“省直管縣”，何去何從*

伍嘉冀

中共二十大報告提出，以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設?；诖罅鲃?、工業化、市場化的內生視角，往往是考察城鎮化的主流范式。但與此同時，“行政區劃本身是一種重要資源”，[1]空間視角日益受到重視。行政區劃改革作為一種外生性變量，由政府命令和法律引入自上而下的制度變遷，也是探析縣域城鎮化發展的關鍵議題。

基于行政區劃的外生視角，我國縣域城鎮化主要有兩種推進路徑。一種是以城市為著力點，基于區界重組的地理政治學。在科層化的空間結構中，重新界定城市的功能實體，從而將縣城直接擴充為城市邊界，優化為城市功能，比如“撤縣設區”“撤縣設市”和“區縣合并”等。另一種推進方式是以縣域為基點，基于權力下放的地緣政治。通過組織再造與資源下沉，增強縣域實體的事權與財權，比較典型的是“省直管縣”“強縣擴權”等。

習近平總書記高度重視縣城建設工作，多次做出重要指示。黨的十九屆五中全會《建議》提出推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。國家“十四五”規劃《綱要》提出縣城建設的任務舉措。中共二十大再次強調推進縣城建設對促進新型城鎮化建設的重要意義。因此，基于“權力下放”的地緣政治，在制度設計上，通過省直管縣改革，直接將省級權力下沉至縣一級，將基層治理單位下沉到農業農村的主要承載空間——縣域，在改革思路上符合縣域的最新戰略定位。

然而，從實踐看，已開展數年的各省直管縣試點間效果差異較大，改革走向并不明朗。為什么有的地方改革很有成效，有的地方難以為繼？這些技術細節已被輿地學或政治地理學者所注意，但囿于學科的限制，很難展開對于社會過程的分析，需要更多有關實證性研究補充?；谠诟母镌圏c地的調研，本文試圖提煉省直管縣改革的實踐經驗。

一、省直管縣的改革緣起

省直管縣將“省-市-縣”模式改為“省-縣”管理模式，是政區層級變化的改革。在中國歷史上，行政區劃沿革的核心即為政區層級的變化，其實質是集權與分權之間的演變。20世紀70年代，為了推動經濟社會發展，中央開始向地方經濟分權。1982年，地方政府在中央的號召下撤地設市、地市合并、縣（市）升格，實行市管縣體制，權力尺度由中央轉移到地方。如果說市管縣體制是由上而下分權到市，那么省直管縣體制則是把分權進一步延伸到縣。市管縣實行后，黨和國家重要文件和領導人講話中多次提到省直管縣的相關內容。2005年6月，時任國務院總理溫家寶明確提出，“在具備條件的地方課題推進‘省直管縣’和‘鄉財鄉用縣管’”。2009年中央“一號文件”提出，“穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”。2010年“中央一號”文件提出，“鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制”。2017年3月，國務院《關于印發“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知》再次提到，“簡化財政管理層級，擴大省直管縣財政管理體制改革覆蓋面”。

為什么要分權到縣，是理解改革緣起的關鍵。首先，在農業社會向工業社會的轉型中，城市型政區應運而生，市縣關系發生巨大變化。中國自古以來都有城市，但城市并未獨立地以政區的面目出現，而是從屬于上一級區劃的地域型政區。清末時，許多城鎮的經濟遠遠超過其上屬的縣治或府治，但在行政管理方面仍隸屬于該縣。新中國成立以后，市縣區劃經歷了前所未有的尺度重組與地域重構。城市從原有的縣境中劃出，或與省相當為直轄市，或為地級市，縣域成為從屬于城市的政區。這種行政區劃的被動降級，擠壓了縣域發展空間。在線性等級關系中，一些地級市會利用其上位的權力優勢“卡縣”“吃縣”。尤其在分稅制改革之后，基層政府可自由支配的財政收入減少，但支出壓力并未減輕，導致了縣域治理的基礎性資源缺失。排他的行政邊界與模糊的經濟邊界形成張力，阻礙了縣域的社會經濟發展，在某種程度上也強化了城鄉分治。

其次，在社會發展中，郡縣傳統的不適應性日漸顯現。秦置郡縣時，以步行為尺度、以方圓百里為原則，構建了戶籍管理的地緣關系。后代無論是唐代的郡縣治所、元代升縣為州，抑或80年代初行政性分權和財政包干制的推行，都延續了這種靜態的地理規劃，即用面積劃分實施全面、直接的分區治理。改革開放后，我國進入一個高頻率、大規模、廣空間的超動態社會，數以億計的農民涌進城市，諸多事務早已突破傳統的郡縣范圍。與此同時，我國鄉鎮人口基數仍非常龐大。20世紀90年代，經過“撤區并鄉”“撤片并村”等鄉鎮建制，鄉鎮數量由多變少、規模由小變大，部分鄉鎮在人口數量和經濟規模上超過所在的縣級市甚至地級市。作為服務型政府，較歷史任何時期，國家要直接面對基層的主觀意愿十分強烈。作為一種空間生產策略，省直管縣指向了行政下沉的制度實踐。

歷史上，在“皇權不下縣”的基層自治下，縣級主要領導易成為腐敗高危人群

再次，智慧政府的發展，為新的權責模式奠定了技術基礎。早年，一些省份面積遼闊、交通不發達。為了方便政府間運作，是市管縣產生的背景之一。然而，增加一級行政管理層級，意味著增設對口職能部門和行政編制，直接導致運行成本增加、行政效率降低。當前，依托大數據、云計算等現代技術手段，電子政務不斷普及、高鐵航空四通八達，各級職能部門之間的溝通日趨完備，上級政令能夠便捷下達到基層政府，為扁平化的行政模式奠定了客觀基礎。

最后，加強省縣溝通，有助于重塑地方政治制度空間。歷史上，省一級規模比較大、具備造反的條件，所以省一級的總督、巡撫等互相分權制衡。而縣一級的力量不至于能夠造反，無須設置分權，采用“皇權不下縣”的基層自治。因此，縣官權力很大、不受約束，他并非代表一個個體，而是代表條塊里的“塊”，是行政層級中的人格化象征。[2]當前，基于這種“政治地理邊緣”傳統，縣級主要領導易成為腐敗高危人群。省直管縣改革通過下放權限，有助于加強基層把控，隱含著重塑地方政治敘事的政治目的。

二、省直管縣的發生特征

我國的省直管縣改革，是有序的、分階段的漸進過程。改革肇始于1949年北京、上海、天津直轄市的設立。從1953年浙江省實行財政省直管體制，到1988年海南建省，到1992年浙江省強權擴縣系列改革和1997年重慶直轄，再到2005年之后全國大面積的推行試點，我國一直在陸續摸索著省直接管理縣的實踐。截至2016年底，全國共有1793個縣參與了省直管縣改革。

政區分等是國家對行政區劃進行分類管理而做出的一項重要制度安排

在實踐中，省直管縣主要有以下三種形式：第一，行政省直管縣，即在行政管理層級上省直接管理縣，不經地級行政區管轄，縣級行政區與地級行政區享有相同的政治、經濟和社會管理權限。

第二，財政省直管縣，即通過收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等, 省與縣直接開展財政聯系。

第三，全面省直管縣，一般涉及三個方面：一是下放事權，擴大縣級經濟社會管理權限；二是省直接管理縣級財政體制改革，保障縣級有相應的財力；三是對縣級主要領導采取適度上收的管理制度，弱化地級市對縣級的政治控制權。[3]

三、省直管縣的后續走向與改革邏輯

（一）行政省直管縣：政區分等的空間敘事

政區分等是國家對行政區劃進行分類管理而做出的一項重要制度安排。省一級，基于社會經濟發展形成潛在的隱形層級；市一級，副省級城市、計劃單列市等行政級別要高于其他地市；縣一級，分為市管縣與行政省直管縣。行政省直管縣，是所在省級行政區直接領導和管理縣域，地級市不進行中間干預，高配縣級主要領導，包括省直轄縣級市與省直轄縣。當前，省直轄縣級市有海南省的瓊海市、儋州市等；新疆維吾爾自治區的石河子市、阿拉爾市等；湖北省的仙桃市、潛江市等；河南省的濟源市。省直轄縣只存在于海南省，具體包括安定縣、臨高縣等。[4]

通過政區分等，可以根據地方實際減少治理成本，是實現簡約治理的手段之一。歷史上政區分等的分類標準屢經變遷，主要包括“地區的沖要、戶口的多寡、資地的美惡，政務的繁閑”。[5]當前，不同地方的地理、經濟基礎，代表了一種特定尺度的權力關系結構，是交疊的政治經濟過程的空間表達。海南省全面實行省直轄形成的“海南模式”，主要基于其地理空間。1988年海南建省時，陸地面積為三萬四千多平方公里，人口800多萬，轄19個縣市。與其他省份相比，機構和人員最少，省縣直接溝通的成本較低，因此在省、縣之間未設置中間層級。新疆維吾爾自治區一些縣級市推行行政省直管縣，主要是歷史原因。新疆在屯墾戍邊的發展中，形成了“師市合一”的城鎮管理體制。在此基礎上建立的縣級市，既保留兵團的功能，又有一級地方政府的治理功能，形成了新疆少數民族地區公共治理體制的特有形式。湖北省、河南省為了促進區域發展，選取了生產總值較好、基本發育為中等城市規模且有發展潛力的代表性縣級市，采取經濟計劃單列、干部高配的省直轄模式。

（二）財政省直管縣：縣域發展的地方邏輯

財政省直管縣早已有之。新中國成立之后，浙江省一直探索財政省直管縣體制。1987年，山西省在雁北地區試點省直接對縣財政包干。20世紀90年代，我國縣鄉基層政府財力匱乏、負債嚴重。2005年以來，為了緩解縣級財政困難、解決政府預算級次過多等問題，全國范圍內推行了以擴大縣級財政管理權限為核心的財政省直管縣改革。各省的改革路徑不盡相同，有些地區在財政體制、轉移支付、財政結算等各個方面全面實行省對縣直接管理；有些地區主要在補助資金分配和資金調度等方面實行省縣對接。各地改革都已有數年，但不同學者對各地財政省直管績效判斷各異，勾勒了改革的模糊面相。究其原因，是地方性知識與規范性政策之間存在差異，改革績效與各地基礎有很大關系。

1.縣域經濟基礎

分稅制改革后，全國縣域發展分化嚴重。一些省域大力發展縣域經濟，成功實現了縣域經濟社會高速發展，涌現出諸多地方的實踐探索經驗。比如，浙江省的縣域經濟基礎較好和城鄉差異相對較小作為重要省情，是其改革相對徹底的一個關鍵背景因素。而在中西部一些縣域，基于財政困境沒有能力完全滿足公共服務需求。2013年，安徽省縣域財政收入1043.7億元，僅相當于浙江省的43.4%和江蘇省的44.6%（見表1）。對于財政省直管縣，經濟基礎較好的地方，改革猶如錦上添花；而對于經濟基礎相對薄弱的縣域而言，改革在一定程度上改善了基層財政困境，但高水平的縣域治理仍較為困難。

表1 2013年安徽與浙江、江蘇縣域經濟指標比較

2.縣域人口基礎

研究發現，對于一些人口大省，如河北省、山東省，縣級政府僅有發展經濟的動力，但缺乏提升公共服務水平的意愿。省直管縣改革激發了縣級政府經濟發展的積極性，但與之相伴的卻是，地方政府缺乏內在動力去提升服務性公共物品的供給水平，導致縣域公共物品供給結構的失衡。[6]這類情況在遭遇疫情防控等特殊情境時，會體現出較大的風險和挑戰。[7]

3.縣域政治基礎

地方行政管理的結構，構成了不同政治土壤?！霸缒?，據說縣領導寫一張紙條、批一下編制，就算招聘成功。這種不規范操作，導致了人員遠遠超編。2004年，我省一個7萬人口的小縣，竟超編近8000人，造成了吃飯財政?！盵8]有調研指出，在2002年，湖北、河南、江西三省絕大部分的縣、鄉政府，都不能及時發放財政供養人員的工資，許多鄉鎮半年期間只能發放一個月的工資，甚至連“吃飯財政”都談不上。[9]地方行政臃腫、行政成本過高，影響著改革的有效運轉。

4.市一級的輻射能力

在市一級輻射能力相對較弱的地區，往往繼續推進財政省直管縣。比如，河南省從2022年1月起，財政直管縣范圍擴大到102個縣（市）。而在市一級輻射能力較強的地區，有的調整甚至取消了財政省直管。比如，2017年廣西對經濟輻射能力較強的南寧市、柳州市等，都不再實行省財政直管縣，而改為全部實行市管縣。[10]

（三）全面省直管縣：政策執行的府際博弈

黨的十六大以來，中央高度重視統籌城鄉發展，不斷向縣級政府下放經濟社會管理權限。2010年，中央編辦確定了安徽、河南、湖北等8個省區37個縣（市），從財政改革擴大為涉及財權、人事權、事權的全面試點。對改革試點的選擇較有代表性，如轄縣大省、城鎮化發達縣、農業大縣、民族地區貧困縣等，計劃三年左右完成試點。當前，全面改革的后續走向各異。一些試點重新劃歸市管縣體制，如2015年河北省明確第二批試點的8個縣（市）不再開展試點工作，重新劃歸所在設區市管理，試點實踐僅半年。也有一些試點至今仍推行改革，比如江西省鄱陽縣等，盡管已完成所規定的試點年限，但依然維持著全面省直管。此外，還有試點縣進行了撤縣設市。比如2019年安徽省撤銷廣德縣、設立縣級市。細化不同的地方執行，有助于探究為何改革走向不一。

1.人事關系的權力競合

在全面改革中，各試點省區分別進行了人事制度調整。黑龍江省將試點原由省轄市管理的干部調整為省委直接管理。寧夏試點縣黨政主要領導干部由自治區黨委管理，其他班子成員由自治區黨委組織部管理。湖北省試點的黨政正職由省委管理，四大班子成員和紀委書記、法院院長、檢察院檢察長由省委委托省委組織部管理；其他副縣級干部，改為試點管理，報省委組織部備案。安徽省將縣委書記和縣長改由省委直接管理，其他副縣級以上干部由省委委托省委組織部管理，其他干部由試點管理。河南省試點黨委、政府主要領導，由省委管理，其他干部領導體制不變。

但在實踐中，多數試點的人事關系并未得到真正厘清。這是因為省級對接的人事級別，至少要管副廳級以上，而縣一級多為處級?；谶@種級別差距，省委組織部一般將人事權重新讓渡，委托地級市管理試點縣的人事晉升。中國長期沿用的屬地管理，強調的是“誰主管，誰負責”，即轄區內所發生的事情，都屬于轄區行政首腦的責任。在這個意義上，市一級仍是轄區的責任人。人事關系作為一種顯性因素，在官員調配中發揮關鍵作用?；谑泄芸h的體制回放，改革對地方官員的激勵十分有限。一方面，省級處室是廳級干部，縣級干部不能直通到省里任職。另一方面，市級認為試點縣已屬于省管干部，不再隸屬市一級的人事關系?！叭娓母镆院?，市從兩個縣調動了兩個鄉鎮書記到市直，提了一級，但都是非試點縣的。而我們縣的縣長、書記、紀委書記、公檢法，都由上面委派，與地方沒有關系。那我們試點縣的優秀人才怎么安排?干部沒有積極性，什么都發展不了?！盵11]

在實踐中，多數試點的人事關系并未得到真正厘清

2.事權下沉的制度激勵

在全面改革中，事權下沉是激勵縣域發展的重要舉措。例如，浙江省在1992年、1997年、2002年不斷出臺擴大縣級權限政策，將313項審批權下放給紹興縣等17個經濟強縣（市），涵蓋國土資源、交通、建設等十二大類，幾乎囊括了政府經濟管理權限的所有方面。而一旦上級控權不放，改革效果就相對較差。如河南省長垣、蘭考等9個縣（市），均出現權力配置不公的問題。

上級未有效下放權限，有以下這些原因：一是，上級對改革權限“放虛不放實、明放暗不放”。例如，在一些中西部的試點中，存在將船舶類、水運類等權限下放至位于內陸的縣域，但諸如招商項目審批、公安權限、民政權限等多項實權并不下放。有論者指出，“在全面改革中，市級可以說吃力不討好?？h覺得我們擋道，省又把一些優惠政策給到縣。相對而言，地級市具有形成中等城市輻射區的條件，一個擁有50萬到150萬人口的城市，能產生一定的規模集聚效應，這是縣一級所不具備的。那市一級要怎么定位自己？我們也需要發展?！盵12]二是，上級不敢下放某些權限?！叭嬖圏c之后，我們對試點縣有一些鼓勵性政策。但總的來說，涉及全省范圍內縣的整體發展，我們盡量一視同仁?，F在采取的是均衡性轉移支付，完全是按公示法，沒有人為的調控因素。如果試點縣希望單獨給予政策優惠，是要慎重考慮的?！盵13]其中，最為典型的是在技術方面，尤其建設、質量檢測等領域，基于縣一級的人才配備、硬件設施等尚未達到應有水平，上級政府會有所保留。

在全面改革中， 事權下沉是激勵縣域發展的重要舉措

四、余論

在三種改革類型中，行政省直管縣完全實現了省縣對接，最符合“省直管縣”的理論設計?；谶@種改革思路，曾有學者提出“分省、并縣、撤市、鄉鎮自治”，把全國重新劃分為五十個左右的省，每省平均管轄四五十個縣，撤銷市（地）和計劃單列市，實現全面的“省-縣”模式。[14]然而，這一構想關涉我國國家治理的運作基礎，值得商榷。首先，省的管理幅度將成問題。截至2020年，我國除港澳臺外的31個省、市、自治區中，有2846個縣級單位。也就說，如果完全改革，在現有省份數量不變的情況下，省對縣的平均管理幅度為1∶91.8，管理調控與監管能力是很大問題。其次，這會從側面觸及地級市的存廢問題。當前市一級的政府官員人數龐大，一旦改革，市級干部的出路將極為棘手。[15]因此，超越省直管縣的試點，需要依據地方現實對不同行政區劃模式進行取舍，有針對性地進行分類改革。

總的來說，行政省直管縣有獨特的治理邏輯，不宜全面鋪開；財政省直管縣作為規范化的財政分權，其改革績效與縣域基礎、市一級輻射能力有較大關系。對于經濟發達的中心城市，更適宜通過撤縣設區等方式，推行市領導周邊縣的模式；全面省直管縣改革，應賦予城市和縣域主體平等的法律地位，強化改革執行力，以實現改革預期。如何根據地方現實加以引導，以不同的行政區劃改革有效推進縣域城鎮化，有待于進一步的細化研究。

注釋：

[1]中共中央文獻研究室：《在北京市考察工作結束時的講話（2014年2月26日）》，《習近平關于社會主義經濟建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版。

[2]曹錦清、劉炳輝：《郡縣國家：中國國家治理體系的傳統及其當代挑戰》，載《東南學術》2016年第6期。

[3]張占斌：《省直管縣改革新試點：省內單列與全面直管》，載《中國行政管理》2013年第3期。

[4]本文對直轄市、名義上省轄但實際上為地級市代管的縣級市、中國港澳臺的情況不做討論。

[5]翁俊雄：《唐代的州縣等級制度》，載《北京師范學院學報》（社會科學版）1991年第1期。

[6]李一花等：《“省直管縣”財政改革對縣級財政支出競爭策略的影響研究》，載《財經論叢》2014年第3期。

[7]郭曉琳、劉炳輝：《以強勝快：危機治理中的國家治理體系》，載《中州學刊》2020年第4期。

[8]M省發展和改革委員會投資處處長訪談資料。

[9]“縣域經濟社會發展的財政政策研究”課題組：《縣域經濟社會發展的財政政策研究》，載《經濟研究參考》2005年第49期。

[10]第一財經編輯部：《明年起河南所有縣不再向市上交財力，財政省直管縣再掀高潮？》，載《第一財經》2021年9月24日。

[11]Y鄉黨委書記訪談資料。

[12]X市原市長秘書訪談資料。

[13]A省政府發展研究中心農村經濟處副處長訪談資料。

[14]戴均良：《省直接領導縣：地方行政體制的重大改革創新》，載《中國改革》2004年第6期。

[15]周仁標：《“省管縣”改革的動因、困境與體制創新研究》，安徽師范大學出版社2012年版。