沈陽市批而未建用地存在的原因及改進對策

王英濤

（遼寧省地理空間成果應用中心，遼寧沈陽 110034）

我國幅員遼闊，但人均資源稟賦不足。新常態下，土地資源的消耗增長率較高，土地資源作為一種特殊的資源，不是無限的。要解決好這一現實矛盾，消化清理批而未建土地是一種促進土地高效利用的有效辦法。2016年11月，沈陽市出臺《沈陽市閑置土地處置辦法》，目的是有效盤活沈陽市批準未建的閑置土地，規范本市土地市場健康發展，促進土地節約集約利用。

遼寧省提出建立以沈陽、大連“雙核”為牽引的“一圈一帶兩區”區域發展格局，沈陽依舊是遼寧未來發展的核心重點，然而，沈陽市批而未建土地總面積較大，這部分土地若得不到及時消化，將嚴重制約沈陽市經濟社會發展。

一、沈陽市批而未建土地現狀

沈陽位于東北地區南部，地處東北亞經濟圈和環渤海經濟圈的中心，是遼寧省核心城市，也是長三角、珠三角、京津冀三大經濟區通往東北地區的綜合樞紐城市。全市下轄10個區、2個縣，代管1縣級市，全市總面積逾12948平方公里，市區面積3495平方公里。

從沈陽市未建設用地一級地類組成看，耕地面積最大，為5226.07公頃，占比56.78%；其次是林地，面積2013.18公頃，占比21.87%；最小的是濕地，面積13.60公頃，占比0.15%；

沈陽市批而未建二級土地分類（表1）包括22種，面積9207.62公頃，其中裸巖石礫地面積最少，旱地面積最多。

表1 沈陽市批而未建一、二級地類單位：公頃，%

二、存在原因

1.國土規劃利用不合理

沈陽市新型城鎮化城市建設不僅僅應該只簡單考慮到城市經濟發展因素，深入推進實施綠色可持續發展城市戰略，構建現代生態社會文明城市體系，促進城市經濟社會持續發展全面轉向綠色發展轉型，這是在遼寧“十四五”規劃中首次明確提出的一個城市綠色發展總體目標。堅守耕地保護紅線，生態保護綠線也是沈陽市未來經濟發展時必不可少的考慮因素。資料顯示，沈陽市在過去國土資源規劃時較少考慮此因素，導致批準未建設的閑置土地中耕地和生態用地面積極大。

2.批后用地監管審查制度滯后

自然資源保護執法管督監察檢查工作理論是嚴格依法保護自然耕地、加強國家生態環境文明管理體系工程建設的重要理論基礎。批準大量的耕地與生態用地資源進行開發，與沈陽市未來發展戰略不符合，應及時審查并叫停此類型土地開發，重新規劃未建設土地。與此同時，因為批后監管審查制度滯后性，已叫停開發的生態用地無法及時進入市場流通，仍保持“正開發”的身份，導致了土地閑置，土地利用率低下，對后續沈陽市耕地保護和生態修復產生影響。

三、沈陽市批而未建用地改進對策

1.規范和完善批準建設用地的相關工作

明確和協調改進新增城市規劃建設工業用地開發申報與規劃實施相關事宜，國土規劃時充分考慮這些多方面影響因素，促進各政府功能環節之間協調發展聯動，加速調整完善并將新增城市建設工業用地開發計劃納入管理。根據資料分析，沈陽市獲準批而確定未用土地規劃中耕地使用面積最大，為5226.07公頃，占比較高，應繼續加強土地源頭管控，根據沈陽市規劃批準確定的農村用地資源結構以及農村耕地使用紅線的具體要求，適度合理控制農村耕地建設用地規劃報批發放節奏，統籌計劃安排；加強政策研究，解決突出問題；

對批而未建的生態用地，應加快推進已供用地開工建設，建議建立以地控稅、以稅節地制度。土地閑置費用由地稅部門或其他相關部門代征，促進有關企業主動少用地、用好地，從根本上制約閑置土地和地炒地。加強沈陽土地融資儲備管理，聯合財政、人民銀行行、銀監會等，以及相關主管部門定期對土地儲備融資機構和其他土地儲備機構融資財務管理行為進行監督檢查，對其發布土地儲備機構年度計劃、土地儲備機構融資管理規模、土地儲備機構融資管理行為情況加強財務監督檢查管理，促進儲備土地供應。

2.因地制宜推進閑置土地利用，盤活閑置土地

對土地閑置率高的批準未建設土地種類，我市可采取不同的對策，協調推進閑置土地處置利用。建議在處置批而未建的閑置土地時，出臺行政司法協調機制，聯合制定更大力度的處置方案，在促進土地重新利用的大前提下，平衡收益分配，處理好經濟發展與耕地生態保護之間的關系。

通過清理盤活未審批而大量未用完的土地，釋放大量閑置未用土地和其他違法違規占用的好地良田，保護閑置耕地和其他生態農業用地，實現有效節約集約建設用地，提高城市耕地利用質量，減少對閑置耕地的違法占用和對當地生態農業用地的嚴重破壞，可以大大拓展當地城市基礎建設工程用地開發空間，提高城市土地資源配置和綜合利用效率，促進當地社會經濟的繁榮，。

依靠地方政府經濟手段盤活了一批而未開工建成的土地。一些經審批而未能興建的但已經開發未能依法通過土地延期重新開發、地上權轉讓等通過市場交易方式得到盤活的政府土地，將其依法納入人民政府前期土地開發收儲的使用范圍，委托政府地上權收儲管理機構依法辦理收回其所有地塊的使用權，納入人民政府前期土地開發供應管理體系，進行前期土地開發的再利用和土地存儲，以保證國土資源規劃編制實施的科學性和戰略性。對于已停止開發的生態用地，及時收回重新由自然資源廳規劃，方便后續沈陽市綠色生態空間的構建。

3.加強建設用地批后監管機制，強化批后審查

進一步強化用地批后監管，需加強批后審查。建議制定供地率與新增建設用地計劃指標分配相掛鉤的具體實施辦法，對已批準的未開發的耕地和生態用地進行重新評估，可采取暫停建設用地審批的措施督促利用；強化土地動態巡查工作，需專人負責，根據監管難度和監管對象進行針對性監管，確保及時準確獲取土地供后開發利用數據，提高監管和處理效率。規范土地儲備和融資管理；

開展行政批后定期核查清理，建立健全常態化的批后核查處理機制。建設工程用地先審批后征收實施綜合利用管理是一個持續動態不斷發展的管理過程，相關用地原因也在不斷發生變化，要及時、準確地掌握當前用地情況，就必然需要定期用地清理，動態跟蹤更新整理相關用地信息。