我國應急預案管理機制的優化路徑

劉 菲

(湖北警官學院 治安管理系，湖北 武漢430034)

應急預案，是指依據國家法律規定并結合本地實際情況和突發事件的類型，為有效應對突發事件而預先制定的行動方案?；谕话l事件的突然性和不確定性，為避免事件發生時出現手忙腳亂的情形繼而導致事態的惡化，實有必要提前擬定應急行動計劃。因此，應急預案的功能就在于事先將應急方案固定下來，形成規范化、制度化的行為準則，以保障應急管理各環節有條不紊，從而及時控制事態發展，恢復社會秩序，最大限度地降低損害并保護公民、法人和其他社會組織的合法權益。作為一種行動方案，應急預案解決的是“事前、事中、事后，誰來做、何時做、做什么、怎么做”的問題[1]8。因而，與法律、法規、規章等相比，應急預案最大的特點就在于明確、具體，具有現實操作性。

2003年 “非典”事件后，我國開始著手建立并逐步完善以“一案三制”(1)“一案”指應急預案，“三制”指應急體制、機制和法制。為核心的應急管理體系。從字面上來看，應急預案在應急管理體系中處于基礎地位；從發展階段上來看，應急預案建設也走在最前列，屬于以“一案”促“三制”的模式[2]，應急預案的基礎性地位無可置疑。2005年1月，國務院制定了《國家突發公共事件總體應急預案》， 標志著我國將在全國范圍內開始大規模地建設應急預案體系。同年3月，時任國務院總理溫家寶同志在全國人民代表大會十屆三次會議上宣布：“我們組織制定了國家突發公共事件總體應急預案，以及應對自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等方面105個專項和部門應急預案，各省(區、市)也完成了省級總體應急預案的編制工作。建設法治政府，全面履行政府職能，取得突破性進展?！盵1]6短短幾年時間內，全國各級各類應急預案數量暴增。從范圍上來看，我國應急預案已基本涵蓋了各種類型的突發事件，實現了“橫向到邊”的要求；從層級上來看，也基本形成了國家、地方(省、市、縣、鄉)的多層級構建，實現了“縱向到底”的要求；從類型上來看，形成了總體、專項、部門、企事業單位和重點領域的宏觀與微觀相結合的預案類型；從效果上來看，應急預案在突發事件應急管理過程中發揮積極作用。但是，由于我國應急預案建設畢竟起步晚，更多的是依靠國家強力快速推進才建立起來的，匆忙應對傾向比較嚴重，因而在建設過程中暴露出不少問題。

一、我國預案管理機制的主要內容及存在的不足

預案管理機制，是指法律規定為保證預案的有效性而圍繞其進行編制、評估、宣教、培訓、演練、公布、啟動、修訂等一系列的管理方法。由于應急預案在本質上是為有效應對突發事件而制定的操作指南和行動方案，因此，“管不管用”是其生命力之所在。當前，我國應急預案存在的最大問題是實用性不強，既體現在對單個預案管理的脫節，也體現在對多個預案之間的體系管理的失衡。對此，可以應急預案的實用性為參照標準，依循以下邏輯進行對照與查找：(1)單個應急預案包含哪些機制；(2)單個應急預案機制存在什么問題，不實用之處體現在哪些方面；(3)多個應急預案包含哪些機制；(4)多個應急預案機制之間存在什么問題，有何不實用之處。

(一)單個應急預案機制的主要內容及存在的問題

1.主要內容

一個完整的應急預案，應該包括編制、評估、宣教、培訓、演練、公布、啟動和修訂等程序。第一，編制。預案編制是預案建設乃至應急管理的起點，編制人員的素質、編制方法的科學性都直接關系到預案內容是否有效。第二，評估。對應急預案而言，評估是貫穿始終的環節。在預案編制階段，需要就一切可能的風險情景和事件進行評估；在預案草案初擬完成后，還要進行模擬推演或桌面推演，以檢驗初擬文本是否切實可行；在應急預案出臺后，需依據現實變化，不斷評估其實用性，以保證應急預案的更新與有效。第三，宣教。其目的在于通過宣傳教育手段，提高人們的風險意識，了解預案的內容和相關的救助知識。第四，培訓。不同的人員如何理解預案的文本規定存在著主觀上的差異，對此，需要通過培訓，答疑解惑，統一標準，進一步保證預案實施的規范性和有效性。第五，演練。應急預案是否切實可行，光靠桌面推演還遠遠不夠，必須經過演習、實踐，才能真正發現問題，避免“紙上談兵”。同時，演練也是評估的一個重要依據。第六，公布。應急預案是否需要公布，通過什么方式、什么流程予以公布，也是預案管理規范化的一個重要步驟。第七，啟動。預案制定得再好，若關鍵時刻不予啟動或延遲啟動，也將錯過良好時機。因此，應急預案的啟動也是一個十分重要的環節，時機的把握與預案編制時突發事件分級分類劃分標準的確定密切相關。第八，修訂。預案文本是相對穩定的，但風險卻是變化發展的。以確定的預案應對不確定的風險，滯后性和被動性表露無遺。因而，應急預案應當對桌面推演、局部演練、全程演練和功能演練的結果進行評估，根據評估結果和情景變化，對預案進行動態修正，以保證預案內容具有較強的現實針對性。以上八個程序看似有先后之分，但實則也是相互交叉、相互影響的關系。

2.存在的問題

以上關于應急預案的編制、評估、宣教、培訓、演練、公布、啟動和修訂八個環節，是我國單個應急預案機制中存在問題較為普遍的領域。此處需要說明兩個問題：第一，由于評估貫穿預案始終，既有預案文本評估，也有風險評估，還有物資儲備、應急人員和應急能力等綜合評估，涉及面較廣，且存在較多技術性問題，因而本文只論述預案文本編制與修訂的評審問題。第二，雖然宣教、培訓、演練是以預案為依托而展開的，但在具體操作上則存在相對獨立性，因而此處不予贅述。故此，考慮到行文方便，本文論及的預案管理機制主要討論與預案文本緊密相關的編制、公布、啟動、評審和修訂五個方面的問題。

(1)預案編制之不足。當前，我國預案在編制上暴露出的不足主要體現為：第一，編制目的不明確。一些負責編制預案的行政機關工作人員沒有深刻認識到應急預案的重要作用，或者對預案的作用認識片面，重救而輕防。第二，編制程序不完善。預案的編制不能是隨機的，而是需像立法一樣有一套完備的程序。哪些主體可以參與預案編制，有什么資質要求，編制預案應包括哪些程序，不嚴格遵守會引起什么法律后果等，對于這些問題，目前尚缺乏明確的程序規定，導致現實中預案編制活動的無序或隨意性。例如，為數眾多的預案制定并非是由編制小組協商完成，而是上級交給下級，下級交給本單位某一位或某幾位同志拼湊交差了事。沒有其他部門成員、專家和公民等外部人員的參與，不集思廣益，最后的結果自然是閉門造車。第三，編制內容不科學。編制人員由于思想上的懈怠，知識結構的局限，使得在編制應急預案時要么脫離本地區、本部門的實際情況，要么簡單模仿、相互抄襲，例如，山東省棗莊市和章丘市兩地在總體應急預案中對“基本生活保障”部分的規定，就表現出與《國家突發公共事件總體應急預案》中對“基本生活保障”部分的規定驚人的一致(2)《國家突發公共事件總體應急預案》《棗莊市突發事件總體應急預案》《章丘市突發事件總體應急預案》都寫道：“做好受災群眾的基本生活保障工作，確保災區群眾有飯吃、有水喝、有衣穿、有住處、有病能得到及時醫治?！薄叭绾未_保？確保的程序是怎樣？這些在預案里都沒有提及。每一個地區的緊急、社情、民意等都是不同的，怎么會出來一模一樣、一字不改的預案?！眳⒁姶蘧S：《應急預案編制：問題與優化》，載《山東行政學院學報》2012年第1期。；要么是條文之間邏輯不嚴謹，操作起來無所適從；要么則是綱領性條文多于具體方案，抽象、籠統，如常常用“相關部門”一帶而過，相關部門是哪些部門？若不明確列出，就存在推諉職能或爭搶職能相互重疊的現象。

(2)預案公布程序之不健全。例如，有些預案只公布部分內容，有些專項預案和部門預案則完全不予公布。這暴露出我國預案管理工作的隨意性，對如何定密、如何保密，缺乏明確的標準。然而，預案中采取的各項應急管理措施不可能完全與公民利益無關，隨意以保密為由不予公開，不僅不利于宣傳教育，也存在違反“法不公開則無效”之嫌[3]。

(3)預案啟動程序之缺陷。預案啟動程序主要存在兩方面問題：一是啟動時間。對于何時啟動應急預案，應當在預案中有詳細標準和依據，但一些預案規定的啟動標準內容模糊，政府機關對于啟動什么預案，何時啟動預案感到困惑。二是啟動方式。行政機關啟動預案后，并未采用合適的途徑告知公民，更多的是行政機關單方面的行為，出現“我做了，你知不知道我不管”的情況?？墒?，如果公民不知道應急內容、不配合行政機關應急行為，那么也難以取得法律規定的應急效果。

(4)預案評審之不足。預案評審是指對預案文本的實用性進行評價和審查，其貫穿于預案管理全過程。當前突出問題在于預案評審機制流于形式。首先，預案草案初擬完成后，僅停留于模擬推演或桌面推演，缺乏實際演練，以致草案通過時實用性未經實踐檢驗。其次，應急預案被束之高閣，要么不重視演練，要么忽視演練中暴露出來的問題，對預案文本的實用性缺乏持續動態的評審。是否有新情況出現了，當前的預案是否滯后了……對于這些問題，行政機關不是依靠事前評審來預防，而是習慣于等到突發事件帶來嚴重破壞性后果之后才進行追責和反思。然而，有預見的政府應是“預防而不是治療”。

(5)預案修訂之不完善。應急預案要管用，就要結合風險變化、人力、物力儲備等社會發展新變化來及時作出調整。一般來說，對預案的修訂有定期和不定期兩種方式。前者是一種保底做法，后者則較為靈活，可以根據現實變化適時作出調整。但是，無論哪種方式，從現實情況來看，都還存在很大不足。主要是重視程度不夠，沒有基于預案之特點而形成不斷評估、檢查、總結、修訂的思維模式。因此，各部門積極修訂預案的情形非常少，即使有，也多是因預案失靈而備受質疑時的被動之舉，這種用重大損失換來的修訂，實則有違預案以預防為目的的初衷。有學者在對浙江省應急預案管理實施情況的調查中，53.2%的受訪者表示預案沒有修改，23.4%的受訪者表示預案三年才修改一次[4]。當然，也有未雨綢繆，提前修訂的情況。例如，2014年3月11日，天津市人民政府辦公廳印發《編修濱海新區專項應急預案和管委會總體應急預案的實施方案》，要求在2014年6月30日之前完成對第一批11個區級重點專項應急預案的編修工作，11月30日前完成對第二批其他專項應急預案和管委會總體應急預案的修訂工作。然而，2015年8月12日就發生了舉國震驚的“8·12天津濱海新區爆炸事故”，不禁令人產生疑問，預案編修的作用在哪？到底是哪個環節出了問題？

(二)多個應急預案機制的主要內容及存在的問題

1.主要內容

應急預案建設是否完善，不但依賴于單個預案的有效性，還依賴于多個預案之間的協調性，即應急體系是否銜接有序。隨著社會的快速發展和改革的縱深推進，復合型突發事件不斷出現，這也意味著純粹依靠單個應急預案規范應急管理活動將遇到諸多困難，特別是大規模的突發事件的應急管理工作需要數個應急預案作為行動依據。因此，多個應急預案之間的銜接機制是否可行關乎整個預案體系的效能。具體來說，多個應急預案的銜接機制體現在橫向上的并列關系與縱向上的層級關系[5]。在橫向關系上，數個應急預案之間的效力級別相同，但針對的是不同類型的突發事件，體現的是分類響應理念。例如，2008年南方雨雪冰凍災害導致大面積電網癱瘓，南方多地既啟動了省級自然災害應急預案，也啟動了省級事故災難應急預案。再如，在2015年天津濱海新區爆炸事故中，政府層面啟動了環境應急預案，太平人壽等多家保險公司也紛紛啟動應急預案，簡化事后理賠手續。在縱向關系上，數個應急預案之間的效力級別有高低之分，但針對的是同一類型的突發事件，體現的是分級響應。例如，在天津濱海新區爆炸事故中，國家行政機關先后啟動了國家突發環境事件應急預案和天津市濱海新區突發環境事件應急預案。

2.存在的問題

科學的應急預案體系是預防和處置重大、復雜突發事件的有效工具。當前，我國預案體系難以完全發揮功效的一個重要制約因素在于數個預案之間銜接機制的失靈。具體來說，主要體現在兩個方面：第一，在預案編制階段，忽略了突發事件的關聯性和擴散性，缺乏整體意識，僅就本部門的情況來開展編制工作，而未考慮到與上下級預案之間，特別是與其他部門預案之間的協調操作問題，導致預案間缺乏聯動機制，無法形成合力。例如，在行政機關應急職能配置上，一些應急預案存在無規定、規定重復等現象。第二，在實際運行階段，不同行政機關之間缺乏培訓、演練、合作與交流。多個應急預案不像單一預案那么簡單，涉及多個部門和單位，各部門有自身的個性與特色，能否配合得當，僅靠文本規定是絕對不夠的。例如，發生?；繁ㄊ录?，公安、消防、環保等部門何時進場、如何協調，這些都必須依托于平日常態下的演練磨合才能在相互之間建立默契。

二、制約預案管理機制良性運行的原因

“非典”事件后，我國痛定思痛，著力開展應急管理建設。事實證明，我國在短時間內完成了“一案三制”的基本構架，無論是在理論層面上還是在實踐層面上都取得了許多成績。但是，應急預案的建設動力主要基于抗災經驗并依靠國家強力、快速推進而成的，且以預案先行，促進體制、機制、法制建成的做法同樣也帶來了一些隱患?？傮w上看，我國預案管理機制運行不暢的原因包括以下四個方面。

(一)風險意識未自發形成

由于我國最初的應急預案制定計劃，在很大程度上是以人們在災害中遭受重創的恐慌心理為背景而展開的。但這種恐慌隨著時間的推移，會慢慢平復、愈合，久而久之，又會出現“和平麻痹”的傾向。于是，某地區在地震后的一段時間里會格外重視與地質災害相關的預案；某地區在踩踏事件發生后的一段時間里又會格外重視與大型群眾性活動相關的預案。然而，經過了一段時間后，這些地方政府就又放松了警惕。這種“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的做法，究其原因，在于行政機關工作人員并沒有內在地形成風險意識。公民覺得天災人禍帶有運氣成分，無法控制；行政機關覺得自身事務本已焦頭爛額，而突發事件發生的概率又極小，將自己有限的精力花費到不知何時發揮作用的預案管理上，是得不償失的。行政機關慣于用常態的思維方式去思考非常態的應急管理工作，抱著僥幸心理，對于防災控災僅是被動地回應上級的要求，并未自發地形成風險意識。這就很好地解釋了為何現實中常出現諸如模仿抄襲上級預案，不重視評估、演練和修訂，隨便應付交差等行為。

(二)預案性質異化

預案性質的異化體現在形式和內容兩個方面：第一，預案的定位是什么？是法律還是行動方案？對于這個問題，林鴻潮研究員剖析得較為深入。他以省一級為分界，將應急預案分為高位階(省級及省級以上)和低位階(省級以下)兩種。由于我國應急管理采用的是預案先行模式，在無完備的法律依據時，只能依據高位階預案開展應急工作，慢慢地，高位階預案具有了“類法律”[6]的屬性，在內容上，高位階預案原則性、綱領性的規定較多，其操作性也逐漸弱化。對于低位階預案而言，其本應具有“類技術”的屬性，但因慣于簡單抄襲模仿高位階預案，導致低位階預案的操作性也漸漸虛化。如此一來，無論是高位階預案還是低位階預案，應急行動指南的本質屬性都在逐漸消退，這就解釋了為何我國很多預案不管用。擁有一個成文的預案是應急準備的必要條件，但并非充分條件。若無實施能力，預案也不過是一紙空文。第二，預案是以防為主，還是以救為主。從整體上來說，“重事后處置而輕事前預防”的觀念在我國已根深蒂固，受此觀念的影響，應急預案中對突發事件救援處置條款的設置明顯多過預防條款，預案的主體功能向后位移，原本以預防為初衷的功能逐漸弱化。這就解釋了為何原本很多可以遏制在萌芽階段的突發事件相繼爆發。

(三)預案管理脫節

預案管理涉及多個環節，編制是否合理，評審是否詳盡，培訓是否到位，演練是否默契，啟動修訂是否及時等，每一個環節都關乎整個預案的效果，環環相扣。但客觀情況是，各個環節在主體、職能等方面具有相對的獨立性，涉及面廣，只顧“短平快”，卻忽略了突發事件的系統性和相關性。在當前缺乏系統化管理的情況下，實難保證預案管理工作的落實。這就解釋了為何現實中即便有預案，也不知道何時用、怎么用的問題。

(四)預案管理僵化

當前，行政應急機關對預案管理存在兩種錯誤傾向[7]88：一是認為預案具有“類法律”的性質，似乎不宜輕易改動；二是認為預案具有“類技術”的性質，可頻繁修訂。對預案性質認識不明，加上現實中預案先行代替法律進而產生異化或虛化的事實，使得各位階的預案或多或少都具有了“類法律”的屬性，因而，常常將預案的發布當成任務的終結，管理起來僵硬刻板，持續性和動態性有所不足。此外，我國預案的發展模式是先有部門、專項預案，再有綜合性、總體性預案，因而，各部門對“單打獨斗”“自掃門前雪”的工作模式習以為常，在預案管理上常常忽視彼此之間的協調與銜接。

三、預案管理機制的完善

雖然我國預案體系建設實現了“從無到有”的飛躍，對預防和控制突發事件具有一定的積極作用，但是還需要實現應急預案“從有到優”的提升。

(一)思想上，強化風險感知

思想是行為的種子。在實踐中，一些行政機關不是沒有預案，但常常不會用、不能用、不管用。行政機關在編制預案時存在相互抄襲、模仿，不重視評估、演練、修訂等情況，正是由于缺乏風險意識，對預案的性質和作用認識不夠充分所致。若行政機關能夠自覺地形成風險意識，即便沒有外界或上級的強制力，也能主動地去規制風險。

(二)編制上，增強文本科學性

1.成立專門預案編制小組來編制預案。行政應急法應規定行政機關成立專門的小組來編制預案，應注重預案編制人員的資格問題。編制人員的專業素養與預案文本質量的高低有著直接關聯。美國十分注重編制人員的專業素養，其《應急預案編制指南》對編制人員的培訓和資格作出了明確的要求：培訓內容應包括應急管理法和“全國突發事件管理系統”等14門課程，且必須通過實際操作能力測試才能獲得編制應急預案的資格[7]92。同時，預案編制小組成員應具有開放性。行政應急法律需要規定，由行政機關工作人員、各行業專家及公民代表共同組成小組成員。在現實中，存在僅有行政機關一個工作人員或一個部門工作人員編制預案的情形，這種封閉式結構會因工作人員在認知、經歷、精力等方面的同質化而受到局限。由此，行政應急法律需要規定行政機關負有從不同角度評估風險的義務，并確保充分參與、分工合理，進而形成翔實、可行的預案文本。此外，預案編制小組成員并非隨機選取，而應考慮到與預案內容的相關性，在成員的選擇上既要具有開放性，也要具有專業性。

2. 應注重預案內容整體架構的銜接和完整。第一，行政應急法律應當規定行政機關負有將應急預案與法律之間對接的義務。我國應急預案建設在前，應急法制建設在后，于是出現了兩種脫節的現象：(1)一部分應急法規吸收了預案的內容，導致預案與法律的被動雷同。對此，應當承認高位階預案具有“類法律”屬性的客觀事實，在高度抽象的法律與高度具體的預案之間，高位階預案應發揮承上啟下的作用，指導低位階預案的編制與實施。就低位階預案而言，則應明確其“類技術”的性質定位，及時進行清理和修訂，將重復之處精簡化，還預案簡明可行之本色。(2)部分預案與后制定的法條相沖突。對此，也應及時查明、修訂，確保預案的合法性。解決兩者一致性的問題，是當前一項迫切而緊要的工作[8]。第二，行政機關應當注重預案體系之間的匹配。(1)在橫向并聯關系上，行政機關在編寫預案時應充分考慮各職能部門的職責、權限和組織體系，在編制前多進行溝通與交流，以確保不同部門之間預案的協同與兼容。(2)在縱向串聯關系上，行政機關在編寫預案時除了應避免下級預案對上級預案的抄襲外，還應避免下級預案的僭越。下級預案不能超越權限設定新的權利義務關系，而應結合本地區、本部門的實際情況，逐級細化，就上級預案的內容進一步作出明示和解釋。

3.實現應急預案編制程序的法定化。當前，我國行政應急法律對預案的編制、評審、啟動、公布、修訂等程序的規定都不盡規范，規定缺失或抽象導致預案在運行中表現出較強的隨意性。行政應急法律明確編制程序，既能為預案管理活動提供詳盡的步驟依據，也可約束行政機關的隨性行為進而保障預案文本的科學性與規范性。對此，可借鑒發達國家的預案編制經驗，明確編制的步驟、要素、標準、條件和流程，實現預案編制程序的法定化。

4.實施簡明靈活的編制技巧。首先，行政機關對預案行文、用語忌含混模糊、冗長繞口，應簡明扼要地進行表述。其次，預案與法律一樣，一經制定就滯后于現實生活。雖然預案的修訂程序較之法律的修訂程序已簡易許多，但朝令夕改也會帶來預案嚴肅性受損及資源浪費。對此，可采用靈活的方式，將預案分為兩部分。關于預案的依據、原則、目的、主體及其職能等內容，應保持相對穩定，不宜經常改動；而對于各類風險源評估和管控的部分，則可結合實際情況，根據需要適時作出調整。因此，明確區分不變項與可變項，對于后者，可以附則的形式分類規定，進行模塊管理。當需要啟動預案時，行政機關只需根據突發事件的類型，進行模塊組合即可。這種方式靈活便捷，也克服了預案文本過長、相關內容過多過雜的弊端。再次，預案的編制應具有一定的前瞻性。編制人員應具備情景構建的預見想象能力，通過思維碰撞，敢于大膽地“思考不可思議之事”，進而縮減“確定性”與“預測性”之間的差距。在場景構建時，如果以簡單、樂觀為前提而忽視最壞的情景，則容易患上“風險選擇偏見”，高估組織的應急能力并片面關注那些“常態”的顯而易見的突發事件，其結果就使應急預案淪為“狂想性文件”。最后，就整個預案體系而言，預案建設表現出重數量、輕質量的傾向，雖然預案數量飆升，但很多預案之間存在重疊、交叉甚至是矛盾現象。對此，可借鑒發達國家的做法，將同類型的預案進行合并[9]，淡化數量與種類的衡量標準，以優化預案質量為重要標準。

(三)實施上，注重動態管理

應急預案的根本屬性在于實用性，需要針對客觀事物的變化而變化。這種變化有兩個突出的特點：第一，常態化。預案的本質是行動方案，靈活多變是檢驗其“管不管用”的一項重要標準，而這種變化不同于法律的修改——雖可變，但周期長，相對穩定。相反，預案的變化應視為一種常態，以變為原則，以不變為例外。例如，美國聯邦應急管理署2009年公布的《應急準備指南：地方政府應急預案修訂指南》規定，“任何預案的審查修改周期不能超過24個月”[10]，而英國更是將查糾時間縮短至三個月[11]。第二，鏈條化。預案管理涉及多個環節，它們之間相互聯系、相互影響。因此，若要變，則不能拘泥于某個環節，而應著眼于整個系統。例如，寨卡病毒的出現是人類以前未曾預料的，在其出現后，就需要以新風險進行評估；評估結果將作為依據寫入預案文本；醫療衛生部門、相關企事業單位需就可能出現的情況進行培訓、演練；實際演練的結果又會成為評審預案文本合理性的依據，反饋到修訂中，促使應急預案進一步修改和完善。由上可知，預案管理的每個環節都不可截然割裂，只有用發展、變化、動態的視角來審視，才能保證各環節的銜接有序，保證預案的實用性。