我國自然資源資產交易平臺建設構想

李佳珍 ，于洋

（1. 北京大學深圳研究生院 城市規劃與設計學院，廣東 深圳 518055；2. 深圳市土地房產交易中心，廣東 深圳 518034）

0 引言

自改革開放以來，我國經濟社會快速發展，綜合國力不斷增強，但也帶來了資源浪費和日益嚴重的生態環境問題[1-2]。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、開發利用粗放、生態系統退化的嚴峻形勢，黨的十八大報告中提出全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”的總體布局，將生態文明建設放在突出地位。之后，圍繞生態文明體制改革的相關工作有序推進。其中涉及自然資源資產權益、交易等方面的工作隨著自然資源部的成立也在不斷深入。但在新時期社會經濟發展理念和階段之下，原有經濟發展模式的慣性和既有管理思路需要做出相應的調整。由于自然資源資產權益、交易方面的改革，與其他改革并行交織在一起，涉及行政管理部門眾多。因此，有必要更為系統地對此項改革工作進行深入思考，并做好與相關改革的銜接協調，增強改革的整體性和協同性。

自然資源是自然界天然存在的，是人類生存和發展的物質基礎。然而，由于我國長期實行粗放、資源依賴型的經濟增長方式，人類對自然資源的需求不斷增長，自然資源的稀缺性逐步顯現，產生了社會發展需要與自然資源短缺之間巨大的矛盾，而解決這個矛盾的關鍵在于自然資源資產交易改革[3-4]。渠道暢通的自然資源資產交易使自然資源資產的價值與產權所有者的實際利益相掛鉤，不僅有利于產權所有者保護自然資源，同時可以降低自然資源的維護監督成本，促進自然資源資產集約開發利用，實現自然資源資產效用的最大化[5]。結合《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民法典》等法律規定和自然資源部的管理實際，我國自然資源主要包括土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等7類。其中，以土地資源產權交易最為完善。1988年，我國《中華人民共和國憲法修正案》明確提出“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，從而為建立土地交易市場提供了根本的法律依據[6]。自深圳“第一錘”以來，土地交易市場發展較為完善和規范。目前，土地資源可交易的權利類型主要包括國有建設用地使用權[7-8]、農村集體經營性建設用地使用權[9-10]、農業用地的承包經營權[11-12]、宅基地使用權[13]等。其中國有建設用地使用權交易相對成熟，其一級市場的交易方式主要有劃撥、出讓（協議、招標、拍賣、掛牌）、租賃、作價出資（入股）等；二級市場主要有轉讓、出租、抵押等方式[14-17]。隨著土地資源交易市場的不斷完善，水[18]、森林[19-20]、礦產[21-22]、海洋[23-24]等自然資源資產一級出讓市場已經基本建立，而草原、濕地等自然資源產權交易市場仍在探索階段[25-26]。因而，當下自然資源資產交易市場的建設可以借鑒土地資源資產市場化之路的相關經驗和教訓。同時，已有的自然資源資產交易平臺類型多樣，功能定位不統一，有單一類型平臺、也有綜合類型平臺，有職能部門構建的平臺、也有民事機構搭建的平臺，存在交易制度不完善、運營模式效率低下、交易信息共享不足、交易標準不統一、交易流程不規范、平臺監管難度大等問題，不利于自然資源資產的流轉順暢[27-28]?？傊?，就目前交易平臺的寬度（自然資源類型）和深度（多級市場）而言，遠不能滿足自然資源資產交易的需要。此外，需要特別指出的是，自然資源資產交易平臺空間維度的構建。習近平總書記曾撰文[29]指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，對區域協調發展提出了新的要求。不能簡單要求各地區在經濟發展上達到同一水平，而是要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子。要形成全國統一開放、競爭有序的商品和要素市場。要健全市場一體化發展機制，深化區域合作機制。而當前我國自然資源資產交易大多集中在一個地區，缺乏跨區域的自然資源資產交易平臺，難以協調新形勢下區域間的優勢互補高質量發展。因此，為了統籌區域發展，在更大的空間尺度上發揮市場配置資源的效用，有必要構建區域乃至全國性的自然資源資產交易平臺。

鑒于此，本文在梳理自然資源資產交易改革發展歷程的基礎之上，探索自然資源資產交易改革的功能定位，并系統分析其與公共資源交易改革的關系，提出從市場的寬度、深度和時空維度著手，建立自然資源資產交易平臺的構想，不斷深化自然資源資產交易改革，為統籌推進生態文明建設提供相關借鑒。

1 自然資源資產交易改革發展歷程與功能定位探索

1.1 自然資源資產交易改革發展歷程

2005年8月，時任浙江省委書記的習近平同志在考察浙江湖州安吉時，首次提出“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷，是科學把握和正確處理生態環境保護和經濟社會發展的重要價值遵循。隨后，2012年11月，黨的十八大將生態文明建設提到前所未有的戰略高度，將生態文明建設納入“五位一體”中國特色社會主義總體布局，體現了生態文明建設的重要地位。之后，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《生態文明體制改革總體方案》等多個文件的出臺，確立了生態文明制度體系，指出要加快構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，構建反映市場供求和資源稀缺程度、體現自然價值和代際補償的資源有償使用和生態補償制度，將生態文明建設進一步升華。2016年12月，國務院印發《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，提出健全完善國有土地、水、礦產、國有森林、國有草原、海域海島等自然資源有償使用制度，標志著自然資源資產有償使用邁入新高地。此后，自然資源資產交易改革工作開始逐漸受到重視，黨中央多次提出“建立統一的自然資源資產交易平臺”，進一步將自然資源資產交易改革推向高潮[30-32]。

從表1可以看出，自“綠水青山就是金山銀山”理念的提出，隨著生態文明治國理念的深入，相關政策文件大致可分為“生態文明建設”“自然資源資產產權改革”“公共資源改革”“自然資源資產交易改革”以及“市場體系建設”等。伴隨著相關政策文件的出臺，機構改革也隨之發生。2018年3月，為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，中華人民共和國自然資源部成立。同時國家發展和改革委員會推進的公共資源交易改革和生態產品價值實現等工作也在同步進行。

表1 相關事件、政策文件梳理

1.2 自然資源資產交易改革的功能定位探索

（1）與自然資源資產產權制度改革相結合，促進資源、資產、資本“三資轉化”順利進行。

《生態文明體制改革總體方案》指出生態文明體制建設的“四梁八柱”。其中，“健全資源有償使用和生態補償制度”是交易改革的一部分，“健全自然資源資產產權制度”與自然資源交易改革息息相關。權屬清晰的產權制度是交易改革的基礎和前提，而交易改革可以進一步推動產權制度的完善，兩者密切相連，共同發展。為促進自然資源、資產、資本“三資轉化”順利進行，自然資源資產產權制度改革和自然產資源資產交易改革相輔相成，前者是實現產權明晰的重要舉措，對資源到資產的轉化起著關鍵性的決定作用，而后者有利于資源價值實現和資源的優化配置[33]，為資產資本化提供了重要媒介。此外，稀缺的資源在產權明晰的條件下，才可能有更好的流動性，否則將陷入“公地悲劇”的場景；而清晰的產權也有利于多層次市場的形成，有利于拓展市場的深度。

（2）作為自然資源部機構改革后的一項重要職能，有效解決自然資源配置問題。

2018年3月，中華人民共和國自然資源部被批準設立[34]。同時，自然資源部被賦予“兩統一”職責。關于“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”的內涵把握，王廣華副部長在全國所有者權益管理工作座談會上提出權益工作的8項具體制度，明確指出要“健全完善資產配置制度，提高資源配置效率”[35]。此外，廖永林[36]司長強調要準確理解和把握“三定”職責，管住“頭尾”，處理好權益綜合管理與具體資源門類權益管理的關系。這里的權益管理主要指土地資產的配置，包括土地使用權劃撥和有償使用。筆者認為，權益管理工作可以從土地資產擴展到所有類型自然資源資產?？梢钥闯?，自然資源資產的合理配置是自然資源部機構改革后的一項重要職能，是履行所有者職責的關鍵一環。而自然資源資產交易改革主要是通過發揮市場在自然資源配置中的決定性作用，積極推動自然資源的流轉順暢，可以有效解決自然資源“怎么配置”的問題。

（3）與公共資源交易改革工作統籌推進，構建更加系統完備的社會主義市場經濟體制。

與自然資源資產交易改革同時開展的還有公共資源交易改革和社會主義市場經濟體系改革的整體推進。特別是公共資源交易改革，相對于自然資源資產交易改革起步較早[37]。而自然資源資產交易改革工作是在2018年自然資源部成立之后才逐漸開展實施，此后，黨中央也多次提出“建立統一的自然資源資產交易平臺”。目前在全國范圍內，各地自然資源交易環節逐步納入公共資源交易平臺。從納入區域來看，全國1 976個市縣自然資源資產交易業務已經納入公共資源平臺，占比75%；有665個市縣自然資源資產交易業務未納入公共資源平臺，占比25%[38]。與此同時，自然資源資產交易改革仍處于初期探索階段，尚無省市開展自然資源資產交易平臺建設工作。所以，為落實相關要求，形成更加系統完備的社會主義市場經濟體制，應加快構建自然資源資產交易平臺，而如何處理好自然資源資產交易改革與公共資源交易改革的關系，是其關鍵問題所在。

2 自然資源資產交易改革和公共資源交易改革的關系分析

2.1 交易標的分析

從交易標的所涵蓋的范圍來看，各地根據《國家發展改革委關于印發〈全國公共資源交易目錄指引〉的通知》均分別制定了相應的公共資源交易目錄。以《廣東省人民政府辦公廳關于調整實行廣東省公共資源交易目錄（2021年版）的通知》為例（圖1），目前公共資源交易平臺所涉及的交易標的雖然包含了大部分原有自然資源資產的內容，如土地使用權和礦業權交易、海洋資源交易、林權交易等，但涉及使用權人之間的二級市場和基于自然資源資產管理設計生成的相關指標交易尚未納入其中。

圖1 自然資源資產交易和公共資源交易的標的范圍

2.2 結構定位分析

目前各地的公共資源交易改革，大都是將自然資源資產原有的交易環節納入公共資源交易平臺。而事實上，從市場寬度和深度的結構體系來看（圖2），除公共資源交易平臺涉及的交易環節外，交易前的政策制定和交易后的行業監管仍由行業主管部門完成。

圖2 自然資源資產交易和公共資源交易的結構定位

由圖2可見，土地、礦產、海洋、森林等各類自然資源一級市場的交易階段是現有公共資源交易平臺的工作重點。而除此之外的其他部分，諸如交易前的準備（如相關資源類型有償使用的政策制定，類似“R&D”階段）、交易后的監管工作、隨市場發育而形成的其他層級以及不同層級的縱向行業監管等都應是自然資源資產交易平臺的重要組成部分。以土地資源為例，土地有償使用的政策制定、土地一級市場監管和一級、二級市場聯動的管理等都應在自然資源資產交易平臺有所體現。

2.3 時空維度分析

現有的公共資源交易平臺大多數是地方性的。在承認各區域資源稟賦條件不同的前提下，如何協調區域間的整體發展正成為決策者著重關注的領域[29]。要促進我國區域協調發展、實現經濟高質量發展，應健全區域戰略統籌、市場一體化發展、區域合作互助、區際利益補償等機制，更好地促進發達地區和欠發達地區、東中西部和東北地區共同發展[39]，形成全國統一開放競爭有序的商品和要素市場。因此，有必要構建區域甚至全國性的自然資源資產交易平臺，在更大空間尺度上發揮市場配置資源的效用。同時，在時間維度上，探索自然資源資產代際間開發利用的平衡策略（圖3）。

圖3 自然資源資產交易的代際維度

2.4 “人”的維度分析

自然資源資產交易平臺的建設，除了對于自然資源“物”的維度思考之外，一個重要的維度就需要關注到綠水青山之間的“人”。2021年4月頒布實施的《中華人民共和國鄉村振興促進法》中特別提到“國家鼓勵城市人才向鄉村流動，建立健全城鄉、區域、校地之間人才培養合作與交流機制”。因此，可考慮在自然資源資產交易平臺中另辟有關“人”的版塊，使得有能力的資金、組織能夠持續性地關注到那些尚被城市化進程留在山水間的“人”的發展，達到望得見山、看得見水、記得住鄉愁的目標[40]。

3 自然資源資產交易平臺構想

綜上所述，自然資源資產交易改革與公共資源交易改革聯系緊密，但各有側重點。我們應深刻理解新時代“五位一體”的戰略布局，生態文明建設的核心是人與自然和諧共生、循環綠色發展，與價值觀念和制度體制緊密相關，需要從根本上調整生產、生活方式和消費模式，它是一項全方位、系統性的綠色工程，必須人人有責、共建共享[41-42]。在此理念之下，我國自然資源資產交易平臺的構建應體現多品種、深層次、跨區域、歷代際、多主體參與的時代特征，在關注“物”的交易的同時，也要關注綠水青山間“人”的發展。我國自然資源資產交易平臺初步構想如圖4所示。必須強調的是，我們提出的自然資源資產交易平臺的框架中并非排斥公共資源交易平臺，而是將其吸納為整體框架中一級市場的交易環節加以銜接。此外，自然資源資產其他級別的交易環節是否繼續在公共資源交易平臺完成，視后續運行的實際情況而定。

圖4 自然資源資產交易平臺構想

3.1 交易平臺的寬度拓展

構建統一的自然資源資產交易平臺，理應包括土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等各類自然資源交易品種。目前，在各類自然資源中，土地市場化程度相對較高[43]。所以，交易平臺寬度的拓寬，主要以土地交易為抓手，然后不斷拓展到其他各類自然資源及其衍生出的指標交易，增加交易品種，逐步構建涵蓋“山水林田湖草”生命共同體的自然資源資產交易平臺。需要指出的是，指標交易是將政府主導和市場力量相結合，通過政府管控或設定限額等方式，創造交易需求，引導和激勵利益相關方進行交易，打通“兩山”轉化通道，有利于實現生態效益和經濟效益的最大化[44]。我國典型的指標交易包括森林覆蓋率指標交易、地票交易和碳排放權交易等[44-46]。通過不斷拓展自然資源交易品種，優化完善交易平臺工作機制和制度規則，實現各類自然資源資產確權登記、信息發布、申請、定價、競價、交易、成交結果等一體化。

3.2 交易平臺的深度拓展

在市場深度上，形成多層級的市場結構，構建各類自然資源縱向全鏈條管理機制，包括交易前準備階段、交易后監管階段、多級市場的構建以及不同層級間市場聯動管理等。交易前準備階段主要包括開展自然資源資產供應前期相關政策與理論基礎研究，明確各類自然資源資產有償使用的未來政策方向和各類自然資源資產管理部門的職能邊界，建立自然資源資產交易制度，為交易主體提供價格及供求信息，促進資源的優化配置，降低交易成本。交易后監管階段的主要任務是健全市場監管和調控機制，做好各類自然資源全鏈條監測監管與跟蹤服務，及時出具監測預警報告，提出調控政策建議，最終形成多級市場聯動的市場服務監管體系。多級市場的構建主要是指自然資源一級到五級市場的構建[47]。以土地為例，在國有建設用地使用權一級市場的基礎上，激活土地二級市場，然后逐漸擴展到五級市場，最終形成規范的多層次土地市場體系。

3.3 交易平臺的空間維度拓展

在交易平臺的三個維度中，空間維度的拓展尤為重要。為適應新時代實施區域協調發展的戰略需要，構建區域性的自然資源資產交易平臺是非常有必要的。交易平臺空間維度的建設，可以結合目前各地方編制自然資源資產負債表的工作開展?；诟鞯胤劫Y源稟賦不同的客觀存在，為自然資源資產在大空間尺度上的交易配置提供了可能性。以跨區域耕地指標交易為例，由于我國東部與中西部地區資源稟賦和經濟發展狀況的差異，空間保障與土地供應之間的矛盾十分突出。2018年3月，《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》的出臺，標志著耕地占補平衡指標跨省域交易成為可能，不僅有利于統籌謀劃耕地保護、解決經濟發達地區保護與保障的用地矛盾，而且有利于促進資源要素合理分配、推動區域經濟協調發展[48]。但目前建設用地指標跨省域交易仍受到一定程度的地域限制，交易價格相差也較大，不利于指標市場化配置的發展[49]。此外，如果交易空間狹小，供需雙方的交易范圍受限，容易出現供需不平衡的問題，造成資源的嚴重浪費[50]。因此，為在更大尺度上實現區域協調發展，交易平臺空間維度的拓展極具現實意義。

此外，從自然資源資產交易平臺參與主體的角度來看，區別于現存的B2B（如阿里巴巴）、B2C（如京東、當當）以及C2C（如淘寶）模式以外，增加了G2G（包含CG2LG和LG2LG）以及G2B部分（圖5），符合中央關于建立橫向生態保護補償機制[30]的要求，同時符合加快完善政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑的總體要求[51]。

圖5 自然資源資產交易平臺的參與主體

值得注意的是，關于我國自然資源資產交易平臺建設的這一構想，涉及多個地方政府以及多個職能部門。此項工作除專業性要求較高以外，行政協調難度更大。但在新時期社會經濟發展階段，我國自然資源資產交易平臺搭建完成乃至高效運行，對于進一步探索如何使得市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用具有重大意義。同時，要注意自然資源資產交易改革與公共資源交易改革的協調推進，讓各項改革相得益彰，進而不斷深化生態文明建設。