以預算管理一體化賦能財政治理現代化

李雨薇

作者單位：湖南省社會科學院（湖南省人民政府發展研究中心）

一、預算管理一體化的內涵

財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。在所有財政問題中，預算居于核心地位，財政的本質，即圍繞預算資金的分配而進行的活動。在財政的發展方向上，“一體化”是基礎，“智能化”是未來，“現代化”是目標。預算管理一體化建設肩負著“國之大者、心中有數”光榮而艱巨的使命，是財政部門旨在構建現代財稅體系的自我革命，是著眼長遠機制的系統性重構，是波瀾壯闊具有里程碑意義的歷史性變革。

預算管理一體化將統一的預算管理規則嵌入信息系統并強制執行，追求對預算管理全流程的動態反映和有效控制，旨在達成規范高效管理全國各級預算的目標，其改革力度絲毫不亞于當年的國庫集中支付和政府采購制度改革。這項改革致力于集中全國預算數據，動態掌握各級預算安排和執行情況，調整優化支出結構；劍指打破各級財政預算管理長期以來存在的“信息孤島”問題，規范預算管理和硬化預算約束，提升資源統籌能力；目標是建立控制取向的預算體系，進一步深化預算管理制度改革，探索建立可靠高效的現代財稅體制。它實現了預算管理流程一體化，既充分整合了現有系統功能，實現項目庫、預算編制、預算執行、財務核算、績效、決算、大數據應用等預算管理全過程一體化，也助力財政大數據應用一體化，其分析結果可以用于支撐財政精準管理和分析預測進而輔助決策（參見圖1）。

圖1 預算管理一體化系統流程圖

影響主要有以下五點：一是統一資金付款流程，取消由財政部門直接撥付和經財政部門授權撥付的區別，其會計明細科目也無存在必要。二是將人員類項目、運轉類項目和特定目標類項目組成新的政府收入支出明細科目，預算資金的作用體現得更加明晰。三是強化預算單位資產管理，新增公共基礎設施等其他長期資產卡片的管理工作，政府資產家底情況展示得更加全面準確。四是嚴格限制實有賬戶財政資金余額,結轉兩年以上的財政資金一律收回財政，只有科研、債券等特殊資金可以例外。五是決算報表、資產年報、政府財務報告等自動生成，報表數據不得人為調整，真實反映資金使用情況。

二、預算管理一體化在地方的實踐

2019年6月，財政部批準預算管理一體化系統建設實施方案，在全國啟動預算管理一體化建設。2020年2月，財政部繼續印發了《預算管理一體化規范（試行）》《預算管理一體化系統技術標準V1.0》和《預算管理一體化規范實用教程》，在建設模式上強調統一規范和標準，讓各地因地制宜地選擇較為成熟的一體化系統，不推廣統一軟件。2022年3月，財政部印發《關于預算管理一體化規范（試行）實施有關事項的通知》，明確部分地方先行先試。2021年5月，各省財政部門已基本完成預算管理一體化系統上線運行，并與財政部全國預算管理匯總系統完成對接。在全國大力推進建設預算管理一體化系統的進程中，涌現出一批立足實際、堅持創新、大膽實踐的地方財政實踐，值得我們關注和研究。

（一）陜西：以財政云為依托，實現系統敏捷開發、快速迭代

陜西省早在2018年就提出“加快財政預算管理一體化，構建陜西財政云”的設想。其財政云自2020年1月上線以來，驗證了在財政信息系統搭建“信息共享、決策支持、大數據、微服務”的全面云化架構的可行性與可靠性。作為開展預算管理一體化建設的試點省份，陜西以財政云一期核心系統為“基線版本”，精準對標財政部標準升級改造，于2021年1月實現了對標系統在全省的全面上線，這是全國首個基于全面云化架構的財政預算管理一體化系統，基本形成了“無項目不預算、無細化不預算、無績效不預算”的預算管理格局?！瓣兾鹘涷灐睘楦鷱慕ㄔO的兄弟省份提供了有力遵循。

在系統對標升級的一年中，陜西省將預算管理一體化建設作為全省財政工作的“頭號工程”，先后印發近五十份的預算管理一體化規范性文件，對國庫支付電子化、電子印章及授權管理辦法予以明確；引入多家應用軟件開發商并行開發，督促項目監理對項目建設過程實施全程監督，實現了全省預算編制、國庫支付、會計核算流程的統一；在預算編制階段，系統自動將項目代碼和項目重點等不可更改的標識帶入資金分配和支付流程，實現對項目流轉的全貌展示和追蹤；在動態監控方面，預算指標縱向可關聯轉移支付資金在市縣兩級及預算單位間的接收、分配、支付和使用情況，橫向可追蹤預算單位每筆資金的明細支付信息，真正構建起“縱向到底、橫向到邊”的控制反饋機制。

（二）山東：高點定位，構建“制度+技術”的財政管理機制

山東省緊扣“大財政”“大預算”和“大國庫”的理念，堅持“規劃先行、整體設計、高點定位、系統構建”的原則，舉全省之力推進預算管理一體化建設。2021年1月，預算管理一體化的新系統由省級各部門率先應用。2022年1月，該系統的預算編制、預算執行、會計核算等功能模塊在全省186個財政區劃全面上線，“省級大集中、全省一體化、業務全貫通”的預算管理新格局得以基本構建完成。

在探索過程中，山東省財政廳將一體化建設與省委“流程再造”工作部署緊密結合，集中抽調省市縣三級業務骨干脫產研發，對年度工作計劃和月度任務清單實行掛圖作戰、對表推進；在流程設計上，將政府采購交易活動直接關聯到政府采購的預算和執行之中，令差旅電子憑證網上報銷系統內嵌至預算管理一體化系統之中，工資信息精準匹配工資發放，方便預算單位一個門戶登錄，實現一網通辦；在技術支持上，采用云架構、虛擬化、雙機部署等方式，將政務云平臺打造成預算管理一體化系統的可靠基石，確保網絡運行環境的安全穩定。

（三）海南：業務規范+技術控制，爭當全國預算管理一體化建設尖兵

2020年3月海南省被財政部選為預算管理一體化第一批實施省份，也是首批完成一體化系統研發上線的省份。開展本地一體化建設，北京、四川、重慶等地都選擇“海南模式”作為樣板。海南省財政廳以“一天當三天用”的拼勁，僅用半年時間，就將基礎信息、項目庫、預算編制等管理模塊于2020年9月完成上線，預算執行相關模塊于2021年1月1日全面上線，摒棄了以往的“以預算資金分配為核心”，實現了“以預算項目管理為核心”的預算管理新格局。

海南一體化系統同樣是基于微服務架構設計開發，對標高性能、國產化及自主安全可控的目標，為省級大集中部署奠定財政一體化系統+云平臺的應用體系建設基礎；在流程設計上，搭建秉持“職能職責→活動→項目→任務”理念的項目庫管理框架，只有符合職責框架內的要求，預算部門才能成功申報項目預算，并且項目代碼具有唯一性，能完整反映跨年度、跨財政級次、多種資金來源拼盤的項目運轉全貌；在控制規則上，收支建立了匹配關系，無預算指標不能支出，有效控制了以往資金超支使用的風險。

三、預算管理一體化改革面臨的挑戰

任何改革，難免都會伴隨有陣痛和壓力。財政治理數字化轉型是牽一發而動全身的大工程，預算管理一體化既要求中央和地方縱向層次上財政系統信息貫通，也要關注橫向部門間預算信息互聯共享，是財政“向管理要效率”“向支出要效益”、追求“以數理財”的自我革命。正因為它站位高、集成性強而又時間緊迫，因此，在與基礎不一、訴求各異的基層單位預算管理實踐相結合的過程中，給預算單位的各方面工作提出了不小的挑戰。

（一）軟硬配置能否跟得上時代巨變

近年來，財政改革步履不停，先后修訂預算法、會計法，全面鋪開新政府會計準則制度，成本核算的行業指引也已經箭在弦上。這些政策革故鼎新，影響深遠，翻天覆地的變化背后堆積著財政人和財務人的艱辛付出。自2016年以來，基層單位財務部門陸續新增編制整體支出績效自評報告、行政事業單位內部控制報告、政府財務報告和國有資產月報等繁重工作，而巡視、審計、上級紀檢監察部門的駐點監督等各式檢查彼此交織，督促財務人員對票據的把關越發嚴格，賬務處理愈發細致，支付到個人而不能代領已成常態。

首先，在財務日常工作量已經呈幾何級數上升的大背景下，新上線的預算管理一體化系統畢竟是前無古人的探索，對支付流程的系統性重塑存在著操作流程繁瑣、切換賬號頻繁、批量支付不便、系統時有卡頓、查詢功能不完善等問題，未能完全實現提高工作效率的設計初衷。其次，過去多項分散的財政職能被集成在一個系統中，所有的操作均需要利用財政內網，而財務一般只有一臺電腦連接該網，出納、會計、資產管理者和政府采購經辦人對這臺電腦使用權的爭奪成為日常。再次，一體化系統打破了各單位財務過去各成體系的“C/S架構”，即“客戶端/服務器模式”，替換為“B/S架構”，即“瀏覽器/服務器模式”。這在減輕了系統維護與升級的成本和工作量的同時，往往得犧牲交互性強、響應速度快的“C/S架構”優勢。再考慮到國產電腦逐步上市、軟硬件磨合齊上的現實處境，而行政事業單位普遍存在財務編制緊張、人員老化嚴重、會計職業發展路徑狹小的困局，在各方利益沖突下，如何提升財務一線工作者干事創業的熱情，以及逢山開路、遇水架橋的專業勝任能力，實屬迫在眉睫的難題。

（二）實踐操作能否跟得上頂層設計

全口徑預算編制難度高。按照“先有預算、再有指標、后有支出”的設計原則，此輪預算管理改革是建立在各單位執行“預算一個盤子、支出一個口子”的全口徑預算之上，即將以往游離于部門財政預算之外的收入全部納入單位預算管理，未列入預算的收入不得安排支出，當非財政撥款收入可以滿足支出需要時，原則上不得新增申請財政撥款。從主觀上來看，預算單位習慣性地將非財政撥款收入視為自有資金，為了盡可能多地申請財政撥款，有盡量少地上報非財政撥款收入的沖動。從客觀上來講，預算需要全員參與的意識還沒有廣泛建立，業務部門對項目資金的申報配合不足，財務人員對單位的中心任務缺乏了解，部分特定目標類項目的具體分配需經過嚴格地競爭性遴選，年初難以預計準確。因此，虛列、冒編、亂編預算的現象時有發生，年中預算調整調劑頻繁，全年預算執行剛性約束力不足。而全口徑預算一旦貫徹不徹底或不精細，業務與財務、財政內部難免就矛盾重重，溝通協調的機會成本十分沉重。

項目庫管理掣肘因素多。項目庫是預算管理一體化系統運轉的基石。按照最初設想，全部預算支出以預算項目為載體納入項目庫，實施全生命周期管理。項目庫常態化開展項目儲備工作，預算編制時從預算儲備項目中選取項目按順序安排，項目實施過程中要動態記錄和反映項目預算下達、預算調整調劑、預算執行等情況，項目結束和終止時要及時予以標記。然而，就算是預算管理一體化推進工作走在全國前列的陜西省財政廳也坦承，預算單位的項目管理往往前期儲備不足、成熟度不高，也納入下年度預算計劃；項目的立項依據、資產配置信息表、政府采購表等基本信息描述不足；部分預算項目甚至沒有實質性內容，其存在僅為變相彌補公用經費的不足；項目審核未能實現全覆蓋，而自評結果又不夠客觀，項目的執行情況自然難以成為下一年度預算安排的參考。

（三） 配套改革能否跟得上設計初衷

在預算管理一體化最初的設計版本中，曾考慮將單位自有資金一并納入系統監管，后因時機不成熟暫時擱置。然而現實是，即使在財政全額撥款的預算單位中，也不乏擁有特設賬戶以接收業務帶來的非財政撥款收入者。而財政支出中還有相當比例的資金流入了差額撥款的預算單位，如學校。因此，從長遠來看，只要自有資金無法進入預算管理一體化接受統一監管，這項改革就不夠徹底，這類單位就有拒絕使用預算管理一體化系統進行會計核算的理由，畢竟任誰都無法嚴格地要求預算單位將一套全口徑核算的賬務體系拆分到兩個財務軟件中分別處理，自然也難以用預算管理一體化系統書寫生成報表、績效評價等“后半篇文章”的工作。

2019年為了適應新政府會計準則制度的要求，各預算單位花費了大量財政資金升級財務軟件，恪守準則而又富有遠見的單位還會抓住機會將網上報銷、資產管理、合同管理、電子附件箱等與新形勢發展要求相適應的軟件功能一并新增，再考慮到軟件國產化適配等維護費用，一個僅百人規模的預算單位近三年花在財務軟件更新上的費用可以破百萬。若是簡單地僅將會計核算全部遷移至預算管理一體化系統，未必能完全實現與各個單位特殊業務相適應的功能，且原軟件面臨閑置，如果不妥善回收利用，無疑是對財政資金的巨大浪費，同時損害到軟件原有供應商的生存。更重要的是，從新政府會計準則制度帶來的集成升級，就能真切感受到軟件“復雜巨系統”內部模塊間協調聯動的不易，預算管理一體化系統尤其如此。一個功能模塊若測試得不夠成熟就匆忙推出，軟件功能會頻繁報錯，進而系統遲緩、數據跑丟、網絡擁堵等情況經常發生，進而動搖財務數據的可靠性和可比性，影響工作效率。

四、深化預算管理一體化改革的對策建議

預算的本質，是對未來年度工作的計劃，是希望通過科學方法提升預算編制的可靠性和可控性，利用“計劃→執行→反饋→糾偏→（新）計劃”循環往復的過程，推動預算單位管理精細化，進而落實組織戰略，實現組織目標。因此，如何積極應對預算管理一體化改革帶來的挑戰，筆者認為可以從以下五個方面發力。

（一）調整心態適應，追求循序漸進

縱觀歷次改革，遇到困難是常態，解決困難是必然。作為財政自我革命的親歷者，最重要的就是擺正心態，拿出歷史擔當和信心，正確看待新舊系統轉換時遇到的考驗，積極協調破解各種難題。預算單位要主動與財政部門對接，反映預算管理一體化落地后的需要配套解決的現實問題，例如，申請適當增加連接財政內網的電腦比例。財政負責預算管理一體化建設及維護的部門同樣要主動作為，暢通預算單位操作反饋及跟蹤處理的渠道，全面收集、梳理、建立問題臺賬，按照共性與個性、系統與業務、實質與形式的結構化思路進行分類處置，做好打“邊運行邊改造”的持久仗準備。另外，在確保統一規范的大前提下，一體化系統也要給各類例外事項設置緩沖區和過渡期，在基礎打牢的前提下，再穩健地推進下一步的軟件建設工作。

（二）改善人員結構，提升人員素質

近年來，會計信息化技術的突飛猛進，確實在相當程度上抵消了由會計準則制度的高標準、嚴要求衍生出的財會業務量的激增。但這同樣也意味著，新時代是勤學者的時代，今天的經驗，很可能追不上明天的目標。因此，各預算單位應高度重視一系列財政改革對現有業務的沖擊，著力充實財會人員編制，科學合理設置相關崗位；加大輪崗力度，倡導終身學習，減輕因經辦人長期處理單一業務而滋生的懈怠心理和本領恐慌；鼓勵技能提升不濟的一線財務人員轉崗，注重招聘同時具備財務技能、風險識別、信息化能力等的復合型人才；對業務完成出色的財會人員在培訓學習、評優晉升上予以支持。財政可以加大會計高端人才的選拔力度和覆蓋范圍，積極推廣預算實踐中涌現出來的先進經驗，增進不同單位間財務部門的溝通交流。

（三）加強收入預測，優化編制流程

預算收入預測，是預算編制的基礎。收入預測的科學性和準確性，從根本上決定了預算方案是否可靠和可行。財政全額撥款的預算單位習慣于機械照搬預算控制數至來年預算，此次剛好可以借助外部壓力，在整個單位推廣“零基預算”的理念，下決心和力氣挖潛增效，就“先定政策、后定預算”的編制思路在單位內形成廣泛共識。預算單位首先要提高政治站位，牢固樹立“過緊日子”的思想，將編準預算視作自己的使命和責任；其次要設法提升財務部門對單位全盤工作的認知，在重大政策擬定前傾聽財務部門意見，加強財務和業務部門的預算會商協調，實踐“預算編制是需要全員參與”的理念；再次要加強對自身收入支出歷史數據的梳理分析，結合變化趨勢、經濟形勢和政策因素等建立數學預測模型，利用大數據等技術加持，編全單位預算。財政應重視持續優化預算編制流程。我國當前的預算編制流程是“二上二下”，因為持有預算會被削減的預期，“一上”傾向于多報預算，流于形式。而“一下”與“二上”的準備時間不足，預算單位往往草草了事。因此，財政應調研思考“一上”階段是否還有存在的必要，著力把“一下”的預算控制數下準下實，適當延長“一下”與“二上”的間隔時間。

（四）夯實項目管理，做實績效審核

項目庫是預算管理的根基，其存在為“先有干事方案再研究安排資金”提供了抓手。2021年是項目庫管理啟用元年，存在適應和摸索的過程。2022年起，預算單位可以利用全年的時間謀劃項目的立項、入庫、管理和反饋工作。這其中，首先，要重視落實主體責任，明確立項依據，提前做好項目儲備和排序，根據部門職責及事業規劃有的放矢地設立項目；其次，要嚴格遵守項目立項程序，做實項目事前評審，提供項目規劃、可行性研究、決策文件、實施方案等進行佐證；再次，要提高項目預算編制質量，參照支出標準、業務量、現行市價、往年決算數等方式合理編制，細化政府采購表、資產配置信息表的填報。財政可以引入第三方機構組成評審小組，定期對項目集中評審論證，優先安排可行性強、實施條件成熟、經濟社會效益好的項目，并予以公示；在預算編制“二上”的早期，引入人大對績效目標進行審查，發揮出績效目標對預算的指揮棒作用；收集整理項目庫運行中的共性問題，適時推出針對科研單位等散小項目眾多的預算單位相應的項目庫管理行業指引或操作辦法；實行預算管理專項審計，以審促改，在一定周期內，實現對預算單位的預算審計全覆蓋。

（五）主動擔當作為，持續升級系統

預算管理一體化的終極目標，旨在實現“兩個聯通”：一是以財政核心業務為主線在內部健全一體化系統的配套功能；二是做好與人大、稅務、人社、銀行等外部系統間的聯通協調。因此，預算單位務必要增強戰略定力，保持歷史耐心，以時不我待的干勁緊緊跟上改革步伐，以創先爭優的闖勁積極融入數字財政浪潮。財政應謹慎研判“復雜巨系統”內部要素間的協調聯動，在一體化“大框架”基本搭建完成后，注重打磨銜接環節的簡潔流暢度，在排查“小鏈條”中進一步優化業務設計。從短期看，穩步推進自有財務軟件和一體化系統會計核算的并行、檢驗和轉換，并在實踐中觀察和思考，是選擇分出一體化系統一部分業務模塊的研發維護工作給原財務軟件商為其留下生存空間，還是在保留原財務軟件功能的基礎上，打通兩類系統連接端口，定期傳輸賬務數據；從長遠來看，等待時機成熟，還是要設法將預算單位自有資金納入預算管理統一監管的平臺中來，參照財政資金管理方式，強化財政大數據的分析應用，提升數字財政水平、賦能財政治理現代化。