“目標—工具”適配視角下生活垃圾分類政策量化研究
——以46個重點城市為例

陳雅芝，羅丹，黎江平

（1. 長安大學 人文學院，陜西 西安 710064；2. 中國科學院大學 中丹學院，北京 100190）

0 引言

相較于衛生填埋、堆肥以及焚燒，分類處理憑借低污染、高資源利用率等優點被視為生活垃圾處理的優先項。我國最早于2000年4月確定了北京等8個生活垃圾分類收集試點城市，歷經多年探索，生活垃圾分類實施效果卻不盡如人意。2016年12月，習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上指出，“要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度”，預示著生活垃圾分類再次被提上中央政策議程。2017年3月，國家發展和改革委員會、國家住房和城鄉建設部共同發布了《生活垃圾分類制度實施方案》，標志著生活垃圾分類的頂層設計正式出臺，該方案要求在46個重點城市率先實行生活垃圾強制分類。2019年1月，作為46個重點城市之一的上海市率先響應，出臺了生活垃圾分類專項條例，將生活垃圾分類上升到地方法規的高度。隨后，其他重點城市也相繼出臺了各自的生活垃圾分類管理條例或管理辦法。

生活垃圾分類作為一個熱點話題，吸引了眾多學者對此領域展開研究?，F有研究焦點涵蓋垃圾分類的影響因素、實踐模式、政策執行的實證研究和中國情境下的垃圾分類實踐等方面。部分研究生活垃圾分類影響因素的學者認為，社會人口特征、個人時間分配、回收設施以及動機等態度因素能夠顯著影響家庭垃圾分類偏好[1]；外部情境因素比個體主觀因素更能影響居民是否采取生活垃圾分類行為，其中“環境設施和服務”潛變量相關因素對居民行為的綜合影響最大，公共宣傳教育、回收設施便利性、分類設施便利性、參與意愿和環保意識是影響最顯著的前五個因素[2]。在實踐模式上，德國遵循循環經濟思想，強調生活垃圾處理應實現環境、資源與經濟的良性循環，通過優先考量分類回收利用實現了廢棄物“產生—廢棄—再生利用”的閉合循環[3]；日本的生活垃圾分類處理則注重公民的參與度、健全的宣傳教育、嚴格的法律約束和有效的政府激勵，實現了以公民為中心的多主體協同治理[4]。生活垃圾分類政策執行的實證研究也是學者研究的一個熱點領域。Andersson& Stage[5]以瑞典為例探討了廢棄物政策對垃圾分類行為的直接和間接影響；陳子玉等[6]對南京市生活垃圾分類政策展開研究，認為現行政策是一種高模糊—高沖突的象征性執行政策，應調整為自下而上的低沖突—高模糊的政策；上海市生活垃圾分類政策則陷入了“政府熱情高漲、市民卻無動于衷”“機制設計存在漏洞”“缺乏合理的利益分配機制”以及“末端處置壓力過大”等困境[7]。聚焦于中國具體情境，碎片化的政策試點、粗放式的分類標準、被動型的公民參與、單一的政策工具等導致我國城市生活垃圾分類難于實施和收效甚微[8]；王泗通[9]以“單位人”為研究視角，對垃圾分類何以能在單位社區持續推行進行分析；杜春林和黃濤珍[10]從政府、市場和社會的多主體關系視角進行了研究，提出我國要更加完善已有制度規范，構建多元主體共同參與的良好局面。

已有研究開拓了生活垃圾分類領域的多重研究視角，但目前對于生活垃圾分類的政策研究還有待加強?，F有研究多從單個城市進行案例分析，難以展現當前46個重點城市的政策全貌，遑論識別普遍性的政策癥結。政策文本是政策過程可記錄、可追溯的客觀反映，是政策主體管理行為和政策執行的依據[11]。在判斷一項政策是否有效時，除了關注政策的主要目的，還要側重政策目標的實施技術及其與政策目標的適配程度[12]。政策工具作為政策目標的實現路徑，奧斯特羅姆夫婦將其視作一個射中靶心的實踐過程。質言之，政策工具的組合需要射中政策目標的靶心才能促成政策目標的實現，因此，目標和工具的適配應當被視作政策制定的關鍵。本文擬從政策“目標—工具”視角出發，運用文本分析法，探究46個重點城市生活垃圾分類政策的政策目標和政策工具的內容特征及二者間的適配程度，最終基于研究結果提出政策優化建議。

1 研究設計

1.1 理論基礎與分析框架

1.1.1 元治理理論與生活垃圾分類治理

政策的出臺往往會受到政府所秉持的行政理念的影響。自伍德羅·威爾遜提出“政治”與“行政”二分的概念后，公共行政理論經歷了幾次重要的變革，實現了從傳統行政管理到治理的跨越。治理理論是在市場和政府失靈背景下產生的，強調構建一個多元主體互動、協調的良好關系網絡。在這一網絡中，國家（政府）進行整體把握、動員以及管制，公民、企業和社會組織等社會主體不再是被動的管制對象，而是積極主動的治理主體，并與政府形成互動的局面，從而實現善治[13]。作為治理理論的一個分支，“元治理”理論由Bob Jessop于1998年提出，認為克服治理失靈的良方在于科層制、市場和網絡三種治理形式的有效協調[14-15]。所謂元治理是指政治權威通過規則、組織性知識、制度策略以及其他政治戰略來提升和引導“治理的自我組織形態”[16]，因而又被稱為“治理的治理”。與其他治理理念強調國家和政府的弱化不同，元治理理論主張政府在治理體系中居于中心地位，整個治理體系和過程被政府監管，政府扮演著“同輩中的長者”角色[17]。映射到政策工具的選擇，不同理論主導下的政策工具選擇也經歷了“傳統公共行政范式—新公共管理范式—新治理范式”的變遷，環境政策工具也不例外[18]。生活垃圾分類治理應當是一個“自上而下+自下而上”雙向推動的過程，需要政府、企業、第三方組織、社區以及公民個人之間的密切合作[19]，其治理邏輯也應當跳脫傳統的“全能型”政府管理范式，因為光靠政府的“獨角戲”很難落實這一政策設計[10]。當前我國已步入生活垃圾強制分類時代，實現政府主導下的生活垃圾分類多元主體共治才是可持續發展之道。

1.1.2 政策目標

政策目標是指決策者希望通過實施政策所達到的效果與目的[20]。在查閱和分析相關政策文件及已有文獻后，做出以下思考：生活垃圾分類處理設施是生活垃圾分類得以推行的物質前提，換言之，生活垃圾分類基礎設施的完備度是影響生活垃圾分類效果的重要因素[21]。因此，完善基礎設施理應是生活垃圾分類政策考量的目標之一；固體廢物防治應當堅持減量化、資源化和無害化（簡稱“三化”）的原則[22]，生活垃圾分類的綱領性文件中也有同樣的表述，所以應當把“減量化、資源化和無害化”列為生活垃圾分類政策的重要目標；此外，生活垃圾分類處理是一個完整的生命周期，具體包括分類投放、分類收集、分類運輸和分類處置四個環節[23]，基于過程視角，關注以上四個環節也屬于生活垃圾分類政策的目標范疇；當然，生活垃圾分類還離不開相關法律法規和制度機制的保障，中央層面的政策文件提出要基本建立垃圾分類相關法律法規和標準體系[24]，萬筠和王佃利[25]也將貫徹法律落實視作生活垃圾分類的政策目標之一，所以完善法律規范和制度體系也應當被視作政策目標之一；除此之外，生活垃圾分類政策的成功實施還需要形成全社會共同參與的良好氛圍，因此促進社會參與也應當被納入目標考量。綜上所述，本文生活垃圾分類政策目標涵蓋：完善基礎設施建設，減量化、資源化和無害化，分類投放、收集、運輸和處置，完善法律規范和制度體系以及促進社會參與五類政策目標（表1）。

表1 政策目標分類

1.1.3 政策工具

政策工具是政府用于實現政策目標的技術和手段[11]。英國公共政策學者Rothwell & Zegveld[26]基于政策工具的產生著力面及影響領域將政策工具劃分為供給型、需求型和環境型三類。豪利特和拉米什[27]則根據政府介入公共物品與服務提供的程度高低，將政策工具劃分為強制型工具、混合型工具和自愿型工具。具體到與生活垃圾分類相關的環境治理政策工具，張坤民等[28]將中國常用的環境保護政策手段總結為命令—控制手段、市場經濟手段、自愿行動和公眾參與四大類。趙玉民等[29]將環境政策工具劃分為顯性工具和隱性工具，其中顯性工具包括命令控制型工具、市場激勵型工具和自愿型工具，隱性工具則是指環保思想、觀念、態度等。在進一步參考相關文獻[30-32]的基礎上，本文決定采用命令控制型、經濟激勵型和社會參與型的三分法對生活垃圾分類政策工具進行劃分，如表2所示。其中，命令控制型政策工具是指政府憑借公共權力實施的一系列具有強規范性和約束力的舉措，具體到生活垃圾分類政策，則體現為體制機制建設、規劃編制、技術標準、直接提供、管制和處罰等手段。經濟激勵型政策工具致力于通過經濟杠桿制約和調節利益相關者的行為以實現政策目標，該類政策工具相較命令控制型工具更為間接，本文將其細分為稅收與收費、資金技術支持、獎勵以及市場化運作四小類。社會參與型政策工具則強調非強制性，側重從觀念、態度和素養等主觀層面激發各行為主體的能動性進而實現政策目標，在生活垃圾分類政策中，這類政策工具包括宣傳教育，信息公開，鼓勵社區、居民參與，鼓勵志愿性組織參與和鼓勵企業介入。

表2 政策工具分類

1.1.4 分析框架：“目標—工具”適配模型

元治理理論對于我國生活垃圾分類治理的實踐具有較強的解釋力和指導意義。按照該理論，構建由政府主導的多元共治的生活垃圾分類治理體系是生活垃圾強制分類時代的較優解。一方面，環境與經濟并非非此即彼的“零和博弈”，我國正倡導“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，竭力推進“資源節約型、環境友好型”兩型社會的建設，生活垃圾分類處理順應這一潮流，必然也離不開政府提供的制度和物質資源的支持。另一方面，治理包括生活垃圾問題在內的公共問題，需要建立一個由政府主導的多元共治的治理新范式。在這一新范式下，片面關注政府直接作用的命令控制型等直接性政策工具的局面應當被扭轉，經濟激勵型和社會參與型等間接性政策工具應引起決策者的關注。相較直接性政策工具，間接性政策工具借助于政策網絡，通過政府和非政府部門的合作來實現，有助于降低政府的財政支出，增加政策工具的民主性與科學性。當然，這并非意味著對直接性政策工具的完全否定，擴大間接性政策工具的使用范圍是以有選擇地保留直接性政策工具的使用為前提的[18]。此外，政策目標決定政策工具，不同類型的政策工具在實現不同類型的政策目標方面亦存在效能差異。就完善基礎設施而言，其公共產品屬性決定了政府必須發揮主導作用，從而避免“公共地悲劇”的發生；但基礎設施建設具有投入大、周期長和風險高等特點，僅憑政府財政資金注入絕非長久之計，因而需要運用經濟激勵型政策工具以激發市場主體的積極性，通過公私合作來保障建設效率?！皽p量化、資源化和無害化”目標的實現，一方面需要政府方的政策法律予以保障，打擊偏離“三化”目標的不當行為；另一方面也須尊重市場主體逐利的客觀事實，通過經濟杠桿引導企業自發地踐行循環經濟的理念，推行清潔生產。同時，公民作為生活垃圾的主要產生者，需要通過宣傳教育等社會參與型工具潛移默化地引導其養成綠色消費習慣。第三是“分類投放、收集、運輸和處置”目標，這一目標首先應當依賴于經濟激勵型政策工具的作用，通過激發市場主體的內生動力來更好地完善垃圾分類的整體收運流程，其中，稅收與收費可以借助經濟激勵和使用者付費的形式提升參與主體的積極性和責任感。社會參與型政策工具也是必不可少的，通過社區和居民的主動分類投放來提升正確投放率，發揮志愿性組織的志愿監督力量來糾正垃圾分類不當行為，能夠極大地減輕分類流程的壓力。此外，鑒于市場存在失靈的可能性，還需要直接提供、管制和處罰等命令控制型政策工具提供“兜底”保障。最后是“完善法律規范和制度體系”和“促進社會參與”兩大政策目標。其中，法律規范和制度體系的建立與完善依賴于政府部門的公共權力和強制性資源，因而命令控制型政策工具是實現該政策目標的最直接手段?！按龠M社會參與”依賴于宣傳教育、信息公開和鼓勵等社會參與型工具塑造其正確的認知；同時，基于“經濟人”假設，給予適當的經濟激勵可以提升公民參與生活垃圾分類的動力；然而，僅憑激勵性措施無法建構社區居民的義務性觀念，社會主體往往存在“意愿”與“行為”的背離，因此，采用命令控制型政策工具對社會主體生活垃圾分類不當行為進行有效督促和懲處也是推動生活垃圾分類工作的重要基礎[33]。綜上，本文構建以下“目標—工具”適配模型（圖1）。

圖1 政策“目標—工具”適配模型

1.2 地方生活垃圾分類政策文本選取

本文的研究樣本為46個重點城市公開發布的旨在推進生活垃圾分類的政策文本。在選取樣本時，以政策效力、內容翔實、時效、等量為篩選標準，其中政策效力是指選取地方政府發布的政策效力最高的文本，政策效力級別由高到低依次為：地方性法規、地方政府規章、地方規范性文件和工作文件；內容翔實是指擬篩選的文本在內容上相較于其他文本更加詳細和易于實施；時效是指所選文本需為最新發布的且現行有效的文本；等量則是指一個城市只選取一份政策文本。當政策效力與時效兩個原則發生沖突時，優先考慮政策效力。為了保證所選政策文本的準確性，本文所涉政策文本均來源于各地官方政府網站（表3）。

表3 政策文本一覽表（部分）

1.3 文本編碼

本文擬確定的分析單元為政策文本中有關于生活垃圾分類的具體舉措，即最終遴選的46份政策文本的具體條目內容。如《北京市生活垃圾管理條例》共有四章七十八條，除第一章總則和最后一章附則外，需要對每一條目進行分析。本文按照“政策編號—（章節或部分）—具體條款”的順序進行分析單元的編碼，再結合政策目標和政策工具分類表，確定最終的分析單元。如“1-17”就代表編號為1的政策文本中的第7條內容，其余編碼以此類推。政策文本的具體編碼參見表4。

表4 政策工具編碼表（部分）

2 地方生活垃圾分類政策目標和工具分析

2.1 政策目標分析

從頻數統計結果來看（圖2），分類投放、收集、運輸和處置是地方政府最關注的政策目標，共有870條，占比44.89%，其余政策目標占比由高至低依次為減量化、資源化和無害化，促進社會參與，完善法律規范和制度體系以及完善基礎設施，所占比重分別為18.89%、14.45%、10.94%和10.84%。由此可見，作為生活垃圾分類的四個主要環節——分類投放、分類收集、分類運輸和分類處置，是當前政策目標的主要焦點；其次是“三化”，作為循環經濟的基本原則，指明了平衡經濟發展與環境保護的方向，因此也被地方政府納入政策目標考量范圍，但關注度較生活垃圾分類的主要環節稍顯不足；最后是完善基礎設施、促進社會參與、完善法律規范和制度體系等保障性政策目標，作為實現生活垃圾強制分類的重要支撐，完善的基礎設施是后續生活垃圾分類得以推行的物質基礎，促進社會參與能夠提升生活垃圾分類實施的效率，健全的法律規范和制度體系則有利于形成可推廣的生活垃圾分類模式。但是從統計結果來看，這三類政策目標占比都不多。

圖2 政策目標編碼統計結果

實質上，生活垃圾分類政策目標的選擇反映了決策者認知的不斷深化。生活垃圾分類的內涵經歷了一個不斷豐富的過程。1992年《城市市容環境衛生條例》提出分類收集，歷經二十余年的實踐探索，2017年頒布的《生活垃圾分類制度實施方案》將生活垃圾分類的內涵延伸為“集分類投放、收集、運輸和處理于一體的全過程管理系統”。以上海市政策文本為例，分為總則、規劃與建設、促進源頭減量、分類投放、分類收集、運輸、處置、資源化利用、社會參與、監督管理、法律責任以及附則十大章節，既強調源頭減量和資源化利用，也注重對每一環節進行控制，力圖實現對城市生活垃圾管理全過程的整體把握以及對源頭防治的提前預瞻。

從治理理念來看，政策目標的選擇也受元治理理念的影響。元治理理念要求政府不僅在社會治理體系中發揮主導作用，而且要與其他社會主體相互合作，扮演各方利益博弈的“平衡器”角色，維護社會治理秩序[34]。在此理念的影響下，“政府主導”的字眼貫穿于各重點城市的生活垃圾分類政策文本，同時“促進社會參與”的政策目標也散落在相關政策文本中。此外，元治理理念之所以被采納，也是由生活垃圾處理的公共產品性質所決定的。私人部門因其逐利性往往不愿意實施生活垃圾分類處理，為彌補市場機制的不足，政府部門憑借公共屬性和財政資源，需要且能夠通過直接提供或公私合作的形式實現生活垃圾分類處理。

2.2 政策工具分析

政策工具頻數統計結果（表5）顯示，地方政府在政策工具選擇上表現出明顯的命令控制型政策工具偏好，命令控制型政策工具共有1 737條，累計占比70.49%。社會參與型政策工具的使用頻率次之，共有516條，累計占比20.95%。與前兩類政策工具相比，經濟激勵型政策工具應用顯得尤為不足，共有211條，占比僅為8.56%。具體到政策工具小類，命令控制型政策工具中占比最高的是管制，達705條，占比28.61%，其余政策工具小類所占比重由高到低依次為體制機制建設、處罰、直接提供、技術標準和規劃編制；社會參與型政策工具中鼓勵企業介入這一小類運用較多，占比6.66%，另外，宣傳教育，信息公開，鼓勵社區、居民參與和鼓勵志愿性組織參與分別占比2.11%、4.55%、3.57%和4.06%；經濟激勵型政策工具中各小類占比均不高，稅收與收費、資金技術支持、獎勵和市場化運作分別占比0.57%、4.75%、1.62%和1.62%。

表5 政策工具類型統計結果

命令控制型政策工具偏好何以產生？本文認為原因如下：一是政策工具選擇的路徑依賴。隨著國家治理能力和治理體系的不斷完善，我國一直力圖擺脫“傳統行政范式”的強制色彩，但必須承認的是，受計劃經濟時代烙印以及“全能型政府”角色定位的影響，我國政府行政理念一直未能達到西方行政理念所推崇的“新治理范式”，與之相對應的則是政策工具選擇上的強制偏好。結合本文政策工具編碼和頻數統計結果來看，命令控制型政策工具占比高達70%以上，更進一步驗證，至少在生活垃圾分類政策工具的選擇上，政府仍然沿襲了既有的工具選擇依賴，偏好于強制性政策工具。二是命令控制型政策工具在當前背景下具有可及性和合理性。生活垃圾分類作為一項公共政策，其有效執行主要受到政治、財政、管理和技術因素的影響[35]?？v向的命令邏輯要求地方政府對上級命令有所回應，因此國家層面對于生活垃圾分類的高度重視勢必也會倒逼地方政府予以高度關注。生活垃圾分類專項資金的設立則為政策執行提供財政保障，通過公共財政很好地彌補了“資金缺位”帶來的缺憾。建立生活垃圾分類管理責任人和社會督導員機制更進一步地完善了管理機制，以專門化管理與監督來促成生活垃圾強制分類。生活垃圾分類基礎設施的不斷完善為生活垃圾分類實施奠定了必要的物質基礎，有助于形成生活垃圾分類處理的完整閉環。不難看出，以上影響因素均有賴于政府介入，因此以政府直接介入為特征的命令控制型政策工具具備現實可及性與合理性。

2.3 “目標—工具”適配分析

本文基于“目標—工具”適配模型，將其與當前地方生活垃圾分類政策“目標—工具”交叉統計結果進行對比以檢驗二者之間的匹配度。政策“目標—工具”的匹配度分析如下：首先是最受地方政府關注的“分類投放、收集、運輸和處置”，應然狀態下該政策目標的實現要求以經濟激勵型和社會參與型政策工具為主，輔之以命令控制型政策工具。然而實際情況卻是命令控制型政策工具占比高達80.23%，經濟激勵型和社會參與型政策工具僅占比7.59%和12.18%（表6），可見該政策目標與工具存在適配偏差。其次是“三化”目標，依據“目標—工具”適配模型，該目標有賴于政策工具的“三管齊下”，換言之，三類政策工具的使用頻率應相對均衡。但是當前三類政策工具結構略顯失衡，與其他政策工具相比，經濟激勵型政策工具的應用不足。就“促進社會參與”目標而言，社會參與型和經濟激勵型政策工具有助于從認知和經濟層面提升社會主體參與生活垃圾分類的動力，但動力轉化為實際行動還離不開命令控制型政策工具的規制。反觀當前政策工具的選擇，命令控制型政策工具占比僅為4.64%，其規制作用難以充分發揮。第四是“完善法律規范和制度體系”目標，命令控制型工具需要占據主導地位，這與該目標實際的政策工具組合基本一致。最后是“完善基礎設施”目標，生活垃圾分類設施屬于公共物品范疇，以政府直接提供為主、市場供給為輔的模式是符合現實情境的，因此該政策目標和工具組合也較為匹配。此外，從政策工具效果來看，命令控制型政策工具雖然能夠直接作用于政策目標，但除了在效果確定性上略占優勢以外，在靜態效率（即靜態分配狀況下的成本效率）以及環境質量改善持續性兩個維度上都明顯弱于經濟激勵型和社會參與型政策工具[36]。環境政策的選擇不應該是非此即彼的選擇，政策工具的混合使用反而能夠帶來更佳的環境治理效果[35]。綜上所述，“完善法律規范和制度體系”和“完善基礎設施”的政策工具選擇具有較強的合理性，但居于政策目標前三位的“分類投放、收集、運輸和處置”“減量化、資源化和無害化”以及“促進社會參與”與其政策工具選擇均不相匹配。由此可見，當前46個重點城市的生活垃圾分類政策工具結構與當前主要的政策目標還不完全適配。

表6 “目標—工具”交叉統計結果

3 結論和建議

基于46個生活垃圾分類重點城市的政策文本量化分析，本文得出以下結論：（1）當前地方政府政策目標設置較為合理，聚焦“分類投放、收集、運輸和處置”的過程性目標，輔之“促進社會參與”“完善法律規范和制度體系”和“完善基礎設施建設”，進而實現“減量化、資源化和無害化”根本性目標。（2）政策工具應用表現出命令控制型政策工具的偏好，這一偏好的形成源于路徑依賴、現實合理性和可及性。（3）我國地方生活垃圾分類政策目標與政策工具之間存在一定程度的適配偏差，具體體現為“分類投放、收集、運輸和處置”“減量化、資源化和無害化”和“促進社會參與”實然層面的政策工具組合與應然層面政策工具組合要求仍有較大的差距。

為優化地方政府生活垃圾分類政策，地方政府應從以下方面著力：一是轉變治理理念，突破命令控制型政策工具的路徑依賴。在生活垃圾分類治理的新情境下，治理理念需要從“傳統的行政管理”轉向“政府主導的多元共治”。對應到政策工具選擇，既有的命令控制型政策工具的路徑依賴應當被扭轉，而應立足新情境下的政策目標設置，結合地方實際的資源稟賦和治理能力選擇合理的政策工具。二是優化政策工具結構，基于政策目標調整各政策工具的使用頻率。具言之，針對“分類投放、收集、運輸和處置”目標，應當增加經濟激勵型和社會參與型政策工具的應用，如依托特許經營的方式吸引有資質的企業參與生活垃圾分類的收運和處理，鼓勵企業、志愿性組織、社區乃至個人積極參與生活垃圾分類投放。具體到“減量化、資源化和無害化”目標，需要加大經濟激勵型政策工具的使用力度，如更好地利用稅收優惠來激勵企業進行清潔生產和研發資源利用技術?！按龠M社會參與”目標的有效實現則應當適當提高命令控制型政策工具的使用頻率，通過外部規制來增強社會主體生活垃圾分類的責任意識。三是規范合作治理秩序，構建政府主導下的生活垃圾分類多元共治體系。調整政策工具結構是促成政策目標實現的重要途徑，而厘清政策工具選擇背后的多元治理主體的合作關系則更為關鍵。通過制度規范多元主體的合作治理秩序，做到有章可循，更好地為多元主體參與生活垃圾分類治理提供準則。