山東文旅融合型公共服務設施體系的構建策略*

王林申 呂明娟 楊曉楠 隋棟梁

（1.濟南大學；2.濟南市市政工程設計研究院(集團)有限責任公司）

自機構改革帶來的文旅融合命題開展以來，全國范圍內持續探索文化和旅游公共服務機構的功能融合工作并取得了一些階段性成效。這些成效推進了近期文旅服務設施融合工作，也發揮了既有設施的良好作用。但與此同時，由于兩類服務設施原有隸屬不同、設立目的不同、選址布局不同、發展階段不同，如何從文旅原根性、深層次、高度化的融合背景出發，特別是從頂層進行統籌考慮，也是現實存在的問題。山東是文化大省和旅游大省，打造全國文旅融合發展高地和“好客山東”的品牌要求為山東特色文旅公共服務高質量發展提供了廣闊天地，也對相應的服務設施體系構建提出更高要求?；谖幕吐糜钨Y源豐富、特色突出的良好條件，如何在山東推動文化和旅游公共服務深度融合，進而實現資源共享和優勢互補，也存在一定的特異性。根據山東推出的“十四五”文旅發展“1+8”規劃體系，“建設改造一批文化和旅游綜合服務設施，完善公共文化設施的旅游服務功能，提升旅游公共設施文化內涵”成為基本原則，“推動文化服務進入旅游景區、度假區，在游客聚集區引入影院、劇場、書店等文化設施”則成為具體措施。本文在這樣的背景下，力求從省域宏觀尺度思考融合的基本思路與有效路徑，以期起到建言獻策的作用。

近年文化和旅游融合發展研究井噴，公共服務融合是其中重要內容。從理論層面看，邏輯、模式、路徑（王建芹、李剛，2019）[1]與問題、對策（孫冰，2018）[2]等均有涉及；從實踐層面，從區域到省市，再到鄉鎮和鄉村，縱跨空間尺度多樣。陸明明（2021）[3]、宋瑞（2020）[4]分別提出了文旅融合的六大矩陣和五大核心，公共服務融合均位列其內。目前，公共服務設施文旅融合化發展首先體現在個體公共服務設施的職能變化上。從群體關系出發的研究相對較少，而且尚處于初步觀點形成階段。文化和旅游具有強地域屬性，也可稱之為地域根植性，這種根植性可進一步劃分為文化根植、經濟根植、制度根植以及社會根植四個維度（陳曉敏等，2019）[5]。地域特色的保護是文化與旅游產業融合發展“無可取代的源頭”（楊振之，2019）[6]，公共文化服務的供給內容和形式方面也要增強民族性、地方性（胡守勇，2019）[7]，劉卓等（2019）[8]則以天津紅橋區為例，探討了地域性特色公共文化服務體系建設的思路與對策?；诘赜蛐蚤_展文旅研究是傳統向公共服務設施體系的滲透有待開展。立足于滿足本地居民和外來游客的需要，統籌規劃建設各級各類公共文化設施和旅游公共設施，結合居民區、旅游區的分布配置公共資源成為主要思路（宋瑞，2020）[4]。

綜上所述，可以發現：第一，公共服務設施研究是文化和旅游融合發展中的重要命題，文化和旅游公共服務設施的融合依然成為當下文旅融合發展的重要組成部分，針對文旅融合型公共服務設施的體系化構建研究尚屬前沿領域和熱點范疇。第二，個體文旅融合型公共服務設施得到學界普遍關注，既有實踐指向體系中的節點融合，也勢必引發整個體系的重構。目前，從群體關系出發的研究相對較少，尚處于初步觀點的形成階段，亟待自上而下的頂層設計與系統思考。第三，由于公共服務設施的重要性，既有相關研究成果相對豐碩，文旅公公服務設施以外的體系構建研究也比較成熟，一些研究思路和方法、特別是運用相對成熟的量化研究方法可為本課題提供很好的借鑒。第四，以山東為案例地區的研究具有典型性和代表性，也是一次將地域性特色與公共服務設施體系相關聯的創新性探索。

一、創設突出山東地域特色的設施類型

一個地域的公共服務設施是一個地域的“符號”乃至“名片”作用，能夠作為這個地域的精神載體，充分反映這個地域的品質風格。文化和旅游的生命力也在于特色,有特色的地域文化和旅游往往跟當地的文脈、傳統、人文特點緊密相連，也與生產、生活、生態等息息相關。全力提高具有地域特色的文化和旅游公共服務,可以滿足當地人民群眾不斷提高的特色文化需求,可以進一步弘揚社會主義核心價值觀，傳承發展優秀傳統文化。

山東不僅是齊魯文化的發源地，更是中國古代思想學說發展的源泉、中華文明的重要發祥地之一。交相輝映的北辛文化、大汶口文化、龍山文化、岳石文化和縱橫分布的4處世界遺產、10座國家級歷史文化名城、226處全國重點文保單位奠定了深厚的文旅底蘊。特別是“齊魯之邦、禮儀之鄉”播撒了厚重的文旅資源，沂蒙精神賦予了紅色革命的永恒軌跡，獨特的地理自然環境積累了得天獨厚的自然旅游格局。這為文化旅游融合發展提供獨特文化條件的同時，也為現有序列下的新型設施創設鋪墊了基礎、提供了沃土。

文化和旅游機構整合后，原來兩部門各自所屬的公共服務機構面臨“跨界服務”的轉型，但本身也常有“舊瓶裝新酒”的困惑。所以，開發新的公共服務類型勢必成為徹底融合的必經途徑。從齊魯傳統文化中挖掘思想內涵、汲取精神力量，運用到公共服務設施的類型創設中是當下應有之義?！拔幕サ?、度假天堂”等文旅形象、“好客山東”等文旅品牌、“山水圣人”等文旅產品應該成為文旅公共服務設施的特色化抓手，結合特色文化團隊、特色文化活動、特色文化能人打造特色文化空間。

二、構建匹配山東文旅布局的設施體系

《山東省文化旅游融合發展規劃（2020—2025年）》要求“以建設紅色文化旅游基地、優秀傳統文化旅游基地為引領，突出濟南省會經濟圈和青島膠東經濟圈兩大文化旅游發展極……”，從政策層面設定了省域范圍內跨城市尺度范圍間的定位差異性。在具體發展布局上，提出打造紅色文化旅游基地、優秀傳統文化旅游基地和山水圣人中華優秀傳統文化旅游帶、仙境海岸文化旅游帶、大運河（山東段）文化旅游帶、黃河文化和綠色生態旅游帶、齊長城文化旅游帶、紅色文化旅游帶。無論哪一層次的發展布局，均需要在注重公共服務設施均等化的同時側重因地制宜的原則，突出服務機構、服務產品、服務活動、服務享用等方面的省內差異，不搞“一刀切”的模式，鼓勵恰當的差別和個性。

應根據不同目標定位、不同地域特色的要求，分別圍繞旅游基地、旅游發展極、旅游帶等空間范疇創設新的文旅融合型公共服務設施，并從等級、職能與規模等維度進行文旅融合型公共服務設施體系的統籌考慮。就等級和規模維度看，既應注重全省重大設施、地域標志性設施的謀劃，注重大策劃、大項目、大布局；也應關注與城市更新、鄉村振興、城鄉融合發展政策背景的相結合，注重超微型、節地型設施的多維度補給。就職能維度看，應充分認知旅游公共服務設施與文化公共服務設施的差異，充分發揮紅色文化旅游資源作為公共服務設施，發揮惠民效能的適宜性，充分關注“傳統民宿+紅色劇場”“傳統民宿+紅色影院”“紅色旅游+公共書屋”等傳統設施新式融合路徑的適宜探索。

三、制定適宜不同城鎮定位的設施指引

《山東省文化旅游融合發展規劃（2020—2025年）》還要求：“……，建設一批國際化旅游城市、特色旅游城市、知名旅游城市和特色文旅小城鎮，布局一批經典文化旅游線路”。長期以來，公益性設施對應政府機構設定，不同層級行政管理職能對應不同級別的公益設施，相同層級政府對應相同級別和類型的公益設施，總體上呈現出相對固化的設施配置模式。這一“行政匹配”的做法，有利于公共設施的快速化和標準化配置的巨大優勢，但也存在無法從轄區所屬文旅資源及其發展潛能等角度進行深挖的遺憾。

在新的文旅融合背景下，“內向”的文化服務與“外向”的旅游服務融合成一種新的突破傳統的可能。在省域不同區域劃分的基礎上，同級別政府駐地城市還應根據各自文旅維度的定位差異而進行相應服務設施配給方面的區分，繼而在服務設施層面力求豐富化、多樣化。此舉也會在響應山區與平原、沿海與內陸、城市與鄉村、發達與欠發達等地域差異方面有的放矢。

基于此，可面向地市人民政府要求，針對管轄范圍制定各自不同的規劃建設導引或基本配套規定。地市人民政府可進一步組織制定各自所轄縣市、鎮的規劃建設導引或基本配套規定。這類導引應包括用地面積、建筑面積、外部形象等硬件要求和咨詢預約、迎接引導、游覽解說、互動體驗等軟件要求，重點強調設施配置分級、規?？偭靠刂?、指標控制方法、多元化需求等方面的管控，并在保證公益性與公平性、品質性與超前性的同時突出地方特色、強化操作可能。無論是規劃建設導引還是基本配套規定，都順應國家開展基本公共服務標準化工作的基本要求。

四、優化融入所在城鄉轄區的設施選址

滿足國家對公共服務的均等化要求和居民對公共服務的日常需求是該類設施選址布局的基本原則，最大化被利用是公共服務設施選址布局的最大追求。對于城市而言，文化服務和旅游服務的設施選址有點狀分布的共性特點，也有巨大差別：前者多依托于行政等級配置形成金字塔式的等級體系，講求不同級別設施有不同服務半徑的概念；后者多依托旅游景區、景點選址，旅游集散中心、咨詢中心等則常作為城市和景區的橋梁樞紐。相較于均好性的文化服務設施布局，旅游服務設施的選址更有敏感性，一些地方的旅游集散中心和旅游咨詢中心常常由于選址不當而不能很好地適應游客需求。

就某一行政管轄內部而言，新的文旅融合型公共設施選址需要特別注意如下三個方面的相互兼容：其一，堅持“城景兼容”，即重點審視城市與旅游區的關系，兼顧城市居民區和旅游區的雙重需求，著重構建省、市、區（縣）、鎮（街）、社區、村行政體系與其管轄旅游景區主體交融的設施等級體系，做好景區所在轄區和無景區轄區的差異處理；其二，堅持“主客兼容”，即同時考慮當地市民和外來游客兩類人群，分別從兩類人群（游客）的出行規律、需求指向、流動規模、行為傾向等方面進行分析研究，構建基于旅游者（客）與本地市民（主）城市、景區雙重需求相互交融的設施體系，重點處理交融點區域的設施考量；其三，堅持“內外兼容”，即充分研究城鎮內部空間和外圍景區分布的關系，形成城市內外的文旅服務圈的合理分布和便利可及，處理好服務圈的重疊與留白問題，提高居民與游客的參與度。

五、創新符合智慧生活行為的設施業態

伴隨信息技術的發展和相關領域的運用，從最初的圖文展示、線上地圖、手機預約到現在的視頻直播、VR體驗、AI觀光，文旅服務設施的智慧化應用形式不斷升級，方式不斷創新，重視程度不斷提高。也正是由于該領域的蓬勃而快速發展，各個虛擬平臺間風格雷同、不同景區或設施間功能重復、典型項目的觀感或體驗一般等系列問題相伴而生，迫切需要從更高的層面予以統籌與干預，做好頂層設計。

回歸人本主義、注重行為需求是文旅公共服務智慧化的必由之路，單純的“炫技”不利于可持續發展。智慧化不僅是對既有設施服務的賦能，還應是對未來設施服務趨勢的引領。理想狀態是掌握使用者文旅公共服務的全面需求和使用智慧化技術的行為習慣，前提是充分研究使用者與現實設施的“在場”與“非在場”行為，有效界定“非在場”時使用者從現實向虛擬的轉換通道，創設應用智慧型服務的各類場景，保障在文旅公共服務享用者使用智慧手段時能夠“一觸即達”“一蹴而就”并存有“使用黏性”。最終，實現通過智慧文旅體系促進“好客山東、智游齊魯”“一部手機游山東”建設。

全省智慧化平臺向的建構，首先是探索推動數字文旅產業創新發展，將線下的地域特色向線上映射，打造與世界級景區相匹配、極具山東地方特色的智慧文旅空間。通過統籌設定的智慧化平臺，將省域內的城市旅游、鄉村旅游、海洋旅游、紅色旅游、工業旅游、康養旅游、研學旅游、非遺旅游、會展旅游等有效串聯，打通各類旅游、各個區域網絡之間的智慧技術應用的壁壘與屏障，將既有文化類公共設施的場館服務與衍生的流動服務等相互結合，將場館、景區等核心場所與酒店、商服、停車等相關輔助場所有效聯通，將智慧應用作為突破夜間旅游、淡季旅游問題的抓手。

六、結論

文旅融合發展要求公共服務領域率先垂范。就山東而言，文旅融合型公共服務設施體系的建構有著重要意義。立足山東地域特色、突出山東地域特色進行設施類型創設是山東文旅融合型公共服務設施體系構建的第一要務。在山東文旅融合發展總體布局的指導下，應從等級、職能與規模等維度進行省域統籌考慮。在提供基本公共服務的同時，可根據城鎮的文旅當量制定各自不同的規劃建設導引或基本配套規定。堅持“城景兼容”“主客兼容”“內外兼容”原則，為優化文旅融合型公共服務設施的選址提供了思路?；貧w人本主義、注重行為需求是文旅公共服務智慧化的必由之路，全省智慧化平臺向的建構有利于探索推動數字文旅產業創新發展。當前，國土空間總體規劃正在編制，后續其他相關規劃也將逐步開展，梳理好文旅融合型公共服務設施的規劃建設需求，并將空間需求在國土空間規劃編制的過程中予以融入，將利于山東文旅融合型公共服務設施體系構建，促進山東文化和旅游公共服務體系高質量發展。此外，從學術思想方面，建議在順應新時代公共服務高質量發展的背景下，聚焦文旅融合型公共服務設施個體與群體的雙重理論創新，特別是重視個體尺度創新和群體尺度創新的協同；從研究方法方面，建議盡快構建基于文旅融合型公共服務設施體系的地理信息評價模型，嘗試原有設施體系空間分布的分析和多城市樣本的比較。