民事公益訴訟訴前和解思辨

林軻亮，周志華，莫晨宇

2020年2月21日，盤某等三人持獵槍進入海南省瓊海會山省級自然保護區，非法獵殺國家“三有”動物赤腹松鼠10只，總價值1500元。海南省人民檢察院第一分院認為，該案案值雖小但影響惡劣，盤某等三人應當承擔侵權責任，但通過訴訟程序只賠償1000多元損失不符合司法經濟原則，無法體現檢察公益訴訟價值，于是決定適用海南省人大《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》“可以在起訴前與侵權人就損害賠償、生態修復等達成協議”的規定，嘗試以訴前和解方式辦理該案。辦案檢察官對盤某等三人進行教育，三人主動表示愿意賠償涉案全部損失，并自愿簽署損害賠償和解協議。在舉行的公開聽證會中，檢察機關在聽取各方意見的基礎上與侵權人達成和解協議，協議約定以公益勞務代替生態損害賠償。公益勞務具體內容為盤某等三人提供5個工作日勞務，到會山自然保護區周邊的瓊海市會山鎮加略、溪仔、三洲等村委會7個村小組、2個農場連隊，向147個農戶用現身說法、發放野生動物保護法宣傳資料等形式配合保護區開展普法警示教育活動。最終，參會的各方代表對案件的處理結果予以積極評價，認為訴前和解是一種創新性的案件處理模式，能達到更好的效果①詳見李軒甫,蒙殷深：《非法狩獵者現身說法》，載《檢察日報》2021年1月11日第06版。。該案是檢察機關在民事公益訴訟觸發前夕，運用訴前和解的方式解決本案所涉及的公益“糾紛”，取得了積極的成效。

民事公益訴訟是指基于法律的明確授權，對于有損社會公益的民事違法行為，特定主體根據法律規定向人民法院起訴，請求追究相關行為人的民事法律責任、維護社會公益的訴訟制度[1]，其中包括純粹民事公益訴訟與刑事附帶民事公益訴訟。司法實務中，絕大部分民事公益訴訟案件為檢察機關辦理，訴前和解②若無特殊說明，本文訴前和解均指民事公益訴訟訴前和解。也產生于檢察機關辦案過程中。訴前和解指檢察機關與侵權人在訴前達成和解協議①本文僅圍繞現實存在的檢察機關主導訴前和解進行研究。，侵權人完全履行和解協議修復公共利益后，檢察機關作不起訴處理，在侵權人不履行和解或履行和解協議無法修復公益時，檢察機關則恢復訴訟程序。該案為訴前和解在司法實務中的具體體現。該案呈現三種面向：第一，運用訴訟程序解決本案將不經濟；第二，公益訴訟訴前和解的運作依據往往只是地方性法規或當地檢察機關內部規定，檢察機關是否有足夠權限處分公益訴訟存在爭議；第三，通過訴前和解達成協議的內容往往包含勞務代償等方式，構成了對現有法律框架（民事責任種類）的突破，潛藏一定隱患。本文將圍繞公益訴訟訴前和解的以上面向展開論說。

一、訴前和解產生動因：民事公益訴訟的困境與出路

（一）民事公益訴訟面臨的困境

1.高額的鑒定費用。民事公益訴訟由于涉及生態環境、資源保護等自然科學專門領域問題，往往需要通過鑒定方可得出侵權損害造成的實際損失。由于生態環境的鑒定費用較高，在一些輕微的非法狩獵、污染環境案件中，鑒定費用甚至超過了賠償費用。雖然《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《高法解釋》）第23條②《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第23條：生態環境修復費用難以確定或者確定具體數額所需鑒定費用明顯過高的，人民法院可以結合污染環境、破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負有環境保護監督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。規定了在特定情況下可以不啟動鑒定程序確定賠償數額，但不啟動鑒定程序的前提是法院結合污染環境及破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本進行綜合判斷，這種綜合判斷對專業性要求過高，絕大多數法官并不具備相應專業知識，需要借助負有監督管理職責的部門提供的部門意見、專家意見。而法院獲取這些意見其實相當困難，因為獲取意見首先需要確認哪些部門負有監督管理職責。在司法實踐中，一旦可以確認哪些部門負有監督管理職責，檢察機關往往會啟動行政公益訴訟以督促相關部門履行職責，無需進入民事公益訴訟，需要進入民事公益訴訟的通常是出現受損公益無人監管，或監管職責不清等情況的案件。因此，《高法解釋》第23條通過省略鑒定、由法院根據專家意見自行判斷以回避高額鑒定費用的方式其實并不現實。這點在司法實踐中也有所體現，裁判文書網數據顯示，截至2022年3月1日，引用《高法解釋》第23條的裁判文書僅有18例，表明法院適用《高法解釋》第23條的積極性并不高。

2.冗長的訴訟期間。在民事公益訴訟當中，檢察機關需要進行為期30天的公告，在無社會組織起訴時，檢察機關方可起訴。最高人民法院發布的數據顯示，在2019年，全國各級人民法院共受理社會組織提起的環境民事公益訴訟案件179件，受理檢察機關提起的環境公益訴訟2309件（其中民事312件）③參見《中國環境資源審判（2019）》暨年度典型案例和《中國環境司法發展報告（2019）》新聞發布會：https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-228351.html，最后訪問日期2022年2月20日。，在2020年，全國各級人民法院審結社會組織提起的環境民事公益訴訟案件103件，審結檢察機關提起的環境公益訴訟案件一共3454件（其中民事案件數量沒有公布）④參見《中國環境資源審判（2020）》暨年度典型案例和《中國環境司法發展報告（2020）》新聞發布會：https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-307381.html，最后訪問日期2022年2月20日。。從數據來看，檢察機關是我國民事公益訴訟的中堅力量，社會組織作為適格原告提起公益訴訟的積極性普遍較低，90%以上的民事公益訴訟是由檢察機關主辦。換言之，90%以上的公告程序未產生實際效果。在刑事附帶民事公益訴訟中，甚至出現了刑事部分已經宣判，民事部分仍在等待公告期結束的情況。隨著公益訴訟的深入發展，檢察機關很容易辨別出哪些案件社會組織不會進行起訴，公告程序已然成為快速修復受損公共利益的阻滯因素。復雜的矛盾糾紛導致可能需要經過立案、一審、二審、再審，在這過程中還極有可能涉及調查評估、司法鑒定等程序，審理期限較長，司法成本較高[2]47。在公益損害發生以后，訴訟程序的冗長、復雜性決定了其不能快速地對公益損害修復作出反應，特別是在生態環境領域，訴訟期間過長將不利于阻斷環境侵權，生態環境情況也極有可能不斷惡化。因此，進入訴訟程序有時并不利于對公益損害進行及時修復。

3.侵權人無力賠償。侵權人無力賠償導致了兩個問題，一是公益訴訟執行困難，使受損公益無法得到真正修復，二是侵權人生活陷入持續困難，加劇了社會矛盾。如肖某乙非法捕撈水產品案①參見平昌縣人民檢察院微信公眾號文章：《平昌檢察：公開聽證促成民事公益訴訟訴前和解》，訪問日期：2022年1月6日。。肖某乙是精準扶貧的脫貧戶，父母體弱多病，長期吃藥，長子肖某丙系精神一級殘疾人，家庭經濟比較困難，一旦強制執行賠償款，可能導致其因案返貧。目前我國正處于脫貧攻堅與鄉村振興的過渡期，需要鞏固脫貧攻堅成果和全面推進鄉村振興，不少無力賠償的侵權人是脫貧不久的前貧困戶，強制追究侵權人的民事賠償責任無疑會對鄉村振興的開展產生不利影響，使案件辦理無法達到社會效果、政治效果、法律效果的有機統一。

4.訴前程序的缺失，訴前程序的缺失制約了民事公益訴訟價值的發揮?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第23條規定：“民事公益訴訟案件，人民檢察院可以與被告和解，人民法院可以調解。和解協議、調解協議不得損害社會公共利益?！痹撧k法并未對和解的時間予以說明，同時由于該辦法的廢止，訴前和解陷入無法可依狀態。2021年7月14日，最高人民檢察院公布《人民檢察院公益訴訟辦案規則》，該規則雖然明確了公益訴訟當中的管轄、回避、檢察建議、立案、調查等問題，但對民事公益訴訟訴前程序的規定也僅停留在公告程序上。民事公益訴訟訴前程序的缺失在公益訴訟初步探索時期引發的問題并不顯著，而隨著公益訴訟的持續深入發展，案件數量增多，案件類型愈發復雜，訴前機制的缺失帶來的弊端日益凸顯。在民事公益訴訟案件類型日趨多元的背景下，由于當前法律對民事公益訴訟訴前程序缺乏統一的規定，使得大量民事公益訴訟案件無法得到高質量辦理，因此亟待構筑合理的訴前糾紛解決機制，以適應當前民事公益訴訟發展的新趨勢。

（二）民事公益訴訟的出路

基于民事公益訴訟面臨的困境，檢察機關開始探索建立訴前和解程序以填補訴前程序的空白，進行訴前和解的直接原因是檢察機關內部考核的壓力。不同于法院審判權能是被動設置的，而檢察機關辦理民事公益訴訟案件主要依賴檢察機關的主動性，辦案數量的多寡一定程度上反映了檢察機關是否積極履行公益訴訟職能，民事公益訴訟的辦案數量成為考核檢察機關公益訴訟質效的重要指標之一。隨著公益訴訟的深入發展，每年對辦案數量的要求也會有所提高，辦案數量要求的提高使檢察機關不得不縮短辦案周期，并擴展案件來源。在這個過程中，檢察機關逐步意識到訴前程序缺失的弊端，各地檢察機關開始嘗試適用訴前和解填補訴前程序的空白以提升辦案質效。

訴前和解是貫徹多元化糾紛解決機制的體現，有利于公益的快速修復，節約訴訟成本，實現多贏局面，對解決民事公益訴訟面臨的困境具有重要意義。由于訴前和解無需進入訴訟程序，可以有效避免復雜的審判程序和冗長的公告程序帶來的負擔，訴前和解最開始用于縮短訴訟周期以提高辦案效率。隨著民事公益訴訟辦案范圍擴展到小微民事公益訴訟案件，同屬問題之一的高額鑒定費用問題日益凸顯。檢察機關于是嘗試在訴前和解中引入聽證程序，邀請專業相關部門加入聽證程序提供專家意見。在訴前和解中，檢察機關尋求相關部門提供幫助的模式從“職責”導向轉為“能力”導向，以解決難以確認“負有監督管理職責”部門的問題。通過參考專業人士意見并舉行聽證會接受監督的方式，無需經過鑒定程序也能使公益賠償數額保持在合理范圍。而對于侵權人無力賠償的問題，檢察機關嘗試在訴前和解中通過適當減少賠償數額但加入替代性賠償的方式，在有效維護公共利益的前提下盡可能保障侵權人的基本生活。如前述的肖某乙非法捕撈水產品案件，檢察機關與侵權人達成民事公益訴訟訴前和解協議，在當地村委會的監督下，通過提供公益勞動折抵其需要賠償的漁業資源修復費用。

二、訴前和解的前提：檢察機關是否有權訴前處分公共利益

面對民事公益訴訟高額的鑒定費用、訴前程序缺失等困境，檢察機關探索適用訴前和解程序作為解決困境的出路，并取得了一定的成效。但僅從訴前和解所取得的成效出發不足以充分說明訴前和解的正當性，檢察機關是否有權訴前處分公益才是首要問題。對此學界有不同觀點：反對者認為訴前和解是一種法律外的、相對不夠成熟的制度，需要明確和解啟動時間，不應進行訴前和解，只有在訴訟程序啟動以后才能進行和解[3]。也有論者直接否定訴前和解存在的必要性，認為應當禁止環境民事公益訴訟適用訴前和解，從而避免環境民事公益訴訟原告將與環境侵害者達成的和解置于社會公眾無法監督的情況之下[4]。支持者多為從事實務的檢察工作人員，以提倡訴前和解的方式默認檢察機關享有處分權，但并未對檢察機關為何享有處分權進行具體論證。支持者認為，訴前和解機制具有重要的創新價值，它有利于更加充分地發揮民事公益訴訟的制度功能，貫徹協商性司法和恢復性司法理念[5]。也有論者提倡民事小微公益訴訟案件可以采用訴前和解的方式處理[6]。本文采取支持說，即檢察機關享有訴前處分公共利益的權力。

首先，檢察權兼具公益維護的權能屬性，但該權力并不具備諸如行政強制實施權以及法院執行實施權①當然，法院強制執行權能的實施也需以執行依據的存在為前提。的直接性，直接強制侵權人修復公益，其只能通過行使公益“訴權”的方式，獲取司法文書，進而通過行政機關、侵權人主動履行以及法院強制等手段和方式維護公益。檢察機關進行訴前和解始終圍繞著“訴權”展開，這個過程當中檢察機關權力并沒有增設。檢察機關維護公益的訴權行使，也理所應當具備訴權主體具備的各項權能，只要更有利于維護公益。訴前和解的目的在于高效低耗維護公益，這也是訴權延伸行使的階段之一。檢察機關通過行使訴權維護公益，理應有權適用訴前和解程序解決公益“糾紛”以盡快修復公益。

其次，檢察機關訴前處分公共利益符合公益訴訟的發展趨勢。最高人民檢察院檢察長張軍在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上指出：“堅持把訴前實現維護公益目的作為最佳司法狀態?！痹V前實現對公共利益的維護已然成為公益訴訟的發展趨勢，且相比進入訴訟而言，更凸顯其優勢，理應賦予檢察機關運用訴前程序的相應權能。檢察機關通過處分公益以解決公益糾紛進而修復公益并不是民事公益訴訟領域的首創，比如在行政公益訴訟領域，絕大多數案件就是通過訴前程序得以解決。具體而言，檢察機關以磋商的方式，督促行政機關履行職責保護公益，在訴前已順利實現公共利益的修復。在磋商程序中，檢察機關一定程度上對公共利益進行了訴前處分，這樣的磋商程序無疑與民事公益訴訟訴前和解具有高度相似性。磋商程序的價值在于，檢察機關與行政機關以會議等形式達成整改方案，維護或修復公益。當行政機關不履行整改方案或整改不到位時，檢察機關才通過訴訟程序解決公益保護問題。很顯然，無論是訴前磋商程序還是訴前和解程序，檢察機關都已充分發揮保護和處分公益的主觀能動性，以更好的效果快速解決公益糾紛，這也是公益訴訟一貫的發展趨勢。

最后，檢察機關訴前處分公共利益仍可保障司法公正。在探索公益訴訟過程中，大部分案件在訴前得以解決，檢察機關積累了大量公益訴訟辦案經驗。2020年檢察機關立案辦理民事公益訴訟案件1.4萬件，其中大部分案件為生態環境類和資源保護類，辦案數量數倍于人民法院2020年審結的環境公益訴訟案件數量。實踐證明，檢察機關完全有能力在訴前解決公益保護問題。同時，檢察機關進行訴前和解依賴檢察機關的“訴權”推動，并沒有強制侵權人進行訴前和解，侵權人在訴前和解中保有反悔權，訴前和解也并未剝奪其他公益訴訟主體的參訴權，通過合理的制度設計可以有效保障訴前和解的公正性。

三、訴前和解的缺陷與風險

雖然檢察機關有權進行訴前處分公共利益，但是反對者的觀點并非無源之水，訴前和解作為一種初設制度，存在著一定的缺陷和風險，無論是制度設計還是付諸實踐，都要對此予以充分重視。

（一）訴前和解的缺陷

訴前和解的缺陷在于其“于法無據”,極易造成實踐操作層面缺乏約束。首先是訴前和解程序啟動的隨意性。訴前和解的啟動主要基于辦案人員對案情的判斷，由于缺乏規范約束，亦缺乏相應監督，一些不宜和解的案件也可能進入訴前和解程序。其次是和解協議內容的隨意性。雖然普通民事訴訟和解或調解的內容可以突破法律規定范圍，但是在民事公益訴訟當中，檢察機關與侵權人達成的和解協議若是突破了現有法律框架，則有隨意處分公共利益之嫌。在實踐中，隨意處分公共利益主要表現為替代性措施的濫用。在一些案件中，替代性措施的運用有時與公益修復并無因果聯系，其更像一種對侵權人起預防警示作用的懲戒措施，在此意義上，替代性措施對于公益修復并無太多助益。以上種種程序所蘊含的隨意性，導致訴前和解權威性和公正性備受公眾質疑。

質言之，目前訴前和解的缺陷主要是因其突破了法律的剛性規定所致。由于缺乏一定的規范約束，訴前和解的啟動具有一定隨意性，部分和解協議內容也可能缺乏法律規范支撐，存在濫用職權乃至衍生司法腐敗的可能。早期學界就曾質疑檢察機關是否有權提起民事公益訴訟。有學者認為檢察機關提起民事公益訴訟,其多重角色之間的矛盾、模糊和結構失衡是其自身難以修復的缺陷[7]。若開放訴前和解，則法律監督者和公益代表之間的矛盾會更加凸顯。為此，在進行訴前和解的探索中需要重點關注訴前和解對法律剛性規定的突破，在一定范圍和程度內進行相應規制，以克服訴前和解的缺陷。

（二）訴前和解風險

第一，司法腐敗風險。訴前和解是檢察機關與侵權人在訴前進行和解，檢察機關在這個過程中代表了公共利益，并且對其進行處分。由于檢察機關啟動訴前和解往往是由于公共利益處于缺乏監管和保護的狀態，因此很少出現第三方加入和解過程的情形，無法進行有效監督。加之相應規范尚未周全，極易醞釀腐敗風險。在民事公益訴訟案件中，侵權人為使和解協議內容有利于己方,可能會實施行賄等違法犯罪行為，為此，在探索訴前和解的過程中，必須建立專門制度加強對辦案人員的監督，以防止可能出現的司法腐敗。

第二，檢察權無序擴張風險。雖然訴前和解實質上并未增設檢察機關權力，但仍存在檢察權向審判權和行政權擴張的趨勢，存在檢察權無序擴張的風險。隨著民事公益訴訟案件數量的增加，檢察機關從效率角度出發，容易在沒有窮盡行政機關和社會組織救濟的情形下啟動訴前和解程序，從而替代行使行政機關和社會組織的職能，這就使得檢察機關容易逐漸偏離法律監督機關的地位，變成實際上的執法者。同時，由于檢察機關的司法屬性，訴前和解容易演變為檢察機關對侵權行為人所進行的一次“審判”，導致檢察院和法院職能發生混淆，特別是在一些法檢合作較為緊密的地區表現更為突出。因此必須嚴格控制訴前和解的啟動，并將訴前和解程序和訴訟程序的職能進行嚴格區分，預防訴前和解演變為訴前審判。

第三，侵犯人權風險。部分檢察機關與侵權人達成的和解協議中，約定侵權人以勞務方式代替金錢賠償。勞務賠償的依據在于公益受損時可以要求侵權人承擔修復原狀的義務。但是以勞務方式承擔侵權責任，實質上構成對侵權人人身自由的限制，且這種限制時間往往較長。如前述肖某乙非法捕撈水產品案中，達成的和解協議內容包括侵權人需在所在村委會提供保潔、護林、護漁等公益勞動206天，這個期限甚至超過了許多短期自由刑期限。檢察機關若以高額賠償震懾侵權人，迫使侵權人不得不接受長期的勞務代償，很可能侵犯當事人的人身自由。因此，對訴前和解協議中的勞務代償，應當嚴格限制，避免通過測算賠償款，進而計算侵權人每日勞務折抵金錢數量的方式要求侵權人進行公益勞動，更不應將公益勞動作為懲戒手段使用。要求侵權人勞務代償需說明公益勞動與修復受損環境的因果聯系，在必要情況下，可以禁止在和解協議中約定勞務代償。

四、訴前和解的類型

結合上文可知，訴前和解在解決公益訴訟面臨困境的同時蘊含一定的缺陷和風險，訴前和解具有兩面性。由于缺乏法律的統一規定，加之檢察機關內部對訴前和解兩面性的關注點不同，訴前和解在實踐中的類型亦有所不同，主要包括嚴格限制型和積極探索型。

嚴格限制型訴前和解主要關注如何防范訴前和解風險與克服訴前和解缺陷。該類型基于防范訴前和解隨意性考慮，對和解程序及協議內容都進行了嚴格限制。如江蘇省無錫市人民檢察院在《江蘇省無錫市人民檢察院民事公益訴訟案件訴前和解工作規定（試行）》中，要求訴前和解的啟動必須由檢察長批準并且履行公告程序①參見《江蘇省無錫市人民檢察院民事公益訴訟案件訴前和解工作規定（試行）》第3條。，并且在和解過程中需要進行公開聽證②參見《江蘇省無錫市人民檢察院民事公益訴訟案件訴前和解工作規定（試行）》第6條。。在和解協議的內容上，該院不允許對賠償數額和賠償計算標準進行協商③參見《江蘇省無錫市人民檢察院民事公益訴訟案件訴前和解工作規定（試行）》第5條。。在嚴格限制的狀態下，和解程序相較于剛性訴訟程序的靈活性優勢被大大削弱，除了少量縮短辦案時間外，其處理結果與訴訟并無二致。

積極探索型訴前和解主要關注如何發揮訴前和解解決公益維護困境的功能。如上文提到的肖某乙非法捕撈水產品案，和解協議達成后，侵權人以公益勞動修復受損公共利益。在周某甲、周某乙非法捕撈水產品案中，檢察機關與侵權人達成的和解協議內容為侵權人出資購買魚苗投放江中④參見襄州：以訴前和解方式辦結一刑事附帶民事公益訴訟案：http://xy.hbjc.gov.cn/jwzn/gyss/202102/t20210205_1545856.shtml，最后訪問日期2022年2月20日。。王某非法狩獵案中，當地自然資源和規劃局工作人員給出專門意見代替司法鑒定⑤參見興化檢察公眾號文章：《公開聽證獵鳥案后，促成生態損害賠償》，2021年3月17日。。積極探索狀態下，和解協議的內容容易突破現有法律框架，甚至一些和解協議的內容突破了常規認知范圍。如筆者調研發現的一起非法狩獵案中，當地檢察機關與侵權人達成的和解協議約定侵權人以補種樹木的方式承擔侵權責任。補種林木和非法狩獵之間很顯然缺乏法律因果聯系，在積極探索狀態下雖然案件得以靈活處理，但訴前和解隨意性問題突出，容易造成權力濫用。

兩種類型的支持者觀點分歧明顯。嚴格限制型的支持者認為，訴前和解實際上是通過“規避”現有法律規范體系進而實現略過鑒定程序、縮短訴訟周期、減少賠償數額的目的，其本身于法無據。且為了達到辦案數量的要求，一些檢察工作人員可能會濫用訴前和解，無疑會損害檢察機關的公信力,因此必須對訴前和解進行嚴格限制。積極探索型的支持者認為，在探索階段不宜進行過多限制，過于嚴格的限制打擊了檢察機關的辦案積極性，在大部分案件線索都是由檢察機關主動收集的前提下，打擊辦案積極性無疑會阻礙檢察機關公益維護職能的行使。且目前適用訴前和解的案件多局限于小微民事公益訴訟，即使造成了不良后果，也仍處于可控范圍，況且目前大部分訴前和解處理效果良好，獲得了民眾和社會的廣泛支持。

嚴格限制型的支持者多為上級檢察機關。上級檢察機關作為考核方式的制定者，并不希望基層檢察機關為了達到數量指標而進行過于“大膽”的嘗試。積極探索型的支持者則多為基層檢察機關，基層檢察機關直接面臨考核壓力，因此希望予以放開從而提高辦案質效。由于兩種類型的支撐基礎往往出于一定的指標考核因素，這無疑會導致訴前和解相關規范制定過程中產生異化風險，因此需要對訴前和解相關程序和制度進行科學規劃，既要對訴前和解的缺陷和風險有清醒的認知，對訴前和解進行必要的限制，也要防止限制過度無法發揮解決民事公益訴訟困境的功能。

五、完善訴前和解的建議

（一）明確訴前和解價值取向

訴前和解程序的運用并非純粹基于效率考量，過分強調訴前和解的效率價值是對訴前和解價值取向的謬識，且容易導致對檢察機關采取訴前和解機制動機的誤讀。訴前和解產生的原因并非出于提高司法效率，而是高額的鑒定費用以及侵權人無力賠償等原因催生出該機制。當通過訴訟程序解決公益糾紛所產生的費用超過修復公益的總費用時，其結果必然不經濟，同時，加重侵權人的負擔導致公益修復更加艱難，其結果也必然是不正義的。在侵權人無力賠償的情況下，如若只能通過進入訴訟程序完成公益修復，最終也只是換來無法履行的“空頭”裁判。公益訴訟不同于普通民事訴訟，不顧及可履行性的公益裁判必將有損司法公正。因此，訴前和解價值定位需要反對效率優先的訴前和解觀，要將司法公正作為訴前和解的價值取向，在保證司法公正基礎上實現司法效率，進而更好地維護公共利益。

（二）界定訴前和解的適用范圍

訴前和解是否僅限適用于小微民事公益訴訟案件，還是擴展至全部公益案件？事實上，訴前和解需經侵權行為人的同意，達成協議更需要合意。訴前和解能夠進行的動因很大程度來源于侵權人的自身需求，如擔心高額訴訟的成本、無力賠償的窘境以及對自身聲譽、企業信譽帶來不利影響等。從這個角度出發，無論是小微案件還是重大公益案件都存在訴前和解的需求。但在制度初創階段，基于訴前和解隨意性的憂慮，以及司法腐敗、檢察權擴張的質疑，訴前和解不宜適用于小微民事公益訴訟以外的案件?？紤]到現階段民事公益訴訟案件類型多為刑事附帶民事公益訴訟，辦理純粹的民事公益訴訟需要在檢察機關內部進行嚴格的報批手續，辦案難度較高，筆者建議可以先行通過試點實踐小微刑事附帶民事公益訴訟案件進行訴前和解，不斷完善規范，待時機成熟時，再進一步開放至小微民事公益訴訟，最終擴展至全類型民事公益訴訟。

（三）構筑訴前和解監督制度

公益訴訟的原告代表的并非其自身的利益，而是代表社會公眾的利益。只有將訴前和解置于社會公眾的監督之下，才能回應社會公眾對訴前和解的質疑，增強和解行為及結果的正當性。具體而言，對訴前和解的監督應圍繞聽證程序及司法文書公開兩方面展開。

第一，明確聽證程序的參加者。公益訴前調解聽證程序需要吸納三類代表加入。詳言之，人大代表、政協委員、人民監督員基于其產生方式，具有公益代表屬性，他們參加聽證程序可以賦予訴前和解公益屬性。而政府行政主管部門人員和相關領域專家能在聽證程序中發揮專業人士的作用，賦予訴前和解科學性。此外，侵權行為發生地的居民作為侵權行為的直接受害者，也可以將其納入聽證程序參加者范圍。通過公眾代表、專業人士代表、侵權發生地群眾代表的參與，能有效提高聽證程序的公正性與權威性，回應社會對檢察機關隨意處分公共利益的質疑。聽證程序召開的地點也可以不局限于特定場所，相當一部分檢察機關由于客觀條件限制并沒有設立專門的聽證室，基于方便參與人聽證的需要，可以在侵權行為發生地進行聽證，也可以利用互聯網進行線上聽證。

第二，明確聽證程序需為必經程序。筆者認為，可以基于效率的需要對訴前和解進行簡化，但基于公正考慮應將聽證程序設置為訴前和解的必經程序。檢察機關訴前處分公共利益需要通過聽證程序讓公眾參與，從而使得訴前和解具備公正性與權威性，未經聽證程序的訴前和解不符合法定程序，將喪失合法性。

第三，和解文書應當及時公開。公益案件不同于普通民事訴訟，和解文書應當公開。理想的方式是建立專門的訴前和解文書數據庫，將全國范圍內的訴前和解文書錄入數據庫中，再通過12309檢察文書網對社會公開，以便公眾查閱。但考慮目前條件有限以及制度初創尚處于探索過程，在條件未成熟的現階段，可以在檢察機關單位附近張貼和解文書內容，在檢察機關的微信公眾號、門戶網站以及在當地有影響的媒體進行公示，還可以參照民事公益訴訟訴前公告程序，對訴前和解協議進行公告。

（四）解決訴前和解中法院的地位問題

在實務中，對法院在訴前和解中的地位有不同的認知，進而催生四種不同的訴前和解模式，具體包括法院主導模式、檢察機關獨立主導模式、司法審查模式和司法確認模式。

1.法院主導模式

該模式主張以訴前調解代替訴前和解。近年來，民事理論界和實務界逐漸注意到訴前機制的缺失制約了公益訴訟價值的發揮，開始嘗試將調解機制融入民事公益訴訟訴前程序當中。具體將由法院牽頭組織，協同相關環境保護部門、環保專家、律師及法學專家等組成環境糾紛訴前調解委員會，對民事公益糾紛進行訴前調解。那么能否以法院主導的訴前調解代替訴前和解？筆者持否定觀點，認為訴前和解有獨立存在的必要。

第一，法院和檢察院在民事公益訴訟案件辦理上有本質區別，檢察機關辦理民事公益訴訟案件，大部分是由檢察機關公益訴訟部門主動進行線索收集并立案辦理，檢察機關扮演的是公益維護者的角色。法院基于審判權的被動性并不會主動搜集案件線索，雖然在民事公益訴訟中法院也會通過向原告釋明增加訴訟請求等方式維護公共利益，但并未脫離裁判者這一基本定位。因此，檢法不同的司法角色定位、不同的案件辦理方式對訴前解決的需求和定位并不相同。第二，檢察機關作為辦理民事公益訴訟的中堅力量，積累了大量公益訴訟辦案經驗，同時檢察機關與侵權人接觸頻繁，對案件更為了解，有足夠的能力主導訴前和解程序的進行。第三，以訴前調解取代訴前和解，會存在架空訴訟程序的可能，變相強制當事人達成協議。第四，以訴前調解代替訴前和解，會造成司法資源的無端消耗，在檢察機關的力量已經足以滿足救濟公益需要的情況下，再引入法院進行主導，容易造成司法資源的浪費，加劇案多人少的矛盾。第五，訴前和解和訴前調解在民事公益訴訟當中具有不同功能，訴前調解應當針對社會組織提起的民事公益訴訟案件和檢察機關不足以單獨解決的民事公益訴訟案件，而在檢察機關有能力單獨辦理的民事公益訴訟案件中，訴前和解仍有獨立存在的必要，以訴前調解代替訴前和解并不合理。

2.檢察機關獨立主導模式

在檢察機關獨立主導模式語境下，檢察機關單獨進行訴前和解，無需法院參與。筆者認為，在目前階段，排斥法院參與公益訴訟和解并不適宜。目前的訴前和解仍處于缺乏規范規制的階段，需要行使司法判斷權的機關為訴前和解的正當性背書，作為承擔審判職能進行司法判斷的法院具備職能行使正當性。因此，將法院納入訴前和解的參與主體能夠有效回應社會公眾對訴前和解的質疑，賦予訴前和解以權威性和正當性，至于法院參與訴前和解的時間及階段將在下文其他模式中明晰。

3.司法審查模式

司法審查模式下，在檢察機關與侵權人達成和解協議后，需要將和解協議交由法院進行審查，審查范圍既包括對和解協議內容的審查，也包括對侵權人自愿性的審查，還需要審查和解協議是否足以救濟公共利益。在法院審查后，方可執行和解協議。司法審查模式能較好限制訴前和解的隨意性，保障和解協議足以救濟公共利益。但司法審查模式下，容易造成法院司法資源的過度消耗，還會造成和解期間過度延長的不良后果。同時，司法審查程序可能會使得訴前和解演變為訴前裁判，和法院主導模式一樣具有架空訴訟程序的可能。

4.司法確認模式

司法確認模式與司法審查模式的區別在于，法院對和解協議的審查以形式審查為主，關注重點在于侵權人達成和解協議是否出于自愿。在法院確認和解協議合法后，方可執行和解協議。司法確認模式下，法院的主要作用是為訴前和解行為的公正性進行背書，承認訴前和解的合法性，并對侵權人的自愿性予以充分保護。司法確認模式下，消耗的司法資源相對較少，法院并沒有提前介入，也有利于檢察機關靈活開展訴前和解工作。此外，在司法確認模式下，由于法院未實質上提前介入案件，訴訟程序并未被架空，仍然保留通過訴訟程序進行糾錯和救濟的可能。因此，采取司法確認模式更為合理。

六、結語

民事公益訴訟訴前和解本身具有一定風險性，但不能因為其蘊含的風險而停止探索。需建立以公正為核心兼顧效率的訴前和解價值取向，從小微刑事附帶民事公益訴訟入手，通過聽證程序和文書公開加強對訴前和解的司法公開，并采用司法確認模式為訴前和解的公正性進行背書，促進公益訴訟健康發展。