對事業單位內控管理的理解

趙愛華 泰安市衛生健康監督執法局

引言

企業內部控制管理制度起源于美國，最早的指導思想是企業為了防范風險，防止舞弊行為的產生，提出了內部牽制。隨著經濟的飛速發展，風險又成為企業經營必須考慮的問題，于是風險管理也成為內控的核心板塊。隨著企業內部控制管理制度的逐步完善，企業內控管理有了新的內涵。20世紀90年代企業內部控制管理制度引入我國，并在許多上市公司中加以應用，到后來普遍在企業中得到推廣，同時也得到管理者的認可。實踐證明，內控管理同樣可以在行政事業單位加以應用，并且還是行政事業單位內部監督的好幫手。

一、內控的起源與發展

內部控制制度在我國的最初萌芽應該追溯到西周時期，當時的統治者為了掌控政權，已初步建立了完善的官廳組織結構。我國沒有經歷工業革命，內部控制沒有體現在企業管理中。隨著經濟發展，各行各業精細化分工，企業內部控制制度首先在美國得以發展和完善，并于20世紀90年代在我國得以推廣應用，企業內部控制制度是各行各業精細化管理發展的需要，是企業發展的產物，內控管理為現代化企業管理制度奠定了堅實的基礎。眾所周知，社會是在發展中進步的，企業也是在發展中不斷壯大的，為了使企業在生產發展中處于領先地位，企業要強化管理，于是內控最早的雛形——內部牽制產生了，并在大型上市公司逐步得以實踐應用，并不斷在實踐中得以總結，其理論逐步得以完善。隨著現代企業管理制度的不斷完善，企業內控管理制度在單位管理中逐漸顯現出它的管理優勢。為了進一步規范行政事業單位內部管理水平，財政部在《中華人民共和國會計法》《預算法》中確立了《行政事業單位內部控制管理制度》的地位。它從最原始的牽制到今天的完整框架，并全面指導單位管理，是一代代人的智慧結晶，我們要分析利用好內部控制，使其更好地指導并服務于實踐，下面就將對事業單位的內控認識加以簡要分析。

二、事業單位內控管理的含義、原則

（一）含義

事業單位內控管理是事業單位內部有效運行的保障，是確保事業單位在公共服務中運行合規、國有資產增值保值、避免腐敗行為的發生、信息有效、提高社會經濟效益的一系列程序與方法。它是事業單位改革中，自我完善自我監督的產物，也是社會向前發展的標準。

（二）原則

首先是全面性原則，也就是說事業單位內控管理不僅僅是財務方面管控，而是事業單位方方面面的管控，包括事業單位的人員、崗位、服務質量以及一些零散的經營活動。其次是重要性原則，就是在全面的基礎上要突出重點，事業單位的資金來源與使用，是國家對全民收入的二次分配，事業單位在內控管理上要重點監督這部分資金的來源與流出。再次是制衡性原則，這是事業單位內控管理的核心，部門職責、人員崗位職責、業務流程相互牽制監督是內控管理最突出的特點。最后是適應性原則，內控管理在適應國家規定和單位實際的前提下，對事業單位各個部門之間起到相互協調相互監督的作用，使內部活動規范化、科學化，以此適應改革中的外界環境，最終達到提高社會服務質量的效果。

三、事業單位內控管理存在的普遍問題

事業單位內控管理運作還處于初級階段，事業單位管理者對內控認識不足，并且許多基層事業單位，由于人員少，在一些重要崗位還實行了兼并代，使內控缺少牽制；還有些事業單位，在內控的內容上單一，缺乏全面性，從而導致財務管理與業務管理脫軌；有些事業單位，在內控監管上流于形式，要么沒有內審機構，要么內審機構與財務機構無論是人員還是崗位都相互滲透；最重要的是許多事業單位內控人員整體素質差，基礎工作薄弱。這些都會使內控管理成為空中樓閣。

（一）對內控理念的理解存在缺位

許多事業單位財務管理人員包括領導在內，他們認為事業單位尤其是全額事業單位，收入來源幾乎全部來自財政補助，資產采購實行政府集中采購，收支實行兩條線，同時也不像企業那樣，以盈利為目的，所以認為內控管理只要收支平衡即可。他們忽略了由于內控管理不到位，使得事業單位的舞弊行為時常發生，固定資產損耗浪費、流失屢見不鮮，政府資金的使用效率低下。

（二）內控環境欠佳

許多事業單位內控結構都是虛設，業務流程節點單一，缺少相互牽制，這樣三重一大事項集體決策形同虛設，出現“一言堂”現象。又加上許多事業單位財務人員少，基層事業單位就出現了重要崗位相互替代的現象，如出納兼管銀行業務。其次在人員管理上，一些事業單位忽視人力資源的利用，他們沒有給高級核心人才提供展示自我的機會，不管是人員的晉級晉升還是論資排輩，沒有給人才一個合理的職業規劃前景，這樣使許多核心人才流失到企業。還有多數事業單位的崗位與薪酬一般都是定員定編，績效激勵低，與工作強度不對等，導致員工失去了進取心、積極性。

（三）人員素質不高，基礎工作欠完善

一方面，我們應該客觀地承認，事業單位的財務工作沒有企業那樣復雜煩瑣，事業單位的財務工作相對于企業就比較單一，再加上事業單位的一些財務人員，他們缺少企業財務人員的那種競爭上崗的意識，所以在工作上遠遠不如企業財務人員那樣肯于鉆研業務。另外內控管理要求復合型專業人才，要求他們既懂得業務，又有足夠的理論知識做后盾，還需要掌握事業單位全部運營過程。但是在實際工作中，事業單位核心管理人才相當缺少。另一方面，事業單位尤其是基層事業單位，業務量不多，人員少，崗位兼并代現象經常發生，并且還不進行輪崗換崗，從而導致一些原始票據審核不嚴，記賬憑證記錄不詳，賬簿設置不全，明細賬以及輔助賬科目設置不夠詳細，報表信息主要集中在三大主表中，附注信息披露很少，財務資料的裝訂與歸檔不夠及時，財務分析不能及時服務于工作實踐等。

（四）內控制度不健全，管理有漏洞

事業單位雖然依據《會計法》和《預算法》等相關法律法規建立了一些規章制度，但是它不等同于事業單位內控制度。但一些事業單位包括相關領導在內，將內控制度與事業單位的規章制度以及事業單位的財務制度相混淆，導致事業單位缺乏一個健全的內控制度。制度可以規范員工的行為，一旦制度不健全，則行為就無據可依，這樣或者那樣的問題就隨時會發生。如重要崗位沒有相互分離相互牽制，重大決策沒有真正地體現出民主集中，資產盤點清查形同虛設，資產報廢缺乏監管流程，設備缺乏管理等一些問題客觀地擺在我們面前，要引起我們注意。

（五）對風險不夠重視

很多事業單位特別是全額事業單位，認為風險是企業在經營過程中存在的不可回避的問題，事業單位無論是在設備的采購，還是在人員經費上都是以政府資金來作為支撐，導致事業單位的職工一般都缺乏風險管控意識。其實事業單位的風險也同樣存在，如由于授權不清，再加上監督無力而導致的風險隨時存在，如在事業單位改擴建中就存在著資金的使用與項目的進度不相符而給事業單位帶來的風險，再有在投融資過程中，由于缺少調研形成的盲目投資，進而給事業單位帶來財務風險等，這樣都會影響事業單位的形象與聲譽。

（六）內控缺乏長效性

既然國家出臺了《行政事業單位內控基本規范》，這就充分說明事業單位內控具有長效性，而一些事業單位將內控看成是短期行為，甚至認為僅僅是應付聯查的一些規則和制度而已。還有的事業單位領導認為內控投入大、見效慢，對此缺乏信心與耐心。其實事業單位的內控管理不是一時的規范，而是用來長效的持之以恒的規范單位每個部門、每個員工的管理制度，從而保障部門及員工的行為始終在正軌中運行。

四、強化事業單位內控管理的相關對策

根據以上問題的分析認為，對事業單位內控認識要有一定的高度與深度，尤其是事業單位領導，這是做好內控管理工作的前提。建立健全事業單位內控制度，這也是做好事業單位財務管理的基礎工作。加強內控管理人員培訓工作，提升內控管理人員的綜合素質，在此基礎上，做好事業單位財務基礎工作。事業單位在具體運行過程中應具有一定的風險意識，也是新時期事業單位內控管理的核心內容之一。最后推進信息化建設，溝通暢通，信息公開。內部控制管理制度本身應該貫穿單位經濟運轉的各個流程環節，是全體員工共同參與、共同協調配合、相互監督制約的一項管理制度。

（一）提升領導以及內控人員的管理意識

《會計法》明確規定，單位主要負責人對會計信息的完整性與真實性負總責，可見事業單位主管領導在內控管理中的責任與義務，再有單位領導的言行對員工有著極大的影響力，所以單位要定期的組織領導進行內控管理的學習，增強領導對內控的理解與認識，使內控的開展得到領導的關注與支持。還有內控管理人員，他們是內控管理的制定者，較高的內控認識可以使內控在設計階段科學有效，這樣為內控的執行、考核、監督、考評等后續階段打下良好的基礎。

（二）創建良好的內控環境

今天，事業單位也必須與市場經濟接軌，這是社會發展的需要。內控建設加快了事業單位與時俱進的進程，所以我們必須為內控建設鋪墊一個良好的內控環境。首先事業單位要成立內控領導小組，要有主要負責人親自參加，要接受全員的參與與監督。其次要提高文化意識，領導要接地氣，要深入實踐，要與員工打成一片，以此增強事業單位的凝聚力。再次要有較高的防風險覺悟，要建立大額資金預警系統，要有風險預測與防范。最后在人員的管理上要有創新意識，要善于使用人才，更要留住人才，避免不必要的人才流失。

（三）完善內控制度建設

家有家法、國有國規，無規矩不成方圓，凡事必須都要有依有據，這樣事業單位的運行活動才能有序，其服務質量才能逐步得到提高，其服務效果才能得到老百姓的認可，也就是那句話，金碑銀碑不如老百姓的口碑。所以事業單位要健全內控制度，完善內控體系。首先事業單位要以《行政事業單位內部控制規范》為依據，其次根據自身的實行情況，對原有的制度進行重新核對流程風險點，該修改的修改，制定完善本單位內控管理制度。如崗位制度要強調不相容業務相分離；預算制度要強調其嚴肅性；內審制度要強調其獨立性；業務流程制度要強調其流程規范性，審批制度要強調流程性，防止越權現象的發生。

（四）提高內控人員綜合素質，加強財務基礎工作建設

現在的競爭是人才的競爭，事業單位是人才密集的地方，提高人員的綜合能力更為重要。只有不斷提高單位內控管理人員高尚的職業道德、熟練的業務能力，才能夠嚴把業務關，進而減少舞弊行為、違法違紀行為的發生。所以事業單位應著重加強對他們的培訓工作，同時還可以派業務骨干到有經驗的同行單位去學習。另外，萬丈高樓平地起，事業單位應該做好基礎工作，如抓好原始憑證、記賬憑證的填寫工作，強化明細賬及輔助賬的管理，對于財務報表的編制，要多關注附注的說明以及報表的分析，財務資料要及時整理歸檔。

（五）強化風險管理

好多人都認為風險是由于經營引起，是企業在經營中投融資而引起的，是企業的專利。事業單位收入來源于財政補助，支出用于公共服務，又很少有經營收入，所以沒有多大風險，這是思想麻痹、認識錯誤的極大表現。事業單位為了發展，也需要一些改擴建，另外事業單位對資金的使用也需要進行投入與產出比例的考核，這些資金在周轉過程中也存在巨大的風險。事業單位的固定資產日常管理、報廢環節都存在嚴重的管理漏洞。事業單位也要對運營過程中存在的風險進行預測、估算、分析、評價，也要有風險預警，更要有應對風險的措施。

（六）要強調內審的作用

如今許多事業單位都成立了內審機構，但目前看其運行效果并不理想。存在內審部門人員身兼數職，崗位職能與其他部門相互重疊的問題，在審計的內容上僅僅是財務層面，在審計的力度上也僅僅是“上派下做”，這樣發揮不了內審的真正作用。事業單位首先必須成立獨立的內審機構，內部人員要有社會人士來參加，同時還要有事業單位各個部門的權威人士參與。其次在審計內容上要全面，要包括事業單位業務經營活動。再次要體現出內審的嚴肅性，要在第一時間將內審的工作完成并及時公布，以此接受事業單位全體員工以及社會各界人士的監督與檢查。最后事業單位還要聘請會計師事務所等社會中介來單位監督與指導，必要時還可以對內審工作加以補充，以此加大內審的力度。

結語

綜上所述，事業單位是特殊的群體，根據有關規定，事業單位也應該加強內部控制管理。要加強內控整體意識、全員參與意識，增強風險意識，及時成立獨立內審機構，加強內控隊伍建設等，使內控真正地發揮作用，規范服務于事業單位各項工作的開展。