盡早推動“雙控”轉變更好發揮碳市場作用
——訪國家氣候變化專家委員會委員、中國電力企業聯合會專家委員會副主任委員王志軒

■本刊記者 張正 劉光林/ 編輯 向敏

“雙控”謀變，備受關注。推動能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，將如何影響能源行業的未來發展？全國碳市場（發電行業）上線運行一年有余，當前發展情況如何，又將如何促進“雙控”轉變？本刊記者就相關問題采訪了國家氣候變化專家委員會委員、中國電力企業聯合會專家委員會副主任委員王志軒。

王志軒認為，我國碳市場建設取得重大進展和積極成效，通過配額交易促進了溫室氣體減排，市場化減碳必須兼顧能源安全和電力系統穩定，要正確看待碳市場的活躍度。他還建議，在加強碳交易立法、科學分配配額、提升市場活躍度、精準核算排放數據、強化監管等方面進一步完善碳市場。

需要創造條件盡早實現“雙控”轉變

《中國電業與能源》：為何要推動能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變，國家在這方面有什么考量？

王志軒：能耗“雙控”是在“十二五”期間提出的?！笆濉睍r期，可以說是我國環境、資源與發展等方面矛盾相對集中的一個時期。2011 年，我國霧霾問題引起社會廣泛關注。為加快我國大氣污染治理，新修訂的《環境空氣質量標準》于2012 年2 月開始實施，從此也拉開了我國大氣治理的新序幕。隨后，國家大氣污染防治的“氣十條”“水十條”相繼發布。當時，我國經濟社會快速發展，能源消耗與環境污染之間的矛盾開始凸顯，而對能源消費總量與強度進行控制有利于改善環境質量、減少能源消費。我國能源消費以煤為主，控制住能源消費強度，污染物自然就能控制住。

能源消費總量控制是一種倒逼機制，發展是需要能源消費作為支撐的，以能源消費總量控制為抓手，可以倒逼各地調整產業結構，改變粗放的經濟增長模式，進而從多方面入手來抑制各個地方能源消費量的上升。而能源消費強度控制是一種效能手段，體現出單位國內生產總值能耗上的技術進步。既體現國家對于能耗的約束性，也從另一方面促進了環保技術的發展。

在能源消費總量控制中，也出現過一些問題。如在五年的考核期限將要結束之時，個別地方如果完成不了指標，便讓“用煤大戶”——煤電企業減產、少發，尤其是五年規劃期末正趕上迎峰度冬，與民生保障產生了沖突。還有，推進以天然氣替代煤炭時，一些地方采取了“一刀切”的做法，給民生和經濟發展帶來一定影響。2018 年，有十幾個省份能夠完成能耗強度指標，但能耗總量指標沒有完成。

隨著我國進入高質量發展時期，我國節能減排工作明確了以降碳為重點的戰略方向。從2020年“雙碳”目標提出，到去年下半年中共中央、國務院印發了《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，國務院頒布了《2030 年前碳達峰方案》，對“碳”的控制作出了頂層設計，明確提出了由能耗“雙控”過渡到碳排放“雙控”。2021 年中央經濟工作會議首次提出，需要創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，其中要義不言而喻?！稗D變”表明萬事俱備，“盡早”意味著箭在弦上。

對“碳”進行控制相比能耗控制更直接

《中國電業與能源》：碳排放“雙控”比起能耗“雙控”有哪些優勢？

王志軒：能耗“雙控”是為了倒逼產業發展，但說到總量控制，控制的“量”多少為宜，誰也無法確定。有專家曾預測，到2022 年，我國能源消費總量為48 億噸，可實際情況是，2021 年我國能源消費總量已經達到52 億噸，不難看出，如何制定這個“量”是很難的。

從另外的角度來說，污染物排放這個“量”能否找到？目前來看是可以的。因為環境問題是有環境質量標準可以約束的，我國有環境質量標準，空氣中的污染物如果超標“一目了然”，所以說環境問題是剛性約束。

但能源消費總量就有所區別，單就從人均能源消費量來看，我國與美國相比低很多，與國情、產業等多種因素相關，所以能耗應該說是彈性約束。如果控制住能源消費總量，一定程度上就相當于把發展的腳步束縛住，存在其不合理性。能源效率等具有相對性，同樣生產產品，誰用的能耗少成本低，誰就能處在領先位置。例如，經過幾十年的發展，我國制造業在技術上、效率上具有相對優勢，生產的產品與一些發展中國家相比能耗比較有優勢，如果我國將產業轉移出去，世界范圍內的能耗、成本勢必會增加，碳排放量也隨之增加。而從目前我國國情來看，發展仍是重中之重，如果仍以能源消費總量和強度作為考核指標來進行約束，在“雙碳”目標下，已經不具有更大的政策優勢。

因此，直接對“碳”進行控制相比能耗控制更直接。以往在控制能源消費總量時，將能源中的煤炭、石油、天然氣等一并考慮，但其中有些是作為原料所使用，新的政策文件中已將這部分原料、新能源去除。還有，煤并不等于二氧化碳，煤的散燒還是集中燒，碳排放量有所不同，而效率就更加不同，將能效指標轉化為減碳指標，也更有利于提高效率。在碳達峰碳中和目標公布以后，“碳”這個考量因素就從彈性指標變為了剛性指標，隨之控制能源消費總量和強度才有根本依據。如今，已經將“研究建立碳排放總量控制制度”作為方向，“碳強度”將是下一步的工作重點。

我國的“雙碳”目標是力爭2030 年前碳達峰，但并沒寫明具體峰值是多少，也沒有寫明具體是2030年前的哪一年，同時我國經濟還在不斷發展，無法估計能源消費總量具體達到多少就能達峰。只能說，我國要在保障經濟發展和人民生活的前提下，做好碳達峰工作。所以碳排放“雙控”要更加注意強度控制，“雙碳”目標中對于單位GDP 碳強度的下降要確保完成。第一是盡可能利用可再生能源發電，特別是能源消費的增量部分，降低度電二氧化碳排放量。第二是算好經濟賬，在多年控制能源消耗總量與強度后，我國煤耗已經處于國際先進、部分領先水平，繼續在能耗“雙控”上下功夫雖然有空間，但算好投入與產出這筆賬才是關鍵，當然更要算好減碳賬。

碳市場的本質是通過相互替代實現低成本減碳

《中國電業與能源》：您認為建立碳市場對于實現“雙碳”目標、推動經濟結構轉型、邁向高質量發展具有重要意義，那您對建設碳市場具體是如何認識和理解的？

王志軒：要了解碳市場，首先要知道為什么建設碳市場。我認為，建設碳市場就是為了低成本減碳。

減碳即減少碳排放，它可以有多種途徑，如通過提高能源利用效率，減少能源消耗，從而降低碳排放，或者用碳含量低的能源替代碳含量高的能源，如用石油替代煤炭、用天然氣替代石油等，從而降低二氧化碳排放；還可以將二氧化碳等溫室氣體從煙氣中分離出來，加以利用或通過輸送到合適的地方埋存到地下，此種方法稱為碳捕集、利用與封存（CCUS）。

減碳不同于減污。污染物排放到環境中，對環境的影響強弱或范圍大小，一般與排放源的位置、排放方式和排放量大小有關，如燃煤電廠二氧化硫排放到環境中，對環境產生顯著影響的范圍，主要是以煙囪為中心、半徑約10 千米之內的區域，超過這個區域，二氧化硫的濃度就會顯著變小，且在大氣化學的作用下，一部分轉化為細顆粒物，如果不是連續排放，大氣中的二氧化硫就會在短時間內被自然清除掉。但溫室氣體不同，二氧化碳等大部分溫室氣體在大氣中會存在百年、數百年甚至數千年，具有累積性，其影響具有全球性，所以溫室效應是全球性和長期性的環境問題。也就是說，不論是在美國還是在中國排放，不論是今年排放還是明年排放，其對氣候變化造成的影響基本上是相同的。由于工業革命200 多年來，人類活動造成的溫室氣體排放引起的氣候變化已經十分嚴峻，全球平均地表溫度上升了1.09攝氏度，對人類社會產生了嚴重影響，即使立即采取措施，也不能馬上避免溫度上升。從這個意義上講，減少或停止溫室氣體排放刻不容緩。由于溫室氣體的影響在空間和時間上與污染物的影響顯著不同，所以可以利用其特點，采取比控污更為靈活的手段，使溫室氣體減排更具有經濟性。而碳市場就是這樣一種市場手段。

從政府來看，一般而言，其可采取的減碳手段有三種。

第一種是行政手段。政府直接下達減排任務，規定某一行業或某一企業碳排放量在某一時段內不得超過某一限額。對此，控排方必須通過節能、限產、碳匯等方式完成減排任務。由于直接實施指標控制，所以采取這一手段可以實現具體的減排目標。

第二種是稅收手段。政府開征碳排放稅，控排方排放的碳越多，納稅就越多，這樣就能倒逼控排方減碳。征收碳稅雖然成本相對較低，但無法精確控制碳減排目標。

第三種是碳市場手段。這是通過第一種行政手段在分排放權配額的基礎上，允許控排方通過市場化購買排放權配額的方式來完成任務。采用這種手段同樣可以控制具體的碳減排目標。

上面是從政府一側介紹了幾種減碳方式。如果一家企業面臨政府下達的減碳任務，它一般會采取怎樣的方式減碳呢？有兩種方式可以選擇。

一種方式是自主減少碳排放。這種方式對應政府側的第一種減碳手段，即控排方在基本保證自身生產能力的前提下，使用含碳量低的能源，或者通過CCUS去除二氧化碳等等，也就是說企業自主采取措施以完成減碳任務。

另一種方式是購買其他市場主體的碳減排量，視同自己完成等量的碳減排任務。這種方式對應政府側的第三種減碳手段。為什么自己不減卻花錢請別人減呢？這是因為自己的減碳成本高于對方，花錢請對方減比自己減更實惠。比如，同樣減1 千克碳，我花10 塊錢，而你只花5 塊錢，所以我就不用減了，你來替我減，你每替我減1 千克，我付你7 塊錢，這樣，我每減1 千克少花3 塊錢，而你每減1 千克還能賺2 塊錢，雙方是互利的。這種方式就體現了碳市場運行的機制和原理。

資料圖。

由此可見，低成本減碳是通過替代減碳實現的。而替代減碳則是通過在碳市場上買賣“碳排放權配額”實現的。

碳排放權，就是向大氣中排放碳的權利。政府預先為控排各方分配一定的碳排放權配額，并規定不得超出配額排放。這樣大家才有了減碳的動力，也才有了交易的標的，如果自己的配額不夠，就必須去碳市場購買配額。所以，沒有配額，就沒有交易。因而，碳市場的全稱應是“碳排放權配額交易市場”。

有了配額，還得有碳排放核查機制，看看你究竟排放了多少。這一步很重要，因為這是下一步清繳履約的依據。這就是碳市場整個的運行過程。

活躍度不高恰恰符合當前碳市場的特點

《中國電業與能源》：在全國碳市場啟動上線運行以來，取得了重大進展和積極成效，但同時也出現了交易不夠活躍的問題，表現為交易規模不大、價格不高等等。請您分析一下原因。

王志軒：全國碳市場啟動上線一年多來，開展了一系列成功的實踐，打通了各個環節，構建了全國碳市場運行相關制度體系，建設了注冊登記、交易、核查等系統，初步建立了全國碳市場的基本框架，激發了發電企業進一步減碳和向綠色低碳轉型的積極性，有效發揮了碳定價功能。

當前碳市場的活躍度的確不高。但活躍度并不是判斷碳市場成功與否的標準。

首先，市場活躍度不高和納入的市場主體單一有關。目前，只有發電企業參與全國碳市場，并且也不允許機構投資者進入，所以它并不是一個像股市那樣的投機市場，活躍度理應不高。

對于電力行業而言，碳排放權配額指標與生產安全、穩定運行密切相關。如果允許機構投資者進入碳市場的話，它們有可能會大量囤積配額指標，但本身又不發電。然而面對保供壓力，電廠是必須要發電的，所以無論碳價再高都要搶購配額?？墒沁@樣一來，高昂的碳價和碳成本該怎么傳導？單單一個“高煤價”就對能源供需平衡產生了很大影響，如果再加上一個“高碳價”，一旦疏導不出去，這就無疑讓尚未擺脫虧損的發電企業陷入更大的困境。

從這個角度看，碳價穩定、碳市場不活躍，并不一定就不合理，恰恰反映了我國碳市場初期以及我國能源電力運行的客觀現實，當然也反映了我國推動“雙碳”目標實現先立后破、穩中求進的基本原則。

這樣看來，是否引進機構投資者？是否將碳市場做成一個投機市場？能源行業能否扛得住市場沖擊？會不會影響到能源安全供應？這對于建設碳市場來說是一個很大的顧慮。

碳市場不夠活躍的另一個原因是，當前碳排放權配額為無償分配，而沒有引入有償競拍機制。

那為什么不采取拍賣制實現有償分配呢？因為我國經濟社會發展各方面還不具備有償分配條件。一旦實施拍賣制，首先需要拿出一筆錢，就燃煤電廠普遍虧損情況看，難以拿出這樣一筆資金。歐洲碳市場最初也是無償分配配額，它們也是從經濟社會發展角度作出的選擇。電是一種特殊產品，它既是商品又是公共產品，經濟社會發展離不開電，所以一定要考慮發電企業的基本功能和生存環境。

如果將電價完全放開，那樣拍賣就拍賣吧，反正從機制上看電價可以傳導出去。然而，不受約束的電價，必將對經濟社會產生嚴重影響，所以政府對于電價還是要在一定的變化幅度內進行管制。從當前電價機制中設定了浮動范圍看，無法確保不受約束的碳價完全得以疏導，所以我國現階段的碳價不可能很高。

另外，采用“適度從緊”的配額分配原則，與碳市場的活躍度也是有關聯的。

既然碳排放權配額是無償得來的，怎么才能讓大家愿意去購買一種免費得來的標的物呢？那就是采用“適度從緊”的原則來分配配額，通過設置一個適當的配額缺口來達到“供不應求”的效果，促使市場主體一邊積極節能降碳，一邊參與配額交易。

所以，要想保證市場有一定的交易量和活躍度，那就必須設置一個適當的缺口。那這個缺口給多大合適呢？

生態環境部門在設置缺口時，必須要考慮經濟發展需要多少電量，先根據歷史數據預估一個需求量，然后再按照“適度從緊”的原則分配配額。畢竟配額是預估的，并不一定準確，一旦遇到經濟過熱或者過冷，配額與實際需求的出入就會更大，所以為保證電力供需穩定，相關部門還給出配額調整機制，先進行初次分配，后來再根據實際經濟發展情況進行相應調整。

這些機制所產生的作用反映在碳市場上，就表現為活躍度不高、價格比較平穩。

另外，說到碳價不高的問題，其實，不同地區和國家的碳市場仍然是彼此孤立的，各個碳市場的碳價并不具備可比性，根本無所謂高也無所謂低。造成碳價不具可比性的還有一個原因，那就是碳責任問題，在不同國家和地區，有的實行的是強制市場，如我國和歐洲；有的實行的是自愿市場，如美國等，我國也在探討自愿碳市場的建設問題。在強制市場和自愿市場之間同樣不具備比較的基礎。事實上，碳的問題歸根結底是可持續發展的問題，各個國家的國情不同、發展階段不同，所以碳價不同是正?，F象，如果碳價一致恰恰說明了不合理。因此，并不存在碳價高低的問題，其是個市場決定的問題。只要有效促進了碳減排，那么這個市場就是有效的。

部門規章相對于全國碳市場顯得效力不足

《中國電業與能源》：在我國，全國碳市場還是一個新興市場，下一步還有哪些方面需要做好調整和補強？

王志軒：當前，世界各地的碳市場仍然處于一個探索和完善的階段，并沒有一個成熟的模式可以借鑒。就我國碳市場建設而言，我認為還需要在很多方面下功夫。

第一，要有一個堅實的立法基礎?，F在，全國碳市場運行所依據的制度還是生態環境部的一個部門規章，與全國碳市場這么大容量的市場相比，法律效力顯得有些不足，至少需要國務院層面出臺一部法規。其實從最初考慮建設碳市場時，就著手制訂這部法規了。截至目前，我本人也參與過多次有關碳排放權交易管理條例的討論。目前還沒有出臺，說明還有意見分歧，但我相信這個條例會盡快出臺。

第二，配額分配要進一步規范化、科學化。配額分配是碳交易體系的核心，應體現電力的基礎性、公用性行業特點。配額分配要兼顧效率與公平，既要對高效低排放機組形成正向激勵，又要為相對落后機組保留一定的生存空間。同時，還要建立配額常態調節與應急調節機制，避免碳市場對電力企業可能帶來的潛在風險。

第三，進一步提升市場活躍度，增加成交量。要在保障能源安全的前提下研究增加新的交易品種，同時要進一步擴大納入市場的行業范圍。盡快將鋼鐵、建材、化工等行業納入碳市場，要抓緊完善上述行業碳排放核算辦法，成熟一個，納入一個。每增加一個行業，碳市場的活躍度就會提高一些。

第四，碳排放數據核算體系要進一步科學化、精準化。逐步向在線監測過渡，運用在線監測設備，減少人為造成的誤差。

第五，保持嚴格的市場監管。監管部門要進一步做好碳配額分配、碳排放清單編制以及數據報告核認等工作，保障碳交易的公平性和持續性。

此外，還要研究碳市場與其他市場、其他機制之間的關系，以實現相互促進。比如，研究碳市場和綠電、綠證市場之間的協調關系，避免重復激勵和重復考核；研究和完善碳市場與電力市場之間的銜接關系，確保碳價通過電價實現順暢疏導；還要研究碳市場和電力調度之間的關系。

在全國碳市場之外，其他地方試點碳市場仍在同步運行。在這幾個試點區域內，除發電企業參與全國碳市場之外，其他企業仍然參與本區域的試點碳市場。這可以讓全國碳市場和地方試點碳市場相互提供經驗借鑒，互為補充。

統籌推進碳排放“雙控”體系建設

《中國電業與能源》：對于未來能源發展方向，碳排放“雙控”需要在哪些方面特別注意？

王志軒：第一，從總體看，“1+N”政策體系中提出的原則是“節約優先”，這是因為節約具有綜合效益，也是高質量發展的應有之義。但是節約也有限度，且節約優先，并不是完全針對“消費”環節，也包括了“生產”環節。從可操作性以及降碳的特性看，我國能源領域二氧化碳排放約占全部二氧化碳排放量的88%，電力排放占能源領域排放約40%，鋼鐵、建材、石化、有色合計占能源領域約23%，工業過程占13%。所以對這些領域的碳排放進行控制是降碳的根本，應加快制定相關碳排放強度控制限額。

第二，在推進碳排放“雙控”體系建設過程中，要避免層層分解。應當通過規劃體系與技術標準體系這兩個有效手段來落實減碳制度的建立，不要搞總量或者措施“一刀切”。如果生產各環節都能夠按現有標準體系來落實減碳，整體的降碳目標將更有效率。例如燃煤發電企業做到高效率安全穩定運行，在這樣的前提下可通過提高效率、改善燃料結構、增加可再生能源比重等多種方式降低碳排放強度。

第三個方面是發揮政府作用，注重規劃的科學性和協調性。通過市場機制減碳是長期戰略，也需要有一個不斷完善的過程。我國從碳達峰到實現碳中和的目標時間很緊迫，這就需要政府發揮重要作用，特別是在規劃、政策制定等方面。政策的穩定性和靈活性要統籌考慮。技術發展很快，社會中的矛盾較復雜，政策可以適時調整。要進行“關系型”規劃，即電力、石油、煤炭、天然氣等一并考慮，不能各搞各的規劃，保持各種能源發展之間的協調性?！?/p>