線上線下一體化應急管理體系探索研究*

任國友 田靜 黃慧冬 趙文慧 李璐男

（中國勞動關系學院 安全工程學院，北京 100048）

0 引言

當前，區域化已成為中國經濟社會發展的主流模式，在區域經濟社會一體化的進程中，任何一個地區的公共危機發生都可能引發區域性公共危機［1］，強化區域化應急管理的形勢嚴峻［2］。2017年4月1日，中共中央、國務院決定在河北省設立雄安新區，成為中國改革開放40年進程中的又一國家戰略；2017年11月8日，雄安新區與阿里巴巴簽署“數字雄安”戰略合作協議；2018年應急管理部的成立，突破了2003年以來形成的“一案三制”應急管理體系（Emergency Management System，簡稱EMS）的國家治理框架。如何構建順應時代要求的應急管理體系問題引起了部分學者，如高小平［3］、姜蘭［4］、薛瀾［5］、郭永芳［6］、王景春等［7］、楊震等［8］、毛偉明［9］的關注，認為需要考慮法律法規、組織機構、資源、文化、操作流程等要素在設計應急管理體系時起到的作用。李銳等［10］設計了城市電網應急管理體系架構和具體建設方案；張之穎［11］構建了煤礦企業應急救援組織體系；承敏鋼等［12］提出了一種基于兵棋推演理論的城市應急管理系統設計方案。但國家新區在應急管理體系建設受到的關注程度還不高，僅有周睿等［13］研究雄安新區城市化進程中人口風險治理問題；李維明等［14］關注了雄安新區水安全治理對策。

總之，當前政府或企業在應急管理體系建設方面存在著兩極化趨勢，要么過分強調重視線上網絡平臺建設，要么原地踏步停留在線下實體組織建設，而二者有機結合實際上是政府或企業的應急管理的現實需求，但學術界和企業界尚且缺少線上線下一體化應急管理機理探討。在日新月異的互聯網+的新時代，單純針對線下的實踐探索或線上智能平臺建設無疑具有一定的片面性和局限性。正是基于此，本研究從我國現行應急管理體系的主要弊端與關鍵問題入手，依據應急管理四階段理論，提出應急管理體系線上線下一體化設計原理，以雄安新區為例，從線上線下2個維度出發，設計并構建了雄安新區線上線下一體化應急管理體系，探索性地提出線上線下一體化應急管理體系建設框架。

1 EMS現狀與存在主要問題

1.1 國內外EMS研究現狀

新中國成立初期，我國主要采用分散協調、臨時響應的應急管理模式［15］。自2003年“非典”疫情之后，中國初步建立了以“一案三制”為核心的具有中國特色的國家應急管理體系，一案三制即應急預案、應急體制、應急機制和應急法制［16］。2007年11月1日，《中華人民共和國突發事件應對法》開始施行，逐步形成了制度化、程序化、規范化的單災種的應急管理體系［17］，隨著對應急管理的不斷探索，應急管理重心向基層下移，“大應急”思想日益凸顯，初步建立起了統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制［18］。2018年3月13日，通過多部門整合成立應急管理部，截止目前，31個省級應急管理廳已全面組建，標志著我國多部門應急能力整合的新時代中國特色應急管理體系初步建成［19］。

相比國內，國外的應急管理體系則更加成熟和完善。美國界定了39個聯邦政府部門與機構的災害救助政策計劃、響應重建和運行責任等內容，并凝練出災害應對的15項應急通用功能［20］；荷蘭的應急管理體系主要分為四個層面［21］；而日本在原來的防災管理體系上建立了綜合性應急管理體系，形成了全政府模式的危機管理體制和廣域政府危機管理合作體系［22］；英國則建立了四層級的應急管理體系［23］；加拿大在應急管理中注重預防準備工作充分，應急管理體制合理，應急管理機制有效，應急管理法制健全［24］。能否建立務實高效的國家應急管理體系，考量著一個國家推進國家治理體系和治理能力現代化的能力。面對國外成熟的管理體系，應當借鑒學習，不斷完善和發展我國應急管理事業。

1.2 我國EMS存在的主要問題

當前，我國現行應急管理體系仍然是以“一案三制”為核心的第二代應急管理體系［25］，雖經不斷地補充與完善，但面對日趨復雜的安全形勢和發展迅猛的科學技術，第二代應急管理體系的弊端逐漸顯露。本文主要從“線上”“線下”“線上線下”3個維度闡釋目前第二代應急管理體系存在的問題。

1.2.1 線上缺少大數據應用不足

以大數據、人工智能等為代表的新一輪技術革命已經在各領域資源信息整合方面凸顯出了極其重大的作用。但目前應急決策過程仍然是重經驗、輕數據，缺乏數據收集、數據統計分析、數據預測等方面的應用［26］。移動傳媒、社交媒體等線上設備已普遍應用，正持續不斷地接收著海量數據，如何將接收的海量數據進行篩選、整合，轉化為有意義、有價值的信息有效運用到應急管理中，應急體系建設在這方面仍然存在很大問題［27］。

1.2.2 線下應急管理結構僵硬

從應急預案角度，目前我國存在預案模板化、結構僵硬、預案內容大同小異、對不同環境存在斷層現象。從體制角度，第二代應急管理體制過多地依賴政府，導致中央政府權利過大，地方政府依賴性過高，社會組織參與度過小，群眾自治程度低［28］。從機制角度，第二代應急管理機制間協調性差，預警能力低，危機預警機制欠缺，導致跨域合作應對機制存在缺陷、追責與激勵機制的不完善等問題。從法制角度，雖已有法規體系，但法律普及度不高，公民關注度低［16］。

1.2.3 線上線下信息交流反饋差

我國目前線上應急管理體系雖有發展但缺乏系統化管理，線下應急管理體系雖較為完善但仍有缺陷，且在線上線下應急資源及信息反饋互動方面缺乏相關規范要求。如何建立線上和線下應急管理體系，如何實現線上線下的有效互動反饋成為實現應急管理線上線下一體化的重中之重。

2 EMS線上線下一體化設計原理

2.1 EMS線上線下一體化設計原則

1）科學性原則。該原則是指評估指標總設計應遵循應急管理科學理論和方法，相關指標的建立應有文獻依據或實例驗證。

2）實用性原則。該原則是指應急管理線上線下一體化模型指標定義時是從功能和實用性角度進行定義的。

3）典型性原則。該原則即指標體系中的指標具有典型代表性，與應急管理工作密切相關。

4）線上線下結合原則。該原則即指標體系涵蓋線上線下兩部分，兩者間能夠實現資源信息交流、互相反饋，達到協同互動一體化發展。

2.2 EMS線上線下一體化設計原理

應急管理體系設計是結合現有應急管理體系研究情況和所針對的模擬或具體情境下進行的模型構建的過程，以保證突發事件發生時，可以最大程度的減小損失，保障人員安全。一體化的應急管理體系旨在建立線上和線下一體化運作、協調互動的應急管理體系，其原理如圖1所示。這里的線上即網上，充分利用現有互聯網資源，建立網上應急平臺；線下即網下，探索解決現有應急管理問題的新思路，完善現有網下實體的應急系統。線上線下通過不斷地反饋交流實現線上線下資源的充分利用，信息的高度互通，達到一體化管理的目的。

2.2.1 以門戶網站、手機APP和微信公眾號為載體的線上網絡平臺

線上應急管理行為的實現依賴網絡平臺進行功能的實現，主要包括3種路徑：

1）門戶網站。通過建立線上應急管理官方網站，統計整合資源信息，用戶可通過官網查詢，實現線上管理的功能。

2）手機APP。相關人員需下載手機應用軟件，實現應急物資信息實時監控、信息實時上傳、應急信息云端統計匯總、線上指揮等功能。

3）微信公眾號。發布統一微信公眾號，以便捷的方式進行應急信息科普、簡單的應急信息查詢、應急信息上報、應急課程簽到等功能。

2.2.2 以應急志愿組織、應急救援中心和應急救援隊伍為載體的線下實體組織

線下應急管理行為的實現則利用線下實體組織進行功能實現，主要包括3種路徑：

1）應急志愿組織。由具有一定的應急基礎知識及相應的自救、救助技能，且不以獲取物質報酬為目的，主動承擔社會責任、提供志愿服務的公民組成，面對突發事件能夠迅速動員，并協助政府部門的應急救援工作，及時彌補政府應急資源不足問題的民間力量。

2）應急救援中心。由政府、軍隊、非營利組織等為救援主體，針對突發、具有破壞力的緊急事件，相互配合協調、共同實施救援行動，最大限度地拯救人員生命、減少財產損失，面向受災地區和公民提供救援服務的經濟實體。

3）應急救援隊伍。經過按所屬部門規劃進行針對性培訓的專業救援人員和在應急處置中起次要、補充作用的社會團體、企事業單位自建及志愿者共同組成的綜合、系統、由政府統一調控指揮的人員。

2.2.3 線上線下耦合度取決于應急組織對應急功能的實現程度

線上線下一體化應急管理模型如圖2所示。根據應急管理預防、準備、響應和恢復的“四階段”理論，提出線上線下一體化應急管理“4+1”模型。這里的“4”是指“應急文化、應急資源、應急運作、應急恢復”4項功能，“1”是應急組織，“4+1”模型表征了線上線下一體化應急功能實現的5個要素。其中應急文化、應急資源、應急運作、應急恢復4個應急功能的實現分別對應預防、準備、響應、恢復四階段的工作，從而實現了事前預防、準備，事中響應，事后恢復的應急管理效果；應急組織則作為完成各項應急工作的核心，在整體上具有統籌、協調每個應急管理階段的能力，而在完成某個特定的階段或者工作上，又能具有針對性。因此，在“4+1”應急管理模式下，能使應急管理工作的開展既具有整體性，又能體現針對性。

3 雄安新區EMS實例驗證

3.1 雄安新區EMS體系構建

雄安新區作為一座未來的“創新之城”，在應急管理體系建設上，應該在以“一案三制”為核心的基礎上，充分利用網絡技術，實現應急工作常態化、社會化，并建立起線上、線下一體化應急平臺［29］，從而使雄安新區成為一座“智能應急之城”。因此，雄安新區在應急管理體系建設上，不僅要避免“染”上京津冀地區存在的問題［30］，更要建立起具有協調京津冀地區應急管理工作的“輻射性”應急管理體系。依據上文的基本假設和設計原理，雄安新區EMS體系構建如圖3所示，其線上線下一體化功能如表1所示。

3.2 實例分析與效果驗證

當前，我國疫情防控趨勢向好，進入疫情防控常態化階段［31］，線上線下一體化疫情應急防控機制發揮了重要作用。以雄安新區為例進行具體論述。

3.2.1 線上機制

1）線上應急文化。因疫情發生突然，相關的防疫技術和知識從官方微博、社交圈、微信等即時化信息平臺傳播，通過電子書、音像制品、網絡培訓課程等數字化方式，傳播更加快捷方便，同時將患者病歷中的共性提取出來，采取專家講解或根據臨床醫生的經驗及權威安全平臺提供的防疫措施，整合分類進行宣傳，使得民眾對于疫情的認識程度加深，可反復學習防疫知識。

表1 應急組織線上線下一體化功能結構樣例

2）線上應急資源。對于防疫物資的缺乏的情況，在雄安新區政府網絡信息平臺發布，并對社會捐贈情況留存憑據以便查詢，且進行統一管理和調配，相關器械需要按規定消毒，備案記錄，實時發布災情信息；在醫院、賓館等隔離場所緊缺的情況下，在網上對于臨時隔離場所的選取可以被快速選擇和協調。

3）線上應急組織。雄安新區疫情防控小組將區域內的專家信息錄入系統管理，同時在人口流動性不同的情況下，患者人數不同，且隨著對患者的治療深入，患病程度也有所不同，對醫護人員進行網格化管理，針對不同的地點及疫情嚴重程度及時調配人員，發揮“指揮大腦”的核心作用。

4）線上應急運作。在線上信息發布的同時，線下同步宣傳到街道社區。全區防疫醫院信息及聯系方式在網絡平臺公布，并根據疫情防控等級變化，實時記錄人流出入情況，并記錄人員體溫，線上調度防疫物資，保障重點線下防疫物資充足，實現線上線下協同應對運作。

5）線上應急恢復。針對雄安新區企業復工復產復學，線上及時發布黨中央、國務院和地方政策，對復工人員、復產企業進行線上審核，及時發布健康碼信息，科學把控復工、復產、開學的時間進程，積極恢復雄安地區的社會生活秩序。

3.2.2 線下機制

1）線下應急文化。在疫情防控的線下宣傳上，由各街道辦事處和志愿服務組織在小區內以廣播、條幅、倡議書等形式，向民眾普及防控知識，引導居民自覺正確佩戴口罩和居家隔離，廣泛的社區動員宣傳為社區疫情防控奠定了堅實的基礎。

2）線下應急資源。在防疫資源方面，主要由雄安新區政府線下進行統一調配，將呼吸機等重要資源集中配送給防疫醫院，并且組織快遞公司等社會志愿者開展屬地配送。在防疫人員的調配上，區政府派出專家組指導防疫工作。

3）線下應急組織。以區衛生健康委員會為骨干成立雄安新區疫情防控領導小組，全面組織定點救治醫院、志愿者服務組織、街道社區疫情的預防、資源調配、應急響應和事后恢復工作。

4）線下應急運作。當接到上級政府疫情防控通知后，雄安新區立即啟動應急預案，并形成疫情防控指揮部啟動響應程序，先后組織停產停學，設立定點治療醫院、“封區”隔離等應急舉措，并及時監督檢查街道辦事處封區隔離監控情況。

5）線下應急恢復。當前，疫情防控進入常態化階段，雄安新區政府積極落實社區生活秩序恢復，疫情防控重心放在海外歸來人員的檢查上。在善后處理上，做到了在保證不傳播疫情的情況下組織復工復產復學，快速恢復社會經濟發展。

3.2.3 線上線下一體化疫情防控效果

面對突然爆發的新冠肺炎疫情，一方面充分運用門戶網站、微信公眾號、手機APP等線上手段實現了疫情相關信息的有效發布，應急資源的統一調度，防控措施的準確傳達，一線信息的及時反饋，有效的緩解了線下人力物力壓力。另一方面，線下除了政府組織的專業醫療救援隊伍外，志愿服務隊伍有效地填補線下應急人員的不足，實現了線上線下應急協同運作，疫情防控取得決定性成效，驗證了線上線下一體化EMS的合理性。

4 結論

1）提出應急管理體系線上線下一體化設計機理，構建“應急文化、應急資源、應急運作、應急恢復和應急組織”為核心的新時代應急管理“4+1”模型。

2）設計了線上以門戶網站、手機APP和微信公眾號為載體的線上網絡平臺和線下以應急志愿組織、應急救援中心和應急救援隊伍為載體的線下實體組織一體化應急管理機制，提出線上線下一體化應急管理體系。研究結果可以進一步推廣到國家應急管理體系現代化的改革實踐和社區應急管理體系建設中。