城市跨域風險協同治理的模式與路徑

張小明

【關鍵詞】城市 跨域風險 協同治理 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

城市風險的本質特征為“超轄區化”。城市風險并不總是內嵌于城市行政單元，它的發生地點、影響范圍并不局限在固定區域，還可能超越特定的行政邊界，向其他城市溢出。城市突發公共衛生事件具有很強的傳染性，在密集的城市人流中，病原體迅速傳播會加劇風險蔓延和擴散的可能性。各類自然災害潛藏著次生性災害威脅，容易觸發更大范圍的災情，如暴雨災害，一旦上游河流決堤，很容易引起中下游城市的洪災。事故災難和社會安全事件，雖發生地點和影響范圍相對集中，但不妥善的處理同樣也可能對其他城市造成不良影響。城市發展中涌現的新興風險，特別是技術風險、網絡安全風險等，具有很強的復合性、聯動性和疊加性，更可能產生超越空間范圍的顛覆性影響。

我國城市風險防控模式具有典型的“轄區性”特征。我國采取屬地管理模式應對城市風險。例如，《中華人民共和國突發事件應對法》規定：“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制?！庇秩?，《中華人民共和國傳染病防治法》指出：“疾病預防控制機構、醫療機構和采供血機構及其執行職務的人員發現本法規定的傳染病疫情或者發現其他傳染病暴發、流行以及突發原因不明的傳染病時，應當遵循疫情報告屬地管理原則?！被痉ê蛦涡蟹ǘ紡娬{了突發事件的本地負責、本地化解特征。

在面對“超轄區化”的城市風險挑戰時，“轄區化”的屬地管理防控模式難免會陷入失靈困境。一方面，它固化地引導行政人員遵循應急管理的屬地思維，忽略了跨域風險防控中的權責配置與相互協作。當出現跨域風險和危機時，地方政府往往會在轄區利益最大化的理性驅動下“自掃門前雪”，片面強調本地的風險處置責任，忽視甚至擱置“共同責任區”風險問題，繼而可能導致跨域風險問題的防控呈現出分散化、碎片化狀態，并最終延誤風險的最佳處置時機。另一方面，地方政府的資源與能力難以適應跨域風險防控要求。地方政府基本形成了與屬地管理模式相匹配的信息收集、報送程序以及資源調集、分配機制。當風險出現后，地方政府能夠按照固定規范的流程迅速啟動應急響應。而城市跨域風險超越了單一行政區域范圍，發展演變趨勢不確定，表現形態多變復雜，更重要的是，它突破了地方政府的風險治理權限，涉及到不同應急力量的博弈與權衡，僅僅依靠某一城市的屬地管理模式顯然很難產生成效。

基于此，進行城市跨域風險協同治理極為必要?？缬?，顧名思義是跨越地域界限。由于地域具有明確的區劃邊界性，因此，跨域實際指向的是跨越不同的行政區劃；而行政區劃又有各自的法定治理權限，這意味著跨域更深層的是對單一治理權的突破。當風險的潛在致災因子、可能承災對象超出了城市的行政區劃，城市跨域風險就產生了。城市跨域風險協同治理有三種典型情境：一是潛在致災因子超出特定行政區劃范圍，涉及兩個甚至多個城市轄區，如河流水位暴漲會波及流經的中下游城市。二是潛在致災因子發生在某一城市范圍內，而可能的承災對象分布廣泛，如火山噴發后的火山灰順著風向飄至其他城市。三是潛在致災因子與可能承災對象分別分布在不同城市區劃。這三種情況都超出了單個城市的治理權限和治理能力，需要采取跨域風險協同治理模式。

城市跨域風險協同治理是城市跨域風險治理的重要類別和突破。協同治理是對原有治理范式的超越和發展，它強調在盡可能滿足利益相關者需求的同時，通過協力合作、共同行動的方式，最大可能地維護整體利益。城市跨域風險協同治理過程中，不同城市主體代表著多元利益，它們需要通過博弈協商、相互協作的方式，化解區域風險問題，實現區域利益和地方利益的最大化。因此，跨域風險的協同治理，是在一般性跨域風險治理的基礎上，對治理的目標、過程和結果的更高層次追求。根據現有跨域治理模式分類，結合跨域風險治理的現實情況，可將城市跨域風險協同治理劃分出兩種類型：上級政府主導型和平行區域自發型。第一種類型強調中央政府或者共同上級政府的權威性，他們是跨域風險協同治理的發起方，掌握著治理過程中的決策權和指揮權。第二種類型則出于城市主體的自發性，不同城市特別是毗鄰城市，出于各自城市發展的需要和維護城市安全的利益需求而主動形成的治理模式。結合實踐看，平行區域自發型的城市跨域風險協同治理運用更為廣泛?？傊?，突破地理空間整合應急力量進行合作應對的城市跨域風險協同治理模式，將越來越成為一種重要趨勢。

城市跨域風險協同治理，核心是通過總體頂層設計建構一套行之有效的模式和體制。它囊括了中央政府對城市跨域風險協同治理的總體布局，同時還包括各城市共同體基于區域實踐構建的治理體制、組織體系以及與之相適應的職能配置和責任關系。它深刻體現了在服從中央政府關于跨域風險協同治理最高指揮、協調權的前提下，充分發揮跨域城市共同體的自主權與核心地位的模式特征。

第一，完善中央政府對城市跨域風險協同治理的頂層設計和總體布局。我國城市種類繁多，行政結構復雜。從城市規?？?，包括超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市。從行政結構看，分為直轄市、副省級城市、省會城市、地級市、縣級市等。這些城市在人口規模、經濟實力、政治話語權上存在較大差異，完全依靠自組織、自我協調的方式，可能會陷入組織無序、協調不通、效率低下的困境。因此，中央從頂層設計層面進行總體布局、設定規范就極為重要。近年來，中央政府高度重視、統籌布局并積極推進城市跨域協同治理，打造了一套完善的規劃體系、規則體系和組織體系，為城市群地方政府進行跨域風險協同治理提供了有效的指導、協調和監督示范。中央政府在強調區域合作、融合互動、資源共通、服務共享等區域發展的同時，還兼顧了風險、災害、危機的安全統籌。

第二，探索“綜合協調、協同共治、屬地管理”的城市跨域風險協同治理體制。黨的十九屆四中全會指出“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制”，厘清了應急管理實踐中的政府上下級關系，為風險治理工作提供了強有力的組織制度保障。然而，現有的治理體制高度聚焦特定行政區劃內的突發事件，一定程度上忽略了跨域風險這一重要類別?；诖?，有必要建立面向跨域風險的新體制，以進一步規范城市跨域風險協同治理實踐中的權責關系，特別是不同城市領導權、指揮權的配置問題。具體地，應形成“綜合協調、協同共治、屬地管理”的跨域風險協同治理體制。綜合協調是指不同城市政府應急領導力量組成的綜合性協調機構享有跨域風險治理的協調權，履行綜合協調、信息匯總、應急值守的職能，發揮跨域風險治理的運轉樞紐作用。協同共治是指風險的發生地城市、波及地城市政府協同參與、共同治理跨域風險問題，以談判、商議的方式達成跨域風險治理的最優行動方案。屬地管理是在堅持綜合性協調機構協調作用和跨域治理共同體協同作用的基礎上，延續片區責任制，轄區政府仍然是本區劃范圍內風險事件的第一責任人和最先響應人，負責向綜合性協調機構和其他城市傳輸信息，在配合跨域治理共同體風險處置方針的同時，負責應急處置本區域的風險事項。

第三，設立“綜合性協調機構”為主導的跨域風險協同治理組織體系。健全的組織體系是確?？缬蝻L險協同治理工作成效的關鍵力量。進行城市跨域風險協同治理組織體系的設計，既要兼顧中央政府在工作協調方面的權威性優勢，還要尊重跨域城市政府的自主權與核心地位，并妥善適應多元風險類別的外部情境?；诖?，城市跨域風險協同治理的組織體系要特別注重三項內容：一是構建中央層面的跨域風險協調辦公室，規劃全國范圍內的城市跨域風險治理工作，必要時還可以由相關部門參與到城市跨域的機構體系中。二是設立綜合性協調組織機構。毗鄰城市要主動打破行政區劃界限，由各地政府、應急管理相關部門主要領導人組建綜合性協調組織機構，將其作為跨域風險協同治理的常設機構，發揮指導、協調的核心作用，保障跨域風險治理工作的常態化、規范化運行。例如，2012年，為了應對突發性跨界水污染事故，長三角二省一市成立應急聯合委員會、預警應急指揮辦公室和應急專項工作組等機構，制定跨域治污的行動方案并負責領導和組織落實工作。三是設立具體風險導向的跨域協同治理辦公室。在綜合性協調機構內，下設自然災害、公共衛生、事故災難、社會安全等主要類別的城市跨域風險協同治理辦公室，專門對接各自領域的日常風險管理和應急處置工作，確?？缬蝻L險協同治理的專業性。

第四，理順各類機構的城市跨域風險協同治理職能配置。城市跨域風險治理過程中，綜合協調工作普遍面臨著雙重困境。一是風險的不確定性催生了城市政府差別化的風險回應態度。風險是一種未然狀態，具有發生的不確定性。部分存在僥幸心理的城市管理者，往往會選擇采取消極、懈怠的態度回應跨域風險事項和合作治理活動，這可能會影響到城市跨域風險協同治理活動的實際進展和整體成效。二是城市主體分布在不同行政區，它們各自有著獨立的治理權和多樣的利益需求，跨域合作需要統籌的因素多，協調的難度也更大。為了克服雙重困境，有必要進一步明晰協同組織機構的職能，加強機構的權威性和規范性。對此，特別需要賦予綜合性協調機構以必要的實質性權力，發揮該機構的權威作用，確立該機構的跨域風險常態化預防與治理職責：負責起草跨域風險治理協議，編制風險防控預案，研究制定風險協作的重要政策、年度計劃與合作事項，并負責組織召開跨域協調會議。同時，還要明確該機構在風險識別、風險分析與評估、風險處置、風險監控、風險溝通各環節的統一領導、指揮、協調、調度職能。當出現重特大跨域風險，超出綜合性協調機構的應對處置范圍和能力時，中央相關機構應及時干預，對風險應對處置工作進行統一領導。

第五，構建“發生地為主、波及地為輔”的城市跨域風險協同治理責任框架。清晰的權力責任體系是城市跨域風險協同治理工作有序開展的重要保障。城市跨域協同風險的突出問題之一就是地方政府的權責關系不明晰，“誰主責、誰擔責”的問題有時處于模糊狀態。責任關系不明晰，即便促成了跨域協同治理活動，城市主體由于缺乏剛性約束，很容易在風險的治理參與、評估溝通、響應處置過程中產生僥幸、懈怠心理。對于愿意承擔責任積極作為的主體而言，也難免會存在定位不明、把握不清的困惑。因此，城市跨域風險協同治理應當妥善配置權責關系，構建“發生地為主、波及地為輔”的責任框架。一要建立城市跨域風險治理責任體系，建立跨域風險治理的責任清單，明晰各主體單位在跨域合作、聯合治理中的權責范圍，實現重大跨域風險治理發生地牽頭、波及地配合的組織模式。例如，《京津冀協同應對事故災難工作綱要》將建立協同應急責任體系列為五大工作內容之一，指出要“以區域應急聯動綜合預案為指導，研究確定京津冀協同應對事故工作中各級政府、相關部門和單位、應急隊伍的工作責任，聯合編制區域協同應急責任清單”。二是明確城市主體在跨域風險治理中的責任追究制度。以制定法律或者簽訂協議的方式，明確責任追究的主體、程序和方式。對信息上報不及時、不完全，甚至刻意隱瞞和虛報風險信息，以及不積極參與跨域聯合協作，響應不及時，應急處置不配合等行為，給予嚴厲的責任追究和處罰。

城市跨域風險協同治理的總體頂層設計和模式體制，需要通過完善的運行機制設計來保障落實。當出現跨域風險時，沒有任何一個城市能夠獨善其身，也沒有哪個城市能夠擔負起單獨應對風險的防控責任和能力。為此，需要通過各種制度或非制度性約束，鼓勵各城市采取聯合行動，維持穩定、持續和正式的合作關系。這需要重點處理好城市間三個方面的協同：一是目標協同。不同城市在經濟發展水平、主政官員治理理念上存在著差異，這決定了他們參與跨域風險協同治理的目標偏好可能會不太一致，對跨域風險治理的效果也存在著差別化的需求。相比于風險波及地城市，風險發生地往往有著更高的目標追求。而目標的不同又會帶來城市主體行為選擇的差異。因此，需要對主體目標進行調和，盡可能達成趨同狀態，兼顧各城市切實需求的同時，保證目標的可操作性。二是過程協同。風險治理一頭連接著常態，一頭連接著應急態。因此，風險治理除了要銜接好跨區域的風險排查、聯合指揮、跨域救援等全流程防控和資源供應、信息溝通等全方位保障的協同外，還要妥善處理常態與風險態轉換時的協同關系。一方面，保證日常演練、風險監測、預防與風險識別、處置的高效銜接，確?？缬蝻L險出現后，城市政府能第一時間從常態管理轉換到風險處置狀態，迅速調配資源進行響應。另一方面，還需關注風險應對與應急處置的協同，做好跨域應急管理的準備，以在重特大跨域風險轉變為跨域災害后有充分的動員力、處置力。三是資源協同。主要是推進不同城市間應急物資、應急裝備的協同，保證跨域資源供應體系完整、規范，在應急狀態下能夠迅速調配。

具體來說，城市跨域風險協同治理的運行機制設計，包括溝通機制、評估機制、利益機制、信任機制等方面。

首先，建立有效的溝通機制。在風險識別、風險分析與評估、風險處理以及風險監控這四個步驟中，自始至終都需要進行風險溝通。只有將風險的相關情況，包括風險來源、范圍、特性、演變趨勢等，傳達給相關的人，包括導致風險的人、面臨風險的人、需要進行風險治理的人，風險治理活動才有價值可言?？缬蝻L險波及面廣，涉及因素復雜，加上不同城市間的地理區位阻隔，信息的分布極為分散，各城市主體往往只掌握著本行政轄區范圍內的風險狀況，對整體風險情況缺乏判斷，這會很大程度上限制風險治理后續活動的開展。因此，建立高效的溝通機制，是保障城市跨域風險治理良性運行的重要前提。一方面，依托統一信息平臺，實現預警信息的常態化溝通。借助大數據、物聯網、云計算、5G等新興技術手段，搭建現代化跨域風險信息平臺，實時監測、追蹤并實時共享自然災害、安全生產、事故災難、社會安全等傳統風險和新興技術風險領域的風險源信息，保證跨域治理共同體能夠在完整的信息鏈條下對風險的整體態勢和演變情況進行科學的研判、評估，并提醒可能涉及的毗鄰城市做好風險的預警預防和應對處置工作。另一方面，完善風險治理過程中的基礎信息共享，實現城市基礎信息的互聯互通。風險是突發事件的萌芽狀態，風險治理是應急管理活動的起點。各城市的跨域風險治理活動，除了做好一般性的風險處置活動，還要共同應對重特大跨域風險轉變為跨域突發事件甚至跨域危機后的管理活動。因此，城市之間還需要就應急基礎信息達成充分溝通，如及時共享城市人口總量與空間分布、應急物資儲備、應急隊伍規模、應急技術配備等情況，以便充分識別各城市的資源儲備情況，明晰區域整體的應急儲備短板，以更好地進行跨域風險的協同治理。

其次，構建合理的評估機制?？缬蝻L險協同治理是一項長期工程，具有時間周期上的持續性和持久性，它不是一朝一夕就能完成的，也不是某一次風險治理活動就能終結的。因此，及時地發現問題，針對性地改進問題，為之后的城市跨域風險治理積累有益經驗就極為重要。這需要依托合理的評估機制，對治理過程中的表現、治理績效等進行評估。在評估主體上，需要綜合性協調機構、跨域城市共同體、第三方機構共同參與，形成以學術機構、專業團隊等第三方機構階段性評估為主，綜合性協調機構與跨域城市共同體定期自評為輔的評估體系。在評估內容上，一是針對風險治理活動的評估。還原風險治理情境，就應急預案、治理協議的有效程度，風險預防、評估、處置工作的及時程度，資源準備、信息交流的充分程度，風險應對效率情況等主要內容進行評估和改正，更新和完善風險治理模式與工作機制，推動城市風險治理工作更加有序地開展。二是面向各參與治理主體的評估。確定綜合性協調機構在跨域風險治理中領導、指揮、協調行為的有效性情況，掌握不同城市在風險協同治理各個環節的相互配合情況，了解各城市主體參與跨域風險防控中的成本投入、工作成效和責任履行情況。在評估結果的運用上，要實施明確的獎懲結合方式，加大有效經驗推廣力度。

再次，建立清晰的利益機制。對于參與跨域風險治理的不同城市政府主體而言，首先需要調和、平衡的就是政府利益關系。建立利益機制是保障參與主體充分享受利益，實現利益分配最優化的重要渠道，它包括利益共享和利益補償兩個部分。其中，利益共享是跨域風險治理的前提，有效的利益共享有利于維系跨域風險治理活動的穩定性、持續性。但現實中，不同城市政府參與跨域風險治理的收益是不均等的。當跨域風險被成功化解，它很大程度上避免了風險轉變為突發事件后的社會經濟損失，這一潛在收益對風險發生城市體現的尤為直接和明顯。而對于風險波及地城市而言，不僅獲利十分受限，還不可避免地存在成本投入損耗問題，這種成本與收益之間的失衡很可能會破壞城市政府參與的積極性。利益補償機制旨在化解這一問題，它通過調和參與者之間的利益沖突，保障主體間的利益關系，幫助跨域協同治理維系長遠發展。然而，具體到城市跨域風險治理領域，相關的利益協調機制和資源補償機制尚未成型。未來可嘗試結合區域間共補和第三方激勵兩種渠道，豐富專項基金、資金補償、專業人才培訓、應急平臺搭建等補償方式，鼓勵跨域城市共同體就跨域風險協同治理中的利益關系達成共識，努力實現區域共同利益的最大化。

最后，構建穩定的信任機制。在跨域風險協同治理過程中，各城市主體擁有平等且獨立的治理權，缺乏來自治理體系和整體性治理理念對跨域協同的制度硬約束?；诖?，尋求一種有效的、促進合作的軟約束顯得極為重要。信任機制是軟約束體系的重要內容。信任的本質是承諾被兌現的程度，高水平的信任不僅能促進合作的生成，同時還能保持合作的靈活性與持續性，并降低合作成本。維系主體間的相互信任是達成城市區域內外安全合作的必要基礎。為此，一方面，要積極打造跨域城市共同體自身的政府信譽，結成地區性信任聯盟。大多數的城市政府在跨域風險協同治理中都面臨著信息不對稱和契約不完備難題，這增加了它們資源投入的風險以及跨域合作的監督成本。通過鼓勵政府主動守信，并在跨域合作中結成信任聯盟的方式，塑造城市良好的信譽形象，營造跨域間的互信文化。另一方面，要構建與信任機制相匹配的監督機制，縱向上強化綜合性協調機構對跨域城市共同體守信情況的監督，橫向上實現各城市主體相互之間的聯合監督。在此基礎上，增加城市政府違約失信的成本和代價，以幫助增強城市跨域風險治理共同體的守信意識和信念，促進信任關系的建立和維系。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）應急管理教研部（中歐應急管理學院）教授、博導；中共中央黨校（國家行政學院）應急管理教研部（中歐應急管理學院）博士研究生張欣對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社科基金重大項目“統籌發展和安全理念下建設‘更高水平的平安中國’測評的理論、方法與指標體系研究”（項目編號：21ZDA112）階段性成果】

【參考文獻】

①楊雪冬、陳曉彤：《風險超載、治理“轄區化”限度與善治的空間路徑》，《治理研究》，2021年第3期。

②吳曉林：《特大城市風險防控的“屬地責任”與空間治理——基于空間脆弱性視角的分析》，《學?！?，2021年第5期。

③張成福、李昊城、邊曉慧：《跨域治理：模式、機制與困境》，《中國行政管理》，2012年第3期。

④劉雅靜：《跨區域公共危機的應對之策》，《理論探索》，2010年第6期。

⑤謝慶奎：《中國政府的府際關系研究》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》，2000年第1期。

責編/于洪清 美編/楊玲玲