監察對象認定標準之重構

周 雄

自《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）頒布實施以來，監察對象的認定成為理論和實務界探討的重要課題。然而，相關法律法規對監察對象的含義尚無明確規定，科學認定監察對象對監察執法以及監察法學理論的完善都具有重要意義。

一、監察對象的概念與內涵

（一）監察對象的概念

在具體探討監察對象的認定標準之前，首要和基礎的問題在于如何確立監察對象的概念。事實上，監察對象的稱謂由來已久，在此前的《行政監察法》（已廢止）語境下，監察對象主要是指行政機關及其工作人員。國家監察體制改革以來，監察對象的范圍涵蓋所有行使公權力的公職人員，不包括單位、組織，也不包括特定行為或者事項。

《監察法》第十五條從立法層面對監察對象的種類和范圍予以明確。2021年9月施行的《監察法實施條例》作為監察體制改革以來的首部監察法部門規章，對六類監察對象范圍進一步細化。綜上，可將監察對象定義為受到監察機關依法監察的行使公權力的公職人員和有關人員。監察對象應當同時具備以下兩個特征：一是身份的法定性，即監察對象的范圍是監察法律法規明確規定的，以公職人員為主體，同時包括與公職人員相并列的有關人員。二是行為的公務性，即監察對象的本質特征是其“行使公權力”，具體體現為對公共事務的組織、領導、管理、監督等行為。

（二）監察對象的內涵

根據《監察法》第十五條對監察對象的列舉式規定，深入理解和把握監察對象的內涵可從以下四個要素進行分析，即公權力、公職、公務、管理。

1.公權力

根據上述關于監察對象的定義可知，“行使公權力”是監察對象的本質特征，然而學界對于如何認定公權力仍然爭論不斷。比如，有學者認為，公權力作為權力的一個分支，與私權利相對應，是存在于公共領域的權力，是公主體受公眾委托行使的權力[1]。有的學者將公權力劃分為國家公權力、社會公權力以及國際公權力，體現為一種對外具有約束性的公共責任[2]。中央紀委、國家監委認為，公權力涵蓋國家權力和公共權力，是法律法規規定的特定主體基于維護公共利益的目的對公共事務管理行使的強制性支配力量[3]。盡管各種觀點對公權力的解釋并不統一，但是可以得出這樣一個認識，即公權力大致包括三個基本特征：權力來源的合法性，如法律法規的授權、依法受委托等；權力行使的公共性，即公權力的行使體現公共利益，承擔公共責任；權力實施的強制性，即公權力的運行在本質上是一種強制性力量，表現為對職責范圍內事項的控制和支配。

結合《監察法》立法精神，筆者認為，《監察法》語境下的公權力應由國家公權力和社會公權力構成。作為公權力最基礎、最重要的表現形式，國家公權力體現國家職能，國家機關是國家公權力實現的重要載體，國家機關工作人員是國家公權力的行使主體，這個沒有爭議。關于社會公權力，事實上與國家權力相伴而生，相輔相成，是國家公權力的延伸和拓展，是特定主體管理公共事務、維護和實現集體利益的權力形式。國有企業、事業單位、基層群眾性自治組織、人民團體和社會組織等可以成為行使社會公權力的主體。就內涵而言，雖然公權力包括社會公權力，但并不意味著所有社會公權力的行使者都屬于監察對象范疇，實踐中仍應予以具體分析。

2.公職

所謂公職，簡單來說就是公共職務，《監察法》首次提出“公職人員”這一法律概念，但未能對公職或公職人員的內涵予以進一步展開。我國已加入的《聯合國反腐敗公約》將在締約國中擔任立法、行政、行政管理或者司法職務的人員，依法履行公共職能或者提供公共服務的人員，以及依法被界定為“公職人員”的其他人員，都認定為公職人員。這為我們認定監察對象提供了客觀的身份標準，筆者認為判斷相關主體是否為公職人員，需要看其是否具有特定的身份。由此可知，具有公務員、參公人員或者刑法上的國家工作人員身份的人，毫無疑問是公職人員。

同時，公職要素還包含行為人所處的崗位。由于監察對象的范圍不僅限于公職人員，還包括本身不具有公職人員身份但是在特定崗位上行使公共職能或提供公共服務的人員，對此可以認定為作為監察對象的“有關人員”。是否具有編制、是否接受財政供養，不是判斷監察對象的標準。

3.公務

《監察法》第十五條第（二）項以“從事公務”作為認定監察對象的標準之一，根據相關司法解釋，公務與勞務有本質區別，勞務不具備職權內容，而公務表現為組織、領導、監督、管理等特定職權事項，是界定國家工作人員的關鍵標準，也是行使公權力的重要方式。正確認識公務要素，可從以下三個方面進行把握：主體的特定性，即從事公務的主體是國家工作人員；行為的公益性，即公務體現為公共事務而非私人事務；履職的有責性，即行為主體應對所從事的公務負責。

管理公共事務，是公務的具體表現形式，包括三個層次：一是對國家事務的管理，如政治、經濟、外交、司法、軍事等。二是對國家參與的社會公益事務如公辦事業單位、人民團體對教科文衛體等事務的管理。三是國家出資企業對國有資本的經營、管理和監督等。

4.管理

“管理人員”與“從事管理”，是《監察法》第十五條第（三）至第（五）項監察對象的內在特征。然而，相關法律法規并未對管理的概念作出進一步解釋，對此，筆者認為可以參考管理學上的相關認定。管理學認為，管理是組織為了達到個人無法實現的目標，通過各項職能活動，合理分配、協調相關資源的過程[4]。事實上，分配和協調資源的過程就是公權力的行使?！侗O察法》第十五條涉及的“管理人員”與“從事管理的人員”，可以理解為在國有企業、公辦事業單位、基層自治組織中身處管理崗位的人員和身處非管理崗位但從事相關管理工作的人員，前者以身份論，后者以行為論。

二、基本原則與認定方法：監察對象認定標準的重構

關于監察對象的認定標準，目前學界眾說紛紜。有觀點提出，認定監察對象應從人和錢兩個方面著手，將人的行為按職責和職位予以劃分，將資金按來源和監管類型進行劃分。有觀點以“公權力”“身份+職位/職責”及“行為”三個標準作為認定監察對象的依據，并對適用情形加以明確。還有學者主張建立公權、公職、公務與公財四要件說，具備任意一個要件則可認定為監察對象[5]。

然而以上幾種認定標準均不夠完善，第一種觀點的不足在于沒有明確監察對象的概念與內涵，認定標準亦不夠明晰。第二種觀點的缺陷在于認定體系層次不清，未能實現主客觀相統一。第三種認定標準的瑕疵在于可能會造成監察對象范圍的不合理擴張，亦不可取。綜上，結合前文對監察對象概念與內涵的分析，筆者認為，重構相對科學合理的監察對象認定標準需要從以下兩個維度展開：

（一）基本原則的確立

正確認定監察對象，首先應當確立三個基本原則，即堅持法定原則、動態原則以及監察全覆蓋原則。上述基本原則折射出監察立法的價值取向與內在精神，并且對監察對象的認定發揮宏觀指導作用，同時可以在一定程度上彌補現有法律規范隱藏的不足。

1.法定原則

作為基本原則之一的法定原則，是認定監察對象的方法性原則。具體包括以下要求：（1）監察對象的范圍和種類由監察法律法規規定。即判斷行為人是否為監察對象時，首先應當對照《監察法》第十五條以及《監察法實施條例》的相應規定予以認定。（2）禁止隨意擴張監察對象的認定范圍?！侗O察法實施條例》對六類監察對象進行了細化規定，為實務中正確識別監察對象、確定監察對象的種類提供了法律支撐。除了其他依法履行公職的人員范圍具有較大不確定性外，對于前五類監察對象的范圍不能作違反立法本意的擴大解釋。（3）監察對象的認定主體應當由法定機關依照法定程序進行。監察機關作為監察對象的認定主體，在決定對相關人員初步核實、立案調查前，應當依照法定的程序進行認定。

2.動態原則

監察對象的概念與內涵具有相對確定性，但是監察對象的外延并非一成不變。實踐中，公權力的行使主體基于身份與崗位的錯位加劇了監察對象認定的復雜性，這就要求監察機關在判斷相關人員是否為監察對象時，必須堅持動態識別原則，全面審查主體身份、崗位職責、履職行為，具體情況具體分析，在個案中根據不同案情區別對待。比如，公立醫院的醫生、公辦學校的授課教師或公辦科研單位的科研人員，當其從事日常的診療、教學、科研活動時，一般僅被視為專業技術人員，而不宜認定為監察對象，只有當其參與招投標、采購、招生等公務活動或被臨時委托從事有關管理工作時，方可成為監察對象。

3.監察全覆蓋原則

將一切行使公權力的公職人員歸入監督范圍，是該項原則的基本內容，旨在掃除公權力監督的盲點、盲區，助推反腐敗向縱深發展?！侗O察法》明確了六大類監察對象，同時為了避免遺漏，將“其他依法履行公職的人員”囊括其中。從制度層面來說，監察立法通過明確監察對象的范圍，界定了監察機關的職權和職責范圍，即監督誰。從實務層面來說，監察機關認定監察對象尤其是判斷相關主體是否為第六類監察對象時，需要緊盯行使公權力的根本特征，做到精準把握，不能遺漏任何應當屬于監察范圍的人員，也不能將不是監察對象的人員納入監察范圍，要真正做到“不枉不縱”。

（二）認定方法的選擇

以上三個基本原則是從宏觀著眼，但實踐中構建較為科學的監察對象認定標準，還應從具體的方法層面進行把握?；驹瓌t和具體方法相輔相成，方可共同組成監察對象的認定體系。結合前文對監察對象內涵的分析，四個要素可以劃分為三個認定標準，即身份標準、崗位標準以及行為標準。其中，身份標準是最直接的認定方法，行為標準是最核心的認定方式，崗位標準事實上是身份標準與行為標準的融合，三種標準的本質特征都是行使公權力。

1.身份標準

適用身份標準應當按照兩個步驟進行。首先，確定行為人所在單位的性質。國家機關、事業單位、基層群眾性自治組織等單位的性質較容易判斷，對于國家出資企業、管理公共事務的組織的性質判斷，需要結合工商資料、設立資料等書證對出資或成立情況予以明確。其次，判斷行為人與所在單位的關系，確認其身份性質。對于公務員和參公人員，直接根據干部人事檔案即可判斷其主體身份。作為第一類監察對象，此類人員只需具備身份符合性即可，不用考慮其崗位類別。

此外，《監察法實施條例》第四十三條第（一）項將人大代表、政協委員、人民陪審員等明確為第六類監察對象，對此亦只需查明其身份即可認定。需要注意的是，若本身不具備公職人員身份的人擔任人大代表、政協委員，如民營企業家、運動員等，只有在其從事與人大代表、政協委員職責相關的事務時方可成為監察對象，在“兩會”閉會期間參與、從事與人大代表、政協委員職責無關的其他事務，不屬于監察范疇。

2.崗位標準

當適用身份標準無法準確識別是否為監察對象時，即可滿足崗位標準的適用條件。該項認定方法主要適用于國有企業管理人員以及公辦的教科文衛體等事業單位、村委會等基層群眾性自治組織中從事管理的人員之識別。

崗位標準的適用包括兩個方面：一是考察崗位性質，即判斷相關人員是身處管理崗還是技術崗并予以區別認定。比如，在事業單位及村委會、居委會中身處管理崗位的人員，一般可以直接認定為監察對象，如公辦學校的校長、公辦醫院的院長以及村（社區）兩委干部等。公辦單位的教師、醫生通常屬于技術崗位，因而不屬于監察對象的范疇。二是考察崗位職責，即判斷相關人員是否具有體現公權力、公職、公務、管理等屬性的職責。比如，認定國有企業管理人員應當依據《監察法實施條例》第四十條之規定，在審查相關人員是否具備法定主體任命、批準以及研究決定等形式要件的基礎上，著重把握其是否具有組織、領導、管理、監督等職責內容。

3.行為標準

行為標準是認定監察對象的核心標準。對不具備公務員和參公身份的人員，若不處在管理崗位或被賦予從事公務的崗位職責，判斷其是否為監察對象關鍵要看其是否實際行使了公權力，也就是行為標準。在認定相關人員是否屬于“其他依法履行公職的人員”時，應當適用此項標準。對于本身不具有公職人員特定身份的人，在參與、從事某項“行使公權力”的公務活動時即可成為監察對象，比如非黨政機關編制人員，但其在黨政機關中從事公務活動，再如國家工作人員退休后返聘回原單位，仍然從事原崗位（在職期間）的工作內容。對于“履行公職”，不能機械理解，應當堅持動態識別原則，審查相關人員之行為是否具有監察對象的相關內涵要素。此外，行為標準還有助于區分監察對象的類別，以達到精準認定處理之目的?，F實中，存在大量身份與崗位交叉錯位的監察對象，比如某城區機關單位的公務員被任命去村委會掛職擔任村干部，則其在村委會履職期間屬第五類監察對象，而非第一類監察對象。

三、幾類監察對象的具體認定

監察對象認定標準的重構，為監察機關在實務中識別監察對象提供了基本遵循，在個案中應根據具體情況區別分析，結合《監察法實施條例》和相關立法解釋、司法解釋，準確把握相關人員的身份性質。

（一）國有企業管理人員

實踐中，在查處國家出資企業領域職務違法和職務犯罪案件時，對有關工作人員是否屬于監察對象或國家工作人員的認定容易陷入困惑。在界定此類人員時，應當首先明確何為“國有企業”?！侗O察法實施條例》第四十條將國有企業解釋為“國家出資企業”，包括國家出資的國有獨資、全資公司、企業和國有控股、參股公司及其分支機構。根據《監察法實施條例》，國有企業管理人員的范圍基本等同于“國家出資企業中的國家工作人員”之范疇。實務中，認定國家出資企業中的監察對象范圍，應當堅持崗位標準，首先明確行為人所處的企業性質是國有獨資、全資公司、企業還是國有控股、參股公司及其分支機構，其次查明其崗位職責是否包含與職權相聯系的管理事務。對于國有控股、參股公司及其分支機構的相關人員，應嚴格審查其是否具備適格主體授權或相關委派、批準、任免等材料這一關鍵形式要件，并結合相關司法解釋的規定綜合予以認定。

筆者認為，國家出資企業中對國有資產負有經營、管理職責的人員，在相關形式要件有所欠缺的情況下，判斷其是否為監察對象應當秉持行為標準的立場，即只要國家出資企業承載了公權力，該企業中實際行使公權力的人員就應當被納入監督范圍，視具體情形可將其認定為第六類監察對象，以維護監察全覆蓋和防止國有資產流失的雙重價值取向。在國家出資企業中從事不涉及公權力行使的勞務活動、技術服務工作的人員，不是監察對象，但在臨時受委托從事公務時，根據行為標準，應認定其為監察對象。

（二）公辦教科文衛體等單位中從事管理的人員

正確識別該類主體，首先應當堅持崗位標準，從人員身份和崗位職責內容兩方面進行判斷。從崗位設置來看，公辦教科文衛體等單位中的崗位類別通常包括專業技術崗、管理崗以及工勤崗這三種。公立學校的校長、主任，公辦科研院所的所長、處長，公立醫院的院長等，以及相關單位中層以上管理人員，系管理崗人員，其負責的事務涉及對人和事的管理，本質上是與職權相聯系的管理工作，可以直接認定為監察對象。

對于此類單位中身處專業技術崗和工勤崗的人員，在判斷是否構成監察對象時，應持審慎態度，根據行為標準進行動態識別。具體從兩個層次進行認定：首先，專業技術人員、工勤人員在從事日常專業技術類工作如教學、科研、診療、競技以及勞務、服務等本職工作期間，其行為不涉及公權力的行使，不具備管理屬性和公務性質，因而不屬于監察對象。對于教師、醫生的失德失范行為，如工作作風不良，辱罵學生、患者，或者在公開場合發表不正當言論，以及學術不端等行為，應當由所在單位依據內部規定予以處理處分，不宜納入監察機關管轄范圍。其次，該類人員在臨時從事公共事務管理、承擔管理職責時，如參與獎學金、助學金的管理，招生考試、錄取，科研經費的使用，藥品、醫療器材的推薦、采購，辦公耗材、儀器的日常管理等工作，屬于與職權相關的管理活動，此時根據行為標準應當認定為監察對象。

（三）基層群眾性自治組織中從事管理的人員

實務中認定該類人員，可適用崗位標準或行為標準，在查明崗位職責的基礎上結合具體行為活動綜合判斷。根據《監察法實施條例》第四十二條，這里的“從事管理”包括管理集體事務、公益事業、集體資產等以及協助政府從事行政管理工作。對于村委會的主任、副主任、委員，根據崗位標準可以直接認定為監察對象；對于村委會、居委會中其他受委托從事相關管理工作的人員，根據行為標準進行判斷，也屬于監察對象。關于村民小組組長是否為監察對象，筆者認為，村民小組作為村委會下設的行政組織和更低一級的村民組織，系基層群眾性自治組織的延伸，并且承擔著協助村委會管理農村集體事務的職能，因此當村民小組組長從事集體事務、公益事業、集體資產管理時，根據行為標準，結合監察全覆蓋的立法初衷，應當認定為監察對象，在協助政府從事行政管理工作時，則以國家工作人員論。

判斷基層群眾性自治組織中相關人員是否為監察對象以及國家工作人員，應注重審查行為人的工作性質、利用何種職務便利、有無協助政府從事行政管理工作的行為以及涉案款物的性質等，當上述人員受政府委托從事特定公務活動以外的其他管理工作時，應當注意區分該項管理工作是集體事務還是協助政府從事公務，以便準確判斷監察對象與國家工作人員，保障監察機關調查工作的順利進行。

四、結語

實踐中，監察對象的身份較為復雜和多元，正確認定監察對象應立足《監察法》與《監察法實施條例》等相關法律法規，堅持法定原則、動態原則、監察全覆蓋原則，在審查相關人員是否具備監察對象若干內涵要素的基礎上，靈活結合身份標準、崗位標準與行為標準等識別方法，綜合予以認定。