紅線評估調整的路徑。通過研究表明，評估調整路徑符合崇左市客觀實際，研究思路科學、可行。

生態保護紅線評估調整是新時期生態文明建設的初始階段與基礎工作，今后要進一步開展生態保護紅線勘測落界與管控政策研究，為實現中國夢打下結實的基礎。