河湖長制在黃河流域治理中存在的問題及對策研究

郭 路 郭兆暉

保護好水資源、改善水生態環境，是習近平生態文明思想的重要內容，是落實綠色發展理念、推進生態文明建設、建設美麗中國的內在要求。碧水也是美麗中國的重要體現，水生態環境保護是中國特色社會主義經濟和社會發展的應有之義。2014年3月，習近平總書記在中央財經領導小組第五次會議上提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的水利工作新思路，之后明確了國家治水方針。2019年9月，習近平總書記主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會指出，黃河流域是我國重要的生態屏障和重要的經濟地帶，在我國經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的地位，為黃河流域治理指明了方向，并進一步強調，要完善流域管理體系，完善跨區域管理協調機制，完善河長制湖長制組織體系。2021年10月，中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，提出將黃河流域生態保護和高質量發展作為事關中華民族偉大復興的千秋大計。

一、黃河流域實施河湖長制的現狀分析

河湖長制是我國流域治理的一種創新制度，在國家級層面和地方層面均有具體實踐和創新做法，并起到了重要作用。在梳理河湖長制歷史演進的基礎上，對黃河流域河湖長制的整體踐行與重點舉措進行分析，黃河流域實施河湖長制取得顯著成效。

（一）河湖長制的歷史演進

2003年，浙江省長興縣在全國率先實行河長制。[1]為進一步保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態，2016年12月，《關于全面推行河長制的意見》規定了河長制在水資源保護、水域岸線管理保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復、執法監管等六個方面的主要任務。截至2018年6月底，全國已全面建立河長制。[2]2017年12月，《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》規定了湖長制在水域空間管控、岸線管理保護、水資源保護和水污染防治、水環境綜合整治、生態治理與修復、執法監管等六個方面的主要任務。截至2018年底，全國已全面建立湖長制。[3]各地各部門將湖長制納入河長制工作體系，統稱為“河湖長制”，開展統一部署安排，統一推進落實，統一檢查考核。

截至2021年12月底，我國河湖長制責任體系全面建立，省、市、縣、鄉、村五級河湖長達120 余萬名，河湖亂象得到有力遏制，資源管控明顯加強，河湖面貌實現歷史性改變。[4]全面推行河湖長制是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，黨的十九屆五中全會作出“強化河湖長制”部署要求，黨的十九屆六中全會將河湖長制寫入《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》。目前，河湖長制已成為流域治理的中國模式，中國生態文明建設的一個新實踐，推進水環境治理體系和治理能力的一項重要制度。

（二）黃河流域河湖長制的整體踐行與重點舉措

黃河沿線九省區扎實落實黃河生態保護與高質量發展的戰略，積極推動完善現有河湖長制與黃河流域水資源環境特性相適應，將其整體踐行和重點舉措建立在河湖長制的內部制度與外部機制的銜接之上。

1.宏觀層面：黃河流域河湖長制的整體踐行

一是積極改變黃河流域“先發展后治理”的傳統發展模式，厘清經濟增長與經濟發展、環境保護與經濟發展之間的關系，學習和借鑒國外發達國家和地區的發展歷程、經驗以及技術來治理黃河流域水環境惡化，大幅減少黃河流域污染量。近年來，盡管我國經濟發展非常迅速，科學技術高速發展，生產力高效布局，工業發展逐漸轉變為集約型增長方式，生產增長率大大超過了人口增長率，但面臨的水環境污染問題也日益嚴峻。長期以來，片面追求經濟快速增長的短視行為，對生態環境造成的危害已經威脅到黃河流域居民的生存安全。黃河流域內分布著多級行政區劃，涉及公共資源、基礎設施建設、生態系統、歷史文化、人口資源、財富累積等方面。隨著我國向后工業化階段①美國區域發展和區域規劃專家弗里德曼按照人類社會經濟發展的不同歷史階段，將區域經濟發展分為農業經濟占絕對優勢階段、農業經濟向工業化過渡階段、工業化中期（或中級）階段、工業化后期（或高級）及后工業化階段等。的生態文明轉型，黃河沿線九省區通過實行河湖長制，采取推廣清潔生產、淘汰落后產能、開發新技術、大力開展污水治理、減少廢水排放量等措施，使得對黃河流域水環境的負面影響明顯減小，流域水環境治理有較大改善。

二是協調發展黃河流域的產業結構和產業布局，進一步加強黃河治理開發保護與管理，抓住流域治理這個關鍵，實現水資源的可持續利用，保障黃河流域在人畜飲水、自然災害、生態環境、能源資源、糧食燃料等方面的安全，以實現環境保護與經濟發展之間的良性循環。要實現區域經濟的可持續發展，必須保持資源結構與產業結構的協調一致。[5]合理的產業結構是區域健康發展的前提，是保護生態環境、實現區域經濟持續發展的保證。[6]黃河沿線九省區在確定生產力布局、產業發展方向時，將黃河流域環境容量以及水環境承載力作為重點考慮，尤其是水環境容量。為防止出現經濟發展帶來的壓力超過資源環境承載力的情況，黃河沿線九省區通過流域治理來保護和改善環境質量，恢復資源的可再生能力，促進生態的良性循環，為保護和改善環境投入更多的資本、技術等要素。

2.微觀層面：黃河沿線九省區河湖長制的重點舉措

黃河沿線九省區根據黃河不同區段的生態需求，在落實河湖長制工作中采取不同的重點舉措（見表1）。

表1 黃河沿線九省區實施河湖長制的重點舉措

（三）黃河流域實施河湖長制成效顯著

黃河沿線九省區通過實行河湖長制，進一步落實地方黨委、政府對流域管理保護的主體責任，加強部門聯動，吸納社會群眾參與，人們的環保意識增強，侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂、污染水體等突出問題得到有效解決，環境污染防治效果明顯。由表2可知，與2019年相比，2020年黃河流域水質由輕度污染變為水質良好，Ⅳ類及以上水質斷面占比由27%大幅降到13.5%，僅次于長江、珠江等流域。2020年，黃河流域Ⅰ-Ⅲ類水質斷面占84.7%，比2014年提高25 個百分點。在137 個監測水質斷面中，與2019年相比，2020年的Ⅴ類下降2.9 個百分點，已全面消除劣Ⅴ類。

表2 2014—2020年黃河流域淡水狀況

通過全面推行河湖長制，水環境污染得到改善，黃河流域協調發展的經濟態勢開始顯現。黃河流域GDP 從2007年的約1.7 萬億元上升至2018年的約23.9 萬億元，從占全國GDP 的8%增加至26.5%。[7]黃河是我國第二大河，其流域總面積約75 萬平方公里，占全國流域總面積的7.92% 。流域上中下游涉及9 ?。▍^），包括青海省、四川省、甘肅省、寧夏回族自治區、內蒙古自治區、陜西省、山西省、河南省和山東省，其中，山東省、河南省、四川省均為人口大省。截至2020年，全國總人口約14.12 億人，流域內總人口約4.21 億人，占全國總人口的29.82% 。截至2020年，黃河流域河湖管護責任體系基本形成，治理黃河亂象成效初步顯現。[8]

二、河湖長制在黃河流域治理中存在的問題

黃河流域實施河湖長制如何實現機制的有效運轉？古典經濟學和近代新古典經濟學引入資源有效配置作為機制是否有效的評判標準。諾貝爾獎獲得者利奧尼德·赫維茨（Leonid Hurwicz）創立的機制設計理論（Mechanism Design Theory）引入信息有效利用和激勵相容作為評判標準。因此，經濟學界認為一個好的制度要符合三個方面的要求，分別是資源有效配置、信息有效利用和激勵相容。具體來說，資源有效配置要求資源得以充分利用，既不存在資源浪費現象，也不需要改進經濟效率；信息有效利用要求在制度運行時花費盡可能低的信息成本；激勵相容要求制度能夠協調包括集體利益和社會利益在內的各個經濟單位的利益，以實現激勵機制的一致性。[9]鑒于此，從資源有效配置、信息有效利用和激勵相容三個要求出發，分析當前河湖長制在黃河流域治理中存在的問題。

（一）資源配置不合理

過度依賴行政權力和過度集中的決策權，使得流域治理具有極大的隨意性和偶然性，又因為資金投入渠道單一，導致資源配置不合理，黃河流域各地存在治理差異。

1.開放性融資渠道單一。在落實河湖長制工作過程中，資金投入仍以各級政府財政投入為主要渠道，但是由于當地財政收入差異，導致不同地區的治理力度和治理成效存在較大差異。一些地區經濟發展水平落后，各方面條件受到制約，財政資金缺口較大，致使河湖長在進行流域治理時的工作難度大、工作任務重，關于河湖保護的資金保障工作開展受限；而在部分經濟發展水平較高的地區，財政資金充足，河湖長在落實工作任務時可以提供資金保障，在短期內改變河湖現狀并取得一定治理成效；片面追求GDP 增長，“重發展、輕保護”思想的存在，導致各地區地方領導以及社會公眾對流域治理工作缺乏足夠重視，不利于流域的長期治理；在如何積極引導社會資本參與河湖環境治理和保護方面做得不夠，沒有創造更多的共建平臺載體、投融資渠道，企業和第三方參與度較低，成為制約流域治理的重要因素。

2.競爭性用水矛盾明顯。黃河流域屬于資源性缺水地區，有限的水資源在年內和年間的分配極不均勻，隨著經濟社會的發展和各地區人口數量的增加，城鄉居民用水、能源基地用水過多擠占農業和生態環境水量，上、中、下游的用水量日益增加，黃河水資源調配不科學、不合理，用水矛盾日益激烈，使得糧食安全和生態安全的風險更大，黃河流域水資源保護工作亟須從流域層面統籌全面規劃發展。目前黃河流域執行的還是1987年國務院批復的“八七分水”方案，國家也明確指出該方案是南水北調工程生效前的分水方案，但是目前南水北調東中線一期工程已經建成通水五年，黃河流域的河南、山東等省都用上了南水，但是上游省份對調整水資源配置的呼聲仍然很高。而河湖長制進行河湖的流域治理，要管好“盆里的水”，但是不能在配置流域水資源上做工作，無法分好“盆里的水”。

（二）信息共建共享不對稱

在黃河流域治理過程中，由于黃河跨度廣且水污染程度日益加劇，各類信息的種類和數量急劇膨脹，上、中、下游的信息獲取渠道不暢通，導致信息利用的有效程度受限。河湖長在其治理工作中面臨著信息共建共享的困境，不利于流域治理的長遠發展。

1.信息庫建設不健全。在信息的數量方面，同類信息的積累量由于種類繁多、關系復雜，未從多角度進行分析，無法全面反映對黃河流域的認識程度；在信息的質量方面，其準確性無法全面客觀地反映黃河的真實情況，無法滿足工作要求；在信息的時效性方面，信息的采集、處理、傳輸、加工等應用流程受到技術限制，監測到的各類信息、數據無法及時錄入共享平臺發揮其作用；在信息的組織方面，由于黃河流域跨域廣，各地區河湖長無法對上傳的大量零散、無序的信息進行統一有效的組織分類和整理加工，導致黃河流域信息庫建設不健全，降低了黃河流域信息利用的實用性。

2.信息獲取渠道不暢通。一是信息共享成本高昂，目前黃河流域內不同地區的經濟發展水平差別明顯、政府工作進展情況不一致，所采用的信息共享平臺或基礎設施都存在差別，缺乏可以進行統籌協作的信息資源建設和有效的信息共享機制，在不同政府間信息共享難度大。二是信息共享進度緩慢，當前的行政管理體制存在一定缺陷以及在環境問題統計上存在一定難度，使得在政府溝通交流方面需要花費很多精力，水環境污染信息共享管理工作進展受阻。三是信息共享監管乏力，黃河流域治理的監督主體是政府部門，而缺乏社會力量的監督、缺乏公眾參與，對污染現狀的了解僅局限于環境保護宣傳教育、政策推行配合等方面，而且信息的真實性難以保證，對政府的治黃績效無法進行有效監督。

（三）激勵機制不相容

在黃河流域治理過程中，存在激勵機制不相容的問題，具體表現為自由裁量權擴張、地方政府競爭不當以及考核評價制度不完善，不利于黃河流域治理。

1.自由裁量權擴張，缺乏法律制度約束。河湖長制帶給人們一種極有可能是短時間內有效的應急策略并由領導個人意志全權操控的不良印象。[10]在執行過程中，由地方黨政負責人兼任河湖長，擁有較大的自由裁量權，容易造成權力自我決策、自我執行、自我監督的狀況，從而缺乏穩定性和規范性。河湖長制缺乏一種通過立法進一步制度化的條件以及與之配套的法律法規，特別是在有關河湖長的責任和權力界限、權力運行機制和問責程序設計、相關下屬職能部門的責任和權力以及企業和社會的責任和權力等方面。[11]

2.地方政府競爭不當，規劃思路不完善。黃河流域各地區在實施“一河一策”①“一河一策”的根本是為了能夠因地制宜地提出適合本區域的河流治理方式。的過程中，忽略了黃河流域的連貫性，即區域劃分是固定的，但水是流動的。而且，黃河流域管理機構重疊，政出多頭，有多層管理組織以及各級河湖長制，與各地區之間在水環境保護工作上的權責劃分不明確、運行機制不順暢，流域規劃和控制無法做到保護優先的原則，尚不能對黃河流域嚴重的水環境污染問題實施有效統一管理。地方政府之間的競爭以尋租行為和搭便車現象出現，使得各地區的合作意愿逐漸消磨、矛盾逐漸升級。在跨行政區特別是省際流域治理及管理方面，未從全流域角度統籌考慮部署水環境保護和經濟協同發展的統一戰略與布局，方案的整體規劃性不強。

3.考核評價制度不完善，考核程序缺乏規范。目前，黃河流域河湖長制問責的主體主要是河湖長責任主體的下級（大多是環保部門）或者是責任主體的上級，即當地的紀委、監察局及河湖長制工作領導小組。以行政視角來看，下級對上級的評價，因相關利益問題的存在，其考評結果的公平性難以保證；而上級對下級的問責，因雙方之間具有領導者和被領導者關系，若下級考核不合格，上級要負連帶責任，同樣難以保證結果的公平性。面對責任主體既是“出題人”、又是“答題人”的情況，真正的“一票否決”幾乎未見，行政考核評價機制仍需進一步完善。

三、發揮河湖長制在黃河流域治理中作用的對策建議

針對當前河湖長制在黃河流域治理中存在的上述問題，深入貫徹習近平生態文明思想，圍繞“兩山論”，進一步完善河湖長制建設，優化頂層設計，改進考核目標、方法與結果運用，構建協同工作機制，拓寬投融資渠道和開展差異化治理，以促進黃河流域治理。

（一）優化頂層設計，運用法治實現長效機制

一是盡快建立健全有利于黃河流域全面推行河湖長制的法律法規體系，通過轉變立法理念、構建法律制度以及加強執法管理等手段，為河湖長制的實施提供規范和支撐，從而實現流域治理的常態化和長效化。從“GDP 崇拜”“經濟優先”理念向“生態優先”“綠色發展”理念轉變，強化環保法治思路，系統推進環境治理；完善法律制度的構建，將黃河流域地方政府職責通過立法的形式加以制度化，依靠法律清晰界定河湖長的權力和責任，確保工作落實的穩定性和規范性；采取嚴格的執法管理，建立聯合執法機制，依照法律規定嚴厲打擊涉水違法行為，并且要加強司法程序的推廣以及目標責任制的法治化、內在化。二是在中央和省級層面建立黃河流域治理總體規劃和長效協調機制，盡快完善包括河湖長會議、信息共享、考核問責與激勵等在內的工作機制。出臺相關政策措施，加快推進智慧河湖建設，實現流域數據整合共享，探索建立流域生態補償機制，建立河湖動態監控體系；進一步創新流域管理體制機制，緊盯流域內突出問題和“四亂”問題①“四亂”問題主要指的是亂占、亂采、亂堆、亂建這四個問題。，進一步加大對水環境、河岸衛生、涉河基礎設施管護等工作的巡查檢查力度，加強流域管理范圍劃定及空間管控，強化岸線保護和節約集約利用，實現電子巡河常態化。

（二）改進考核目標、方法與結果運用，切實強化督促考核問責

一是明確考核目標和工作職責。在河湖長制落實工作過程中，樹立目標責任制意識，以問題為導向，結合黃河流域內各?。▍^）自然條件、經濟條件和社會條件的不同，制定科學、實際、可行的短期和長期治理目標，并明確其具體內容，明確不同級別河湖長之間的工作和職責，為黃河流域水資源的生態安全、合理配置和有效使用奠定基礎。二是科學改進考核方法。進一步完善黃河流域日?？冃Э己宿k法，建立任務分解細化制度和定期考核制度，建立考核評價信息庫，運用科學技術拓寬參評考核主體范圍。切實加強督促檢查，定期對各級河湖長履職情況進行考核，對于發現的問題及時通報反饋、督促整改。三是加強考核結果運用。將財政補貼與考核結果相聯系，將河湖長制納入黃河流域黨政領導考核體系，進一步完善考核和責任追究機制。結合河湖長制和流域內資源以及生態的監管要求，構建完善的黃河流域生態環境績效管理和考核體系，如綠色GDP 核算等，做到責任目標和考核指標的落實。加大對黃河流域生態環境損害責任終身追究制度的執行力度，提高河湖長制管理效率，實現從階段性治理到常態化治理的轉變。

（三）構建協同工作機制，齊抓黃河保護和發展

牢固樹立“一盤棋”思想，特別要明確各省之間、黃河上中下游之間的河湖長協調機制。對于跨行政區域的河湖，各級河湖長要建立統一的流域管理機構進行管理，并且要建立起黃河流域上中下游同步、左右岸協調，實施干流與支流整體推進、部門與區域間相互協作、水域和陸域共同治理的機制，改變行政條塊分割對河湖長開展工作的不利影響，提高河湖長的涉水行政能力。各級河湖長要加大開展行政區域界線聯合檢查的管理強度，加強在流域邊界的信息研判、案件查處、林區巡防等方面的工作力度，提高在干部選派、項目建設、產業合作等方面的協作能力，提升在平臺搭建、互聯互通、產業融合、公共服務等方面的戰略合作深度。以河湖長制建立黃河流域水環境信息平臺并落實協同聯動工作機制，引入對水環境信息的時空關聯分析，研發全面感知、智慧治理的開發平臺，打造飛地園區，通過多重政策疊加、多種資源匯集、多方力量參與，為黃河流域上、中、下游提供信息共享與協同工作環境?；谒Y源承載力，各級河湖長要制定關于全面加強黃河流域水環境保護和經濟可持續發展的策略與關鍵技術研究的工作規劃，共同抓好黃河流域生態保護和高質量發展。

（四）拓寬投融資渠道，引入市場運作機制

做好黃河流域水資源資本化，拓寬投融資渠道，積極用好國家政策性融資資金和專項建設基金，采取差異化的合作模式與推進策略，積極吸引社會資本參與黃河流域環境治理和保護、建設、運營和管理。推動河湖長制與黃河流域排污權交易、水權交易和生態補償金制度相結合，發揮市場經濟杠桿調節作用，使水資源利用和保護達到最佳配置。通過整合資金、調整支出結構，統籌使用好財政性資金，設立黃河流域環境保護創投基金，加大對黃河上、中、下游的河湖管理與保護特別是流域生態綜合治理項目的投入。充分激發市場活力，探索河湖長制治理黃河流域新模式，加快環境治理、監測、維護等市場主體的發展，引入市場為導向的綠色技術創新體系，加快污水處理硬件設施裝備攻關和技術改造升級，提高河湖長制治理黃河流域的專業性、市場性和社會性。

（五）開展差異化治理，有序推進分類施策

黃河流域上、中、下游地區在自然地理、水資源及開發利用、生態環境、經濟社會和歷史文化等方面存在較大差異，要按照推進黃河流域生態保護和高質量發展的總要求，根據黃河各段的不同情況，各級河湖長應注重分類施策，筑牢黃河上游生態屏障、實現生態產品價值，抓好黃河中游水土保持、保障國家糧食安全，推進黃河下游集約發展、修復黃河三角洲生態，以推進黃河流域差異化治理。

1.筑牢黃河上游生態屏障、實現生態產品價值。黃河上游治理應通過河湖長制控制盲目發展產業經濟對生態保護治理和水源涵養、水土保持等的負面影響，加快建立黃河流域橫向和縱向生態保護補償機制為重點。各級河湖長要樹立正確的政績觀，瞄準生態功能，通過保護生態、涵養水源，創造更多生態產品、實現價值，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念。

2.抓好黃河中游水土保持、保障國家糧食安全。黃河中游治理應通過河湖長制推動水土保持生態保護和治理立體布局上，要堅持黃土高原生態保護與修復的布局和城鄉協同發展，滿足黃河中游地區生態文明建設中生態、生產和生活空間的合理布局需求，開展不同類型區生態保護與修復的類型、空間布局、規模和范圍。各級河湖長應制定加快黃河中游水土流失綜合防治的具體辦法，建立完善的水土流失綜合防護體系，完善水土保持補償機制，規劃好水土保持工程項目。

3.推進黃河下游集約發展、修復黃河三角洲生態。黃河下游治理要通過河湖長制以保障防汛抗旱工作以及面源、點源的污染治理，并保障好下游經濟發展條件好的地區的集約發展。對下游黃河三角洲，當地河湖長要做好濕地恢復保護工作，促進河流生態系統健康，合理調配流域水資源，保障入?？谏鷳B需水量，控制岸線侵蝕，嚴格保護河口新生濕地，保護水鳥棲息地，控制旅游強度，提升生物多樣性保護水平。