生態法治建設中政府履行職能的生成邏輯、現實困境及優化路徑

任 亮，馬歡歡

(1.河北北方學院 生態建設與產業發展研究中心，河北 張家口 075000；2.河北工業大學 馬克思主義學院，天津 300401)

面對日益嚴峻的生態環境，國家提出“五位一體”總體布局的重要任務，生態文明建設被提上國家發展的日程，生態職能也被逐漸納入政府職能體系中。新時代政府在實現人與自然和諧共生的現代化目標中起主導作用，其履行生態職能的模式對實現“優美生態環境”的目標至關重要。因此，在新時代生態文明法治建設下，有必要探究當前地方政府在生態職能履職中所面臨的現實困境，進而提出優化路徑。

一、新時代政府履行生態職能的生成邏輯

政府作為社會公共產品的主要提供者和管理者，是生態環境保護的第一責任人。明確政府履行生態職能的理論依據及現實緣由，有助于最大程度地發揮政府自身優勢，助力生態文明法治建設。

(一)政府履行生態職能的理論依據

政府是國家法律人格的直接載體，也是依法治國的最重要法律主體。生態職能是政府為確保生態文明建設的順利進行而應積極承擔的行政職能，它是相對獨立的政府職能類型，符合社會發展規律以及生態文明建設的現實需要。

1.政府生態職能的總體規定

十八屆三中全會首次提出政府的職能是宏觀調控、公共服務、市場監督、社會管理和環境保護。2018年修訂的《憲法》明確了國務院生態文明建設職責，并在序言中進一步明確了物質文明、政治文明、精神文明、社會文明和生態文明“五位一體”的總體布局。2014年頒布的《環境保護法》規定了政府環境目標責任制和考核評價制度，并進一步擴大了政府環境責任主體的范圍，還規定了政府應承擔的行政責任和刑事責任。2018年《憲法》沿襲了2014年《環境保護法》對政府環境質量責任的定位，明確了國務院職權中“領導和管理經濟工作和城鄉建設以及生態文明建設”的職責，同時將生態文明納入社會主義核心機制體系，強化各級政府與部門的生態文明建設職責，明確目標并落實責任。地方人民政府的環境質量責任在不同環境要素立法中得以明確，這為政府履行生態文明建設職責和生態法治建設職責提供了具體的路徑依賴。

2.政府履行生態職能的具體表現

具體來講，政府履行生態職能就是各級政府部門通過各項制度的制定與實施來對生態文明建設中的權責進行安排與劃分，明確各主體之間的關系，并對生態文明建設作出長遠規劃。一是完善生態環保的制度保障，如將生態文明建設寫入《憲法》、修訂出臺“史上最嚴格”的《環境保護法》以及將其他生態法律法規重新修訂并制定出臺新法等。二是積極開展生態環境治理工作，加大對環境破壞違法行為的懲治力度。2021年，“全國共下達環境行政處罰決定書13.28萬份，罰沒款數額總計116.87億元，案件平均罰款金額8.8萬元，全國五類案件總數為15 454件”[1]。三是依法進行生態監管，全面構建以民眾和社會組織等多元主體共同參與的監督與制約機制，實時公開生態建設的各項開支和進展情況，確保各項工作在人民的監督下進行。截至2021年底，各級生態環境部門通過在線監控和視頻監控等科技手段開展非現場檢查7.1萬余次。四是加強生態普法宣傳教育。黨的十八大以來，通過各種形式的宣傳教育以及組織生態文明建設成就評選與表彰等活動，引導和激勵了更多單位與個人主動參與生態文明建設。

(二)政府履行生態職能的現實緣由

十八屆三中全會提出的“環境保護”職能與政府其他4項職能并駕齊驅，是新時代政府職能觀與時俱進的具體表現，為政府履行生態職能提供了重要的理論依據。在生態法治建設中推進政府履行生態職能是國家“五位一體”總體布局的必然選擇。

1.生態文明建設的現實要求

新時代生態問題日益嚴重，甚至危害人類生存，政府加強對生態系統的管理成為社會發展的必然要求。隨著“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的全面提出，生態文明法治化成為生態文明建設的必然趨勢。政府要綜合運用必要的法律、行政和經濟手段，制定長期的生態文明發展戰略，利用各種制度和政策工具規范并推動生態文明的建設與發展。政府履行生態職能是新時代生態文明建設的現實要求，是適應人類社會發展規律和生態文明建設規律的產物，可以為生態文明建設和經濟的高質量穩步發展提供保障。

2.政府職能轉變的必然選擇

十九屆四中全會指出，要堅持和完善生態文明制度體系，實現人與自然和諧共生。這對政府職能轉變、推進生態文明治理體系和治理能力現代化提出了更高的要求。當前，政府在履行生態職能中仍存在政策法規制定缺乏合理性、生態執法落實不嚴、生態普法工作欠缺和生態監管不足等問題?；诖?，必須轉變政府職能，以適應新時代生態文明法治建設的現實需要。新時代政府作為生態文明建設的主導者，應積極履行生態職能，充分發揮政府作為國家行政機關的獨特優勢，高質量高速度推進生態文明法治化建設。

二、新時代政府履行生態職能的現實困境

隨著生態文明建設的深入推進，中國生態文明法治建設呈現出許多新特征，面臨一系列新挑戰，這使得政府在履行生態職能時仍存在一定困境。主要體現在政策法規的制定、執行以及普法宣傳與監管等方面。

(一)政策法規尚不完善

生態政策法規是政府履行生態職能的依據，但當前政策法規尚不完善制約著政府的生態履職行為。具體表現在以下幾個方面：一是“現行的資源環境立法中存在部分立法空白、配套法規制定不及時、其他環境管理手段缺乏法律依據等情況”[2]，具體生態法規內容的缺失導致政府在履行生態職能時缺乏針對性，難以實現因地制宜。如中國現行《環境保護法》中就缺乏對農村地區環境保護基本原則和具體規范的規定，這導致農村地區在環境治理上存在立法空白。二是生態領域法規成果分布不均?！澳壳百Y源與環境保護領域的立法數量多與重復率高并存，立法模式分離造成的體系性、系統性、協同性缺失依然存在”[3]，中國現行的30余部與生態環境相關的法律仍然存在內容碎片化和相互沖突等問題。通過對環境資源類法律法規的梳理，發現生態立法中環境資源的立法分布十分不均，有的有專門的單行法和眾多的部門規章，有的則僅以規章制度的形式存在。三是立法內容中對責任與義務的劃分缺乏合理性。以《水土保持法》為例，該法“為政府行政主管部門和行政相對人設定了80余項義務，但相應的法律責任條款僅有10余項”[4]，顯然存在明顯的責任與義務不匹配情況。此外，缺乏對生態文明建設和生態職責與職權的細化規定，生態職能缺少法律依據。四是政府所提供的參與制定政策法規的途徑十分有限，公眾本應是生態法治建設的積極參與者，但實踐中政府難以提供有效和多樣式的參與途徑，降低了公民參與制定政策法規的積極性，這導致政策法規的制定缺乏民主性。

(二)生態執法落實不嚴

嚴格落實生態執法是政府履行生態職能的重要內容，“十三五”期間，“全國共實施環境行政處罰案件83.3萬件，罰款金額536.1億元”[5]，生態環境執法持續保持高壓態勢。但不可否認的是，新時代生態執法仍面臨一些新挑戰，“尤其是在執法職責、執法方式、執法機制、基礎能力等方面還存在一些長期困擾基層的問題”[6]，這在一定程度上影響了生態執法效果。從執法權的分配來看，“因各部門的職責范圍、管理目標不同，導致執法時相互推諉，降低了執法效率”[7]。執法實踐中，地方政府阻礙生態執法的現象仍然存在。特別是在基層地區和偏遠地區的生態執法中，部分地方政府存有生態執法會阻礙地方經濟發展和影響政府政績與地方收入的思想，更有甚者會對地方行政執法部門施壓，使執法部門迫于壓力不得不消極執法。據生態環境部行政體制與人事司統計,“全國各省份涉及環境保護工作的職能部門少則有20余個,多則達50余個,而且普遍存在著職責重疊、各自為政、難以形成執法合力的尷尬局面”[8]。從執法主體來看，政府責任意識缺失。目前，中國生態執法中仍存在執法者不按法律程序辦事的行為，部分執法人員不遵守法律規定，不作為、亂作為，以權謀私、玩忽職守。從執法資源來看，地方環境執法部門尤其是縣級執法部門環境監測設備相對落后且品種較少，因此現場難以有效提取和保存關鍵證據，進而導致執法取證難的問題。從執法部門人員構成來看，由于各地經濟發展水平存在差異，高素質的專業人員更傾向于選擇經濟發展較好的地區，而經濟發展水平相對落后的地區難以引進專業性較強的生態執法人員，從而出現基層生態執法人員匱乏，在人員組成上形成“倒金字塔”式的窘迫局面。

(三)生態普法工作欠缺

隨著新時代生態文明法治建設的發展，生態守法這一問題也逐漸回歸到生態法治建設的正常軌道上，助力生態文明建設。當前社會并未形成系統完整的普法體系，“全社會還沒有形成強大的輿論導向和文化氛圍”[9]。且實踐中生態普法的力度相對較小，缺乏對公民的教育和引導。公民是生態守法的主體，但部分公民并不具備生態法律知識，如政府沒有開展高效的生態普法工作和進行強有力的生態守法引導，公民難以對生態環境問題及生態法律政策有較為系統的了解。在社會轉型的大背景下，部分地方的普法工作形式化現象突出，如一些地方每年都要組織大規模的普法考試，但這類普法考試多數流于形式，實際效果可想而知。其次，普法宣傳形式較為單一。部分地方生態普法依然采用傳統的上大課、滿堂灌和照本宣科的講法形式，內容脫離普法對象的實際需要，講解空洞乏味，很難調動群眾的學法積極性。

(四)政府生態監管不足

新時代全方位的行政監督對執行與貫徹行政決策起到了驅動作用，并進一步規范了行政機關的行政行為。但在生態文明法治建設中，政府在履行生態職能時仍然暴露出監管不力的問題，主要體現在以下幾方面：一是生態環境問題可能涉及多個環境職能部門，存在監管交叉問題，遇利益沖突時無法進行有效溝通與協調，難以開展正常的監督工作。這種漏洞還體現為地方監管部門對上級及中央監管政策的執行不到位。受傳統以經濟為中心發展理念的影響，出于維護當地利益的考慮，存在政府干預約束環境監察機構的情況，導致監察工作受到阻撓。二是地方政府生態監管方式較為單一。受資金成本或地域條件的限制，不少欠發達地區始終未能有效地享受科技紅利，這些地區對生態環境的動態掌握缺乏一定的準確性，難以實現決策的有效性。三是政府工作人員的監管意識不強。部分政府工作人員的監督責任意識不強，上級不積極承擔對下級的監督責任，往往是在事態嚴峻到一定程度后才遲遲啟動對下級的監督，因此錯過了挽回損失的時機。

三、新時代政府履行生態職能的優化路徑

開展“優美生態環境”建設是新時代生態文明建設的重要目標。新時代政府面臨社會經濟發展和生態文明建設的雙重挑戰，需要與時俱進，打破傳統型政府的局限，及時優化生態職能，最終實現跨越式發展。

(一)繼續完善政策法規

良法是善治的前提，完整的立法體系是推進法律實施的必要環節，一定程度上可以提高生態文明法律實施各環節的效率，加速實現生態法治化建設的目標。統領性的法律制度導致地方無法實現因地制宜理念下的生態立法，從而限制了地方生態立法體系的完善。為此，生態立法整體框架要允許和協助地方立法部門在憲法允許的范圍內，根據本地區的經濟發展狀況和地區實際對生態法律體系與內容進行調整，構建起符合地方發展需要和具有地方特色的生態法律體系。針對地方政府生態活動無法可依的情況，要繼續對生態政策法規進行調整與完善，增強其與地方生態實際的契合度。地方政策法規是對國家環境立法的補充和完善，以地方政策法規的制定為出發點，填補上位法或政策的空白，對落實地方環境可持續發展具有舉足輕重的作用。更為重要的是，要在法律規定上對責任追究制度進行完善。生態文明建設在執法、司法和監督上容易出現責任劃定不清晰的問題，需要政府政策制定部門依據國家立法以及地方生態環境的實際對各主體的生態責任進行明確規定，確保責任劃分界限清晰，降低生態環境治理中的追責難度。

(二)嚴格落實生態執法

執法是政府履行生態職能的關鍵環節，政府生態執法責任的明確與否直接關系到政府生態職能的履職效果?！蛾P于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》指出，“2020年要組建生態環境保護綜合執法隊伍，統籌配置行政執法職能和執法資源”[10]，政府切實履行生態職能，應該從以下幾方面著手。首先，明確落實政府生態執法責任。政府應進一步落實崗位責任，明確權力清單和責任清單，并對執法工作流程和內容進行細化，確保生態文明執法有明確的權責劃分界限，避免出現執法越界或缺位的現象。針對執法機構職能分散和權力交叉的問題，相關政府部門對執法機構職能要進行高效整合，將分散的職能機構重新進行分配和管理，明確權力歸屬問題。其次，政府需要對執法資源進行高效統籌。一是要統籌配置行政執法職能和執法資源，豐富的物質基礎是生態執法得以開展的物質前提。二是突破傳統執法方式的限制，運用科技手段輔助生態執法。如可以利用現代化網絡系統生成生態執法數據和網絡監管系統，使生態執法內容更加透明化和系統化。三是加強生態執法人才隊伍建設，專業化的人員隊伍更有利于實現生態執法的公正與公平，減少生態執法所帶來的矛盾問題和資源浪費現象。最后，需要繼續完善生態執法機制。政府作為行政執法的主體應該充分發揮自身優勢，充分利用行政手段完善生態環境執法機制和各種生態執法制度，促進生態執法的制度化發展。一是要構建規范政府行為的管理機制，完善各種執法制度，實現生態執法的制度化發展。二是要積極推動構建多部門聯動執法機制。新時代生態執法跨區域和跨部門的特殊性決定了生態環境問題的解決不單是政府部門的工作，地方政府要以開放式的眼光和胸懷，聯合公安、國土及林業等部門組建綜合性的組織，實現生態執法的合理化發展。三是加快構建網格化管理工作，加強行政執法人員教育培訓和執法信息化機制建設。新時代政府執法工作應充分運用“大數據”和人工智能的獨特優勢，通過對執法部門、執法人員和執法對象等信息的搜集、整理與分析，實現生態執法的網格化管理。

(三)推進普法教育工作

政府作為普法活動的領導者和管理者，要積極引導公民參與生態守法，建立全民守法新格局。首先，加強對生態政策法規的解讀與宣傳。其一，政府可以通過網絡直播、電視和新聞媒體等途徑對新施行的政策法規進行細致講解，并在解讀過程中加強與社會公眾的溝通，及時解答社會公眾的疑問。其二，加強與社區和社會組織的合作。指導社區工作人員對居民進行政策宣講，并組織多種形式的宣講匯報會，最大程度地讓公民了解政府的生態政策法規。此外，還可以與生態相關的社會組織進行合作，充分發揮社會組織的獨特優勢，達到宣傳生態政策法規的目的。其次，促進政務公開，保障公民的知情權。一是完善公眾參與程序，引導公眾參與政策制定。人民群眾作為社會發展的主要力量，更加了解基層的實際情況和生態環境的發展狀況。因此，廣泛聽取人民群眾的意見和建議更有利于制定政策的合理性。政府可以通過聽證會、互聯網和微信公眾號等途徑廣泛征求社會民眾的意見，為生態政策的制定與實施打下堅實的群眾基礎。二是及時發布環境和執法信息，確保公眾的知情權。最后，政府應加強法治宣傳教育，強化國家生態文明教育體系。要深入開展法治宣傳教育，增強全民法治觀念，在全社會形成學法尊法守法用法的良好氛圍。

(四)構建政府監管新形式

政府進行生態監管是生態文明法治建設的堅實保障，有效的政府監管可以為生態政策法規的制定和實施提供重要的監督力量，維護生態法治建設的平穩運行。政府要進一步完善內部監督機制，強化內部監管體系建設，打造全方位、多層次和立體化的監督新格局。同時，政府可以以大數據為支撐，搭建應用執法全流程智能管理平臺，對執法全流程、全環節和全要素進行實時化、智能化、精細化及閉環式監督管理，提高辦案質量和效率。除了以大數據為支撐進行監管之外，政府還應積極完善社會監督機制。鼓勵社會力量參與生態文明法治建設工作，充分發揮多元力量進行監督。社會組織作為社會監督的重要力量，政府需要進一步規范其監督流程。針對生態法治監督中社會組織存在“徒有其名”的問題，政府相關部門要在社會組織成立時嚴格把關，對不符合規定的社會組織及時處理。

生態文明法治建設是推進生態文明建設的重要內容，其發展離不開政府的生態職能。政府作為公權力機關，其具有的公共屬性決定了它是完善生態政策法規、推進生態執法、加強生態普法和進行生態監管的最合適主體。政府履行生態職能的程度直接關系到環保的成效，甚至決定了生態文明建設的成敗。因此，在新時代生態文明法治建設中，要積極轉變政府職能，充分發揮政府的積極作用，優化政府履行生態職能的路徑，以更好地促進生態文明法治建設的發展。