西藏應急預案體系建設謅議*

楊 薇

2003年以來，西藏應急預案體系經歷了從“無”到“有”、從“有”到“全”、從“全”到“優”的發展歷程，實現了里程碑式的跨越發展［1］。西藏的突發公共事件除了具有不確定性、危害性、緊迫性等共性特征外，還具有地域性、民族性、隱蔽性等個性特征。應急管理的主要任務是如何有效預防和應對各類突發公共事件，將突發公共事件的負面影響降到最低。預防和應急準備是突發公共事件應對的第一階段，從某種意義上說也是最重要的階段，應急預案是這一階段的核心，科學有效的應急預案體系在整個突發公共事件應對之中的地位和作用可見一斑。

制定應急預案是應急工作有序高效開展的前提和基礎。應急預案是針對可能發生的突發公共事件預先制定的應對方案，以確保迅速、有序和有效地開展應急救援行動，減少人員傷亡和經濟損失。應急預案的基礎是對突發公共事件的風險進行識別，對突發公共事件可能造成的后果和損失進行評估，事先明確應急處理主體的責任，確認應急救援人員、技術、設備、設施、物資和救援行動到位，并對應急指揮和協調作出預先安排。西藏還面臨經濟發展相對滯后，自然災害易發頻發，自然環境惡劣，社會環境復雜，反分裂斗爭形勢嚴峻等狀況，加強應急預案體系建設對西藏具有特殊的現實意義。推進西藏應急預案體系建設是一個漫長而復雜的過程，當前西藏應急預案體系建設存在的不足，也將成為今后西藏應急預案體系建設的方向。

一、西藏應急預案體系建設的基本情況

習近平總書記在中央第七次西藏工作座談會上明確指出：“堅持穩中求進工作總基調，鑄牢中華民族共同體意識，提升發展質量，保障和改善民生，推進生態文明建設，加強黨的組織和政權建設，確保國家安全和長治久安，確保人民生活水平不斷提高，確保生態環境良好，確保邊防鞏固和邊境安全，努力建設團結富裕文明和諧美麗的社會主義現代化新西藏?！保?］這為西藏應急管理工作指明了方向和目標。為強化社會大局安全穩定，全面提升政府維穩處突的能力和水平，實現西藏長治久安，按照《中共西藏自治區委員會關于制定國民經濟和社會發展“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標的建議》的要求，應急處突預案體系要更加科學完善，應對重大風險的預案方案要更為健全［3］，因此，必須從國家發展的戰略高度，圍繞維護西藏社會穩定和各族人民的根本利益，不斷推進西藏應急預案體系建設，使得西藏的應急預案體系建設與西藏經濟社會發展相匹配。

第一，應急預案體系建設取得了重要進展。在“分類指導、分級負責”的基本框架下，圍繞西藏地方應急處置的需要，遵循國家應急預案體系的要求，依托西藏各級黨政部門，依靠科技創新，西藏建立了以地方綜合應急預案為指導的應急預案體系，包括自治區級和地市級總體預案、專項預案和部門預案，以及基層各級各類應急預案。近年來，西藏制定了包括專項、部門、地方、單位等各類應急預案近5000個，已基本建成覆蓋自治區、市（地）、區（縣）三級的應急預案體系。［4］

第二，應急預案發揮了重要的社會凝聚作用。在應急管理體系建設初期，應急預案承擔了應急管理體制、機制和法制的功能。隨著西藏應急預案體系的快速發展，極大地促進了各級各類應急管理機構建設和體制機制的完善，加強了各級政府部門和企事業單位的應急協同力量，單位、社會組織和基層組織也可以參與到突發公共事件的預防和處置，全面推進了西藏應急管理實踐。從最終結果上看，突發公共事件發生后，各級政府、有關部門、單位組織和各類人員可以進入應急狀態，按照應急預案開展處置工作。

第三，應急預案的編制逐漸成為社會共識。隨著西藏應急預案體系建設的不斷完善及其社會作用日益突出，社會各界越來越重視應急預案。應急預案的編制和完善已成為各級政府、有關部門和大多數行業應對突發公共事件的自覺行為?？拐鹁葹?、防汛抗旱、森林防火、交通運輸、安全生產、衛生應急等領域的應對思想也從原來的“要我編預案”不斷轉變為“我要編預案”。企業、社區、學校等基層單位普遍把應急預案建設作為加強管理的重要組成部分，納入日常工作。一些地方在非常規突發公共事件發生后，及時總結經驗教訓，相互借鑒，制定應急預案。區內區域間應急管理聯動機制也把將應急預案的編制作為應急聯動的重要基礎，通過應急預案明確分工和責任，完善應對機制，增強響應能力。［5］

第四，西藏應急預案體系建設目標。應急預案體系建設作為一項整體性工作，旨在整合區域內各級各類應急預案，建立政令統一、責任明確、指揮順暢、配合有序、反應靈敏、處置及時的突發公共事件應急響應機制，提高突發公共事件預防和處置能力，最大限度地減少其造成的危害，有效維護國家安全和人民生命財產安全，促進西藏經濟社會長治久安和高質量發展，建設社會主義現代化新西藏。

二、西藏應急預案體系建設存在的不足

近年來，西藏應急預案體系建設雖然取得了一些成績，但作為一項新生事物，西藏應急預案體系建設還不完善。

（一）應急預案操作性較差

應急預案本質上是一種風險管理工具。風險評估不僅是消除和預防各類突發公共事件發生的基礎，也是保證應急預案體系的針對性和可操作性，確保應急預案發揮應急響應指南功能的前提。［6］因此，在應急預案體系建設的過程中，地方部門編制應急預案應當在確定致災因子、開展風險評估和調查應急資源的基礎上進行，這便要求應急預案具備較強的針對性，而不具有適用于不同風險場景和應急資源儲備的普適性。

在現實中，西藏現有預案內容同質化嚴重，缺乏針對性、可操作性不強的問題比較嚴重。部分機構編制預案，并沒有對當地風險進行科學評估，只是簡單照搬照抄，還有一些機構將應急預案編制工作完全外包給對當地情況不甚了解的區外企業，這都不利于形成符合當地實際的操作性較好的應急預案。造成這種現象的部分原因在于，預案是編制主體迫于上級要求和行政形式，為了應付上級檢查或者為了完成任務“照貓畫虎”而制定的，缺乏對風險的針對性分析和可利用資源的調查，使得預案“上下大小一般粗”，嚴重脫離預案適用范圍的實際情況。一些地方在編制預案時沒有對突發公共事件及其引發的次生災害進行系統分析，以致預案中對應急處置措施考慮不完善，導致預案難以實施。在突發公共事件發生時依據這樣的預案進行處置無疑會事倍功半，甚至貽誤處置時機。

（二）預案管理欠缺規范性

應急預案管理是一個不斷修訂和完善的動態過程，應急預案亦需要通過切實有效的應急演練和實踐經驗總結進行定期修訂。目前，一些地方政府尚未將應急預案管理納入日常工作，也不能創新應急預案管理模式和管理方法。實際上，一些編制人員是應上級的要求，作為臨時身份參與應急預案管理。有的工作人員甚至錯誤地認為有了預案就意味著有了保險，便沒有研究如何加強日常管理，減少突發公共事件發生的必要。

就目前西藏應急預案編制而言，還存在重編制輕落實，預案側重于臨時性編制，缺乏嚴格規范的應急預案制定、修訂程序。具體來講，一是部分地方部門應急預案編制缺乏統籌規劃，導致預案重復、交叉重疊，甚至相互沖突，空白區域亦未能得到及時填補。二是在編制應急預案時缺乏溝通，沒有組織相關共同人員參與預案編制，有的地方部門甚至在不征求相關單位意見的情況下就直接將應急預案報送審核的情形。三是應急預案的編制缺乏嚴格的審查。大多數地方政府部門沒有舉行專門會議審查預案，印發的文件種類也有不同的規格。四是應急預案的編制缺乏備案。上級部門和單位缺乏對下級部門和單位的應急預案進行科學及時的備案和歸檔整理，加大了相關應急預案的銜接優化難度。此外，各地政府部門普遍存在人員缺少、任務繁重、經費不足、隊伍素質不均等問題，也影響了應急預案管理水平。［5］西藏基層應急預案編制工作滯后也比較突出。應急預案是應急管理工作的必要前提，但由于一些基層單位沒有認識到應急預案的重要性，沒有給予足夠的重視，甚至認為應急預案是可有可無的，這也造成了西藏基層應急預案編制工作的滯后。

（三）應急預案之間銜接不足

由于西藏現行應急管理體制，各部門之間的縱向應急管理機制較為完善，但橫向責任關系不明確，存在交叉重疊、管理脫節的現象，特別是在處理跨行政區域的事故時，難以促進行政區域之間形成強大的應急救援組織網絡，部門之間的協調合作難以高效實施。

具體來說，一方面，縱向預案體系標準過于統一，上下級應急預案之間區分度不高，同質化嚴重；另一方面，在縱向預案上，因各部門只是關照本部門的體例和標準，造成不同預案主體預案之間的橫向銜接不夠，不能合理連接同級預案、上下級預案、政府和企業間的預案，在組織結構、責任劃分和處理流程等方面都存在沖突與矛盾。有的專項預案、部門預案與基層預案之間缺乏有機銜接，導致單位之間應急協調不到位。還有因次生衍生災害出現而需要啟動的綜合預案，雖然基本建立，但兩個預案之間因缺乏必要的連接等問題，不同程度影響了事件處置效率。

（四）應急預案宣傳教育與演練不足

應急預案是應對突發公共事件的行動方案，為增強公眾的憂患意識、社會責任意識和自救、互救能力，非涉密的應急預案應在公眾范圍內進行宣傳教育和演練。但在現實情況中，應急預案編制主體重預案文本編寫、輕預案宣傳教育與演練的問題在西藏廣泛存在，預案僅只是“寫在紙上、掛在墻上”，公眾對應急預案的存在并不了解，更不要說知曉應急預案的具體內容，使得應急預案更加形式化，實際的應急管理活動很難按照應急預案展開。

“未經過演練的應急預案是低效的預案”［7］。一些部門忽視了應急預案動態管理的重要性，將預案的發布視為預案工作的終點，在預案編制完成后便將其擱置。由于應急演練缺乏優化機制，應急演練與預案修訂脫節，導致預案運行不暢，部門間應急聯動滯后。當突發公共事件發生時，應急管理主體往往脫離應急預案而采取臨時性決策，而在時間緊迫、信息有限、資源不充分條件下作出的臨時性決策無疑具有更大風險。

三、西藏應急預案體系建設的方向

加強應急預案體系建設，對西藏而言有著特殊的現實意義。為進一步提升西藏應急管理工作的質量，應著力從以下幾個方向進行應急預案體系建設。

（一）提升預案權威性和可操作性

應急預案是在突發公共事件發生前制定的一套行動方案，在整個應急管理活動中，起到指導性的關鍵作用。應急預案能否在突發公共事件中發揮作用，除了應急預案本身編制科學之外，還必須要求得到不折不扣的貫徹執行，換言之，就是要保證應急預案的權威地位，只要突發公共事件事態還未超出預案設定的情形，就應嚴格按照預案執行，突發公共事件應對過程中不得出現處置主體的意志凌駕于應急預案及其確定的程序之上。與此同時，由于突發公共事件的不確定性，若出現預案編制時未能預見到的復雜局面，就要求處置主體在應對中隨機應變，具有較強的危機決策能力和責任擔當。

為提高預案的可操作性，預案的內容應該涵蓋應急管理工作的全過程。完整的應急預案應該包括準備、響應、恢復和預案的評估改進，必須形成一個有機聯系并有效改進的體系。為保證應急預案具有科學性、可操作性，必須系統認識和全面評估所潛在的致災因子，根據應急管理和風險治理的理論，完善應急救援力量和可調配資源的情況，為預案編制提供建設性意見。作為應急預案的源頭環節，風險評估是改進應急預案工作的“最重要的基礎性工作”［8］。發達國家在制定應急預案前基本都需要進行風險評估，而我國西藏對突發公共事件的風險評估仍處于起步階段。西藏各級政府部門要樹立科學的風險評估理念，根據所轄區域的風險情況，開展風險識別、分析和評估，制定應急預案。

（二）提升應急預案管理的規范性

習近平總書記在中央政治局第十九次集體學習時的講話指出，要加強應急預案管理，健全應急預案體系。自2003年至今，圍繞“一案三制”為核心的應急管理體系經過近20年的建設，西藏已基本建立起“橫向到邊、縱向到底”的應急預案體系，但預案編制的規范性亟待提高，為應對這一問題。首先，要提供基層預案編制的條件，成立預案編制領導工作小組，做好預案編制的機構、人員等準備工作?，F有預案大部分由政府各部門人員編制，尚未成立預案編制小組，我國《突發事件應急預案管理辦法》明確要求：應急預案編制部門和單位應組成預案編制工作小組，吸收預案涉及主要部門和單位業務相關人員、有關專家及有現場處置經驗的人員參加。編制工作小組組長由應急預案編制部門或單位有關負責人擔任。因而預案編制部門應當嚴格按照編制程序，成立預案編制領導工作小組，利用各方面人力資源參與預案編制，廣泛征求專家及社會公眾的意見增加預案編制的規范性和可操作性，克服編制中出現的專業性缺乏、社會參與性不足的問題。其次，開展風險評估和應急資源調查。應急預案是對事故發生后可能造成的后果和損失進行評估，提出控制風險和控制隱患的措施。同時，全面調查突發公共事件時最先可用的應急資源，為應急預案的編制提供依據。再次，加強應急預案評估和修訂。預案評估的目的在于實現應急預案的動態優化和科學規范管理。根據時間順序，應急預案評估可分為預案制定前評估、預案演練評估、應急管理事后預案評估。預案制定前評估主要是指根據以往突發公共事件的突發事件，對西藏社會可能發生的突發公共事件進行識別和分類，預測突發公共事件發生的可能性和可能產生的后果，以便通過評估前方案的制定，使方案更加符合西藏實際，運行更加有效。預案演練評估是預案演練后的評價。通過對預案演練的評價，試圖找出預案在人員分工、部門聯動、資源調度等方面存在的問題，通過對預案演練的評價可以更具體地發現預案中的問題，以便對預案進行進一步的改進。應急管理事后預案評估是指對突發公共事件發生后的一系列行動進行分析評價，包括預案啟動、預案執行和事后恢復等。應急管理預案的事后評價比前兩者更準確、更具體，對預案的改進更為重要。此外，在信息化時代，應急預案的數字化是大勢所趨。在對預案進行編制時，為了保證預案的實用性以及合理高效性，應以數字化的形式對應急預案編制的全過程予以記錄，以便結合評估更及時地修訂。

（三）加強預案之間的溝通銜接

突發公共事件造成的危害和后果往往不是單一的，而是通常有復雜的連鎖反應。因此，針對這一特點，需要多個部門在應急響應中進行協調配合。在制定預案時，應將可能受到緊急情況影響的所有主體列入計劃，提前進行溝通協調和約定，加強主體間的相互合作。廣泛聽取有關部門、單位和專家的意見，并與相關預案建立起良好的銜接關系。涉及其他單位職責安排的，應當書面征求有關單位的意見。在有需要時，與社會各界進行公開咨詢。突發公共事件發生后，各部門按照協議開展應急響應和應急救援，組織社會救援力量。如果各部門事先不進行溝通和協調，在應急響應過程中任務可能會重疊，造成混亂，不利于搶險救援工作。面對緊急情況，單個部門的力量遠遠不夠，各部門之間的信息交流、溝通協調對形成高效的區域聯動的應急網絡尤為重要。此外，還要加強上下級預案之間的交流、銜接，使上下級機構之間的應急聯動順利進行，實現上下級預案應急處置的無縫整合。

（四）積極開展應急預案宣傳教育與演練

開展應急預案宣傳教育的對象主要包括與應急預案實施密切相關的管理人員和專業救援人員、各級政府和有關部門的工作人員以及廣大群眾。對與應急預案實施密切相關的管理人員和專業救援人員的培訓，應當通過編制、發放培訓教材、舉辦培訓班、舉辦工作研討會等方式開展。對于各級政府和有關部門工作人員的培訓，可將方案研究納入領導干部、公務員和應急管理干部的日常培訓。需要公眾參與的非秘密應急預案，政府部門則可通過開展講座、舉辦比賽、免費發放紙質宣傳材料、互聯網、電視等多種媒體廣泛宣傳。特別是依托網絡信息技術，通過“西藏自治區應急管理廳”“西藏互聯網應急中心”“昌都應急”“山南應急”“西藏加查應急”等自治區、市（地）、區（縣）級政府微信公眾號平臺，大力宣傳應急預案的相關知識。通過應急預案進行宣傳教育，讓相關人員和社會公眾能提前熟悉突發公共事件應對的具體流程，避免耽誤應急處置而造成更為嚴重的后果。與之相對應，還需要積極開展預案的演練。相關部門應當定期組織公眾進行，在檢驗性演練和示范性演練的基礎上，依據事件類別開展研究性演練?？梢愿鶕A案演習的具體情況，找出預案中存在的問題，進行及時修正，形成預案“編制—演練—評估—再編制—再演練”的動態管理模式，以使預案更為契合實際的突發公共事件應急管理，杜絕使預案演練成為表演和走形式、走過場，避免“只演不練”。