從民主協商到協商民主：中國特色協商民主的理論建構和實踐探索

于干千

（紅河學院，云南蒙自 661199）

構建中國特色協商民主體系是我國民主政治建設面臨的重要課題。中國共產黨自成立以來，始終堅持人民主體地位，不斷進行協商民主形式的探索、內涵的豐富、內容的實踐，新時代“黨堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，完善民主黨派中央對重大決策部署貫徹落實情況實施專項監督、直接向中共中央提出建議等制度，加強人民政協專門協商機構制度建設，推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展，形成中國特色協商民主體系”[1]，不僅彰顯了我國社會主義制度體系的特點和優勢，而且深化了人類政治文明的內涵與本質。

一 中國特色協商民主實踐探索的歷史回顧

中國特色協商民主不是從天上掉下來的，也不是從西方復制來的，而是中國共產黨在革命、建設、改革的偉大實踐中，在充分汲取中國優秀傳統文化養分的基礎上，對如何真正、有效實現民主進行不斷探索、持續創新的結果，正如習近平總書記所說：“社會主義協商民主在我國有根、有源、有生命力”[2]，“具有深厚的文化基礎、理論基礎、實踐基礎、制度基礎”[3]291，這是中國共產黨人和中國人民在半個多世紀偉大實踐中的偉大創造。

（一）新民主主義時期民主協商的萌芽與初創

為了實現無產階級的利益，“共產黨人到處都努力地爭取全世界民主政黨之間的團結和協調”[4]58。我們黨自成立以來，積極探索、倡導和維護中國特色政黨制度，堅持以民主協商、協商民主來鞏固和發展和諧政黨關系，推進社會主義民主政治建設。在風雨如磐的革命時期，我們黨開啟民主協商政治的探索，1922年中共二大上就提出“組織民主的聯合戰線”[5]81，主張召開各黨各派聯席會議來達成共建聯合戰線共識。這種政黨共商國是的主張內含黨派互商、政黨協商的意蘊，標志著民主協商思想的萌芽。在第一次國共合作中，國共雙方就一些重大政治問題進行協商，使政黨協商由理念轉為現實，并推動大革命向前發展。在抗戰時期，我們黨加強“三三制”抗日民主政權建設，同各民主黨派、無黨派人士就抗日根據地的大政方針政策問題進行廣泛協商，強調“各方要一致協商，取得共同綱領”[6]253理念，并逐步探索出“民主合作的原則、方法、形式”，成為我國“協商民主的雛形”[7]86，為新中國成立后構建國家層面的“民主協商”政治奠定實踐基礎?？谷諔馉巹倮?，中國共產黨呼吁并積極推動政治協商會議的召開，加強同各民主黨派、民主進步人士的合作與協商，打破了國民黨試圖繼續維護一黨專制的幻夢。解放戰爭時期，為了實現新民主主義革命的最后勝利，中國共產黨發布《紀念“五一”節口號》，全文23條均得到各民主黨派、民主人士的擁護和支持，特別是毛澤東親自修訂并提出的第5條“召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”[8]146，成為我們黨領導的多黨合作協商建國的重要起點。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開，“人民政協作為政黨協商平臺登上歷史舞臺”[9]27，標志著全國性協商民主政治初步形成并發揮重要作用。

（二）社會主義革命和建設時期民主協商的探索與挫折

在篳路藍縷的社會主義革命和建設時期，民主政治建設在曲折中向前發展，既取得公認的顯著成績，也留下了遺憾。1949年至1954年，人民政協代行人大“制定或修改政府組織法、選舉產生人民政府、提出決議案”[10]580等主要職權，為全方位動員各種政治社會力量、鞏固和發展新生的人民政權發揮著重要作用。之后，人民政協的代行職權雖然回歸，但仍是國家政治生活不可缺少的組成部分，繼續發揮著凝聚各黨各派、各人民團體、各社會階層智慧力量，積極參與社會主義建設的重要作用?！拔幕蟾锩睍r期，社會主義協商民主雖然遭遇重大曲折，全國人大停止了所在活動，人民政協職能基本癱瘓，但鞏固人民當家作主的決心并沒有動搖，推進協商民主向前發展的動力并沒有衰減，中國共產黨團結帶領全國各族人民探尋中國特色社會主義協商民主的初心從未改變。

（三）改革開放和社會主義現代化時期社會主義民主協商的恢復與發展

在春潮涌動的改革年代，我們黨開始恢復“民主協商”政治，扎實推進以政治協商為主要內容的民主協商建設，緊緊圍繞改革發展大局、社會民生、統一戰線和多黨合作等重大問題，同民主黨派、無黨派人士展開廣泛協商，進而提高大政方針政策的科學性、有效性。1978年4月，全國政協第五屆常務委員會的成功召開，標志著癱瘓十年之久的人民政協終于迎來了“重生”，開始正常行使政治協商職能，為保證和鞏固人民當家作主發揮重要作用。十一屆三中全會以后，我們黨明確提出“使社會主義民主制度化、法律化”[11]34的命題，開始從制度上推進社會主義民主政治建設。黨的十三大上，我們黨首次將“人民代表大會制度”與“共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”并列論述，強調這兩種制度“是我們黨的特點與優勢”[12]35，把政治協商制度提升至國家發展的重要戰略地位，堅持并創新“長期共存、互相監督，肝膽相照、榮辱與共”[12]45方針，創造性提出“建立社會協商對話機制”[12]43的建設任務；1989年12月又以中共中央文件形式正式確立“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度”[13]821，進一步推動了民主協商的制度化發展，充分顯示出我們黨最大限度保障人民當家作主、體現人民意志、保證人民權益的堅強決心、堅定意志。1991年3月，江澤民同志在全國人大七屆四次會議中共黨員負責人會議上第一次提出選舉與協商“是我國社會主義民主的兩種重要形式”[14]347，在一定程度上開始突破“民主協商”范圍。1993年，多黨合作和政治協商制度“入憲”，標志著民主協商制度的完善與升華。進入新世紀，黨中央緊扣時代脈搏，與時俱進地推動民主協商發展，出臺系列重要文件，并于2007年明確提出“協商民主”的概念，指出“選舉民主與協商民主相結合，是中國社會主義民主的一大特點”[15]，在理念上實現了從民主協商到協商民主的轉變，協商民主理論在中國特色社會主義偉大實踐中不斷發展。

二 新時代中國特色協商民主體系的構建

協商民主理論的興起和在中國的具體實踐，表明我們黨在追求民主的征程中，不僅關注民主的實現形式，而且更加關注民主的過程性、真實性。在砥礪奮進的新時代，以習近平同志為核心的黨中央深刻把握新的歷史發展方位，準確判斷社會主義矛盾新變化，統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年來未有之大變局，始終堅持人民主體地位，在傳承中推進社會主義協商民主建設，不斷開辟社會主義協商民主的新境界，不斷建構趨于完善的中國特色協商民主體系，使其成為實現黨的領導的重要方式，成為凝聚中華民族偉大復興磅礴力量的重要渠道，真正發揮出社會主義民主政治的獨特優勢。

（一）推進協商民主多樣化

“協商民主”概念的提出是在西方，但在中國具體實踐中形成的協商民主理論有別于西方，黨的十八大報告中首次提出“社會主義協商民主”概念，并將“健全社會主義協商民主制度”作為政治體制改革的重要內容，使協商民主“從地方性、局部性實踐上升為國家戰略”[16]，全面打開了中國民主政治發展的新視野。黨的十八屆三中全會把“推進協商民主廣泛多層制度化發展”[17]51寫入《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》。這是我們黨第一次將協商民主提升到人民民主的高度，并將其嵌入國家治理的重大決策全過程和基層治理全過程，標志著中國特色社會主義從“民主協商”到“協商民主”的歷史性轉變的完成，標志著全面構建中國特色協商民主體系的開始。

社會主義協商民主與民主協商既一脈相承，又與時俱進，皆耦合于中國特色民主政治本土化、內生化發展，但協商民主是對民主協商的全面升級，其基本內涵是“政治共同體中的公民通過自由平等而又理性有序的協商方式參與政治過程和社會生活，使立法和決策盡可能代表最廣泛的民意，賦予立法和決策合法性和真實性”。因此“協商就要真協商”，必須在協商渠道、協商途徑以及協商的具體方式上下功夫。社會主義協商民主，在協商內容上不僅包含了傳統民主協商主要聚焦于大政方針問題的政治協商，還涉及當前社會、經濟、文化、生態等領域和群眾切身利益問題的宏觀與微觀協商，協商內容進一步豐富而多樣，“體現出對國家利益、社會利益和個體利益的統籌兼顧”[18]11；在協商渠道上實現橫向廣泛的拓展，形成政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商等主要協商渠道，構成了相互關聯、銜接配合而又各自發揮獨特優勢的民主協商渠道體系；在協商形式上實現了多元化，“立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商”[17]19等全面開展。社會主義協商民主實現廣泛化發展，不僅“豐富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的內涵”[19]294，而且在解決“經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題”[17]19時最大范圍內凝聚社會共識，有效推進社會治理改革創新，成為我們黨領導人民有效治理國家和社會的重要方式和重要途徑，必須長期堅持并不斷發展。

（二）推進協商民主體系化

構建廣泛多層制度化的協商民主體系是一項復雜的系統工程。新時代，我們黨開啟了協商民主從一層協商向多層協商并行發展的新篇章，實現了從中央到地方、再到基層的多個層面縱向布局，特別是使原本長期依附于各種政治制度和社會制度之中的基層組織協商和社會組織協商得以獨立，成為中國特色協商民主體系中不可缺少的部分，形成由國家政治層面、中間社會層面和基層自治層面組成的協商民主有機整體，一體化發展的系統效應得以充分顯現?？v向布局的多層化發展思路，必然要求協商民主的橫向多層化發展。新時代中國特色協商民主體系的參與主體包括中國共產黨和各民主黨派、各級政權機關以及人民政協等；根據不同協商主體以及具體的協商內容，創造多層協商方式，如政黨協商的“會議協商、約談協商、書面協商”、政協協商的“全體會議、常委會會議、主席會議、專門委員會會議、專題協商會議、協商座談會議”、企事業單位的“領導接待日、勞資懇談會、領導信箱”[20]等等；實際操作層面，協商既有利用常態化的、規范化的制度平臺進行活動的開展，也有利用現代信息技術支撐的特定網絡平臺的嘗試。中國特色協商民主體系的多層化發展，橫向維度覆蓋更廣，縱向維度覆蓋層面更多，涵蓋社會各階層群眾，彰顯社會主義民主的人民性、真實性、廣泛性，積極引導人民有序參與協商民主，增進共識、凝聚力量，形成“最大公約數”。

（三）推進協商民主程序化

程序是有規則的行動過程，程序化是任何民主制度的基本要求。協商民主體系建設內在規定需要一套完整、合理程序來保證協商民主順利推進，即從協商議題的提出到協商人員的產生，從協商過程的控制到協商結果的應用，都需要合理嚴密的程序來加以規范。為實現民主協商程序完整化目標，中共中央于2015年印發歷史上第一次以協商民主為主題的綱領性文獻——《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，為新時代進一步推進政治體制改革和社會主義民主政治建設提供理論指導和實踐遵循；隨后，《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》《關于加強城鄉社區協商的意見》《關于加強政黨協商的實施意見》等各協商民主渠道的具體實施規程也相繼出臺，對協商民主過程中的計劃制定、議題提出、主體確定、形式選擇、結果采納反饋及落實作出規定，建立起環環相扣、緊密銜接、簡便易行的閉環運行流程。黨的十九屆四中全會指出構建協商民主體系是堅持和完善人民當家作主制度體系的重要內容，再次強調要“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”。黨的十九屆六中全會把“堅持統一戰線”概括為黨百年奮斗的十條歷史經驗之一，把“形成中國特色協商民主體系”視為新時代黨和國家事業在政治建設上取得的重大成就之一，強調要以更加“多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式”體現人民意志、保障人民權益[1]，真正把協商民主優勢轉化推進國家治理體系和治理能力現代化的強大動能。

（四）推進協商民主法治化

推進協商民主駛入法治化快車道，是全面推進依法治國的重要內容，也是提升現代化治理水平的迫切需要[21]47。制度化是法治化的基礎和必由之路，是“組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程”[22]10。在社會主義協商民主建設領域中，制度化建設帶有根本性、全局性、長期性，其建設價值就在于使協商民主制度日趨完備規范，內化為人民的價值觀，堅持在中國共產黨領導下，人民內部各方面在外在制度的規范下和內在價值觀的指引下，在推進協商民主法治化進程中形成共識、凝聚力量。新時代，以習近平同志為核心的黨中央高度重視推進社會主義協商民主制度化建設，積極推動協商民主制度設計和實踐創新，使長期實踐的協商民主機制不斷成熟完善，并逐步形成具有規范性、科學性、可操作性的協商民主制度。黨的十八大將“健全社會主義協商民主制度”作為全面深化改革時期政治體制改革的重要任務，標志著社會主義協商民主制度理論正式確立，“實現了協商民主制度化從自發發展到自覺發展的轉變”[23]127。黨的十八屆三中全會強調“完善人民政協制度體系，規范協商內容、協商程序，拓寬協商民主形式”[24]504，道出了中國共產黨推進中國特色協商民主制度體系建設的信心和決心。人民政協成立65周年之際，習近平總書記強調“必須構建程序合理、環節完整的社會主義協商民主體系，確保協商民主有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵”[25]，進一步明確了中國特色協商民主制度化建設目標?！蛾P于加強社會主義協商民主建設的意見》等系列制度的出臺，更加明確了協商民主的建設目標和思路，更加顯現制度的保障作用，尤其為政協、政黨和基層協商民主建設提供了制度基礎。2017年，黨的十九大明確提出“加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐”[26]27，將協商民主制度化建設提到一個全新的高度，顯示出黨中央加強協商民主法治化建設、保證人民民主權利的堅強決心和鮮明態度。2019年，黨的十九屆四中全會提出“完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制”[27]，繼續把協商民主制度化建設向前推進，用制度確保發揮出七種不同類型的協商民主渠道作用，進而推進國家治理體系和治理能力的現代化，鞏固和完善中國特色社會主義制度。

經過長期堅持不懈地努力，中國特色協商民主制度體系趨于完善，推動協商民主法治化、常態化和全域化發展，全面激活協商民主的制度活力，健全完善協商民主運行機制，為新時代新征程上的協商民主實踐奠定了堅實基礎。隨著協商民主制度化建設持續推進，政黨協商確立了在國家治理體系中的政治地位，“頭雁效應”充分發揮，“中共十八大以來，中共中央召開或委托有關部門召開政黨協商會議170余次”，確保重大問題決策更加科學、民主[20]。協商民主與人大治理模式的深度結合，激活人民當家做家的制度效應，拓寬人民民主的深度與廣度，更好地落實全過程人民民主。社會層面協商民主制度化發展，拓展公民有序政治參與渠道，促進社會層面協商民主實踐更加活躍，提升公共決策的民主化和科學化水平。

總之，在黨的百年光輝歷程中，我們黨始終堅持人民的主體地位，不斷推進中國特色協商民主的理論建構和實踐探索，從民主協商到協商民主，從協商形式到協商體系，從協商機制到協商制度，實現了協商民主內容和渠道的廣泛化發展、縱向布局的多層化發展、程序的完整化發展、制度的體系化發展，充分體現了“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”的協商理念，以全過程民主的生動實踐，找到了最大公約數，畫出了最大同心圓，匯聚起扭轉近代以后歷史命運、奮力實現中華民族偉大復興的磅礴力量。

三 形成中國特色協商民主體系的時代價值

作為中國共產黨和中國人民的偉大創新成果，中國特色協商民主體系既適應中國國情又超越西方民主，它以特有形式和獨特優勢，切實保障人民當家作主，既豐富了民主的實現形式，又有助于推進國家治理能力現代化，更凸顯出對推進世界政治文明發展的時代價值。

（一）中國特色協商民主體系強化人民協商主體地位，以完備體系保證人民當家作主，實現了更為廣泛、最為真實的人民民主。

民主的本質在于人民是否真正成為國家的主人、能否成為國家發展的真正力量。這就決定了一個國家的民主政治發展，必須構建以人民為主體、以實現人民主體地位為根本取向的民主形式，通過合理的形式構建保障人民當家作主的權利。

中國共產黨立志于中華民族千秋偉業，建立和完善社會主義民主制度體系、發展社會主義民主政治是我們黨的重大歷史使命。百年奮斗中，我們黨始終堅持“人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心”，創造性建立了人民代表大會制度，保證和支持人民民主權利的實現，但是“人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的?！盵19]293作為植根中國社會土壤的民主形式，中國特色協商民主“既堅持了中國共產黨的領導，又發揮了各方面的積極作用”[19]294，既重視多數人的利益、又重視少數人的訴求，在尊重公民利益表達、促進多元利益主體廣泛參與等方面發揮獨特作用，與選舉民主并重并舉、優勢互補，“共同構成了中國社會主義民主政治的制度特點和優勢”[19]293。新時代，我們黨堅持以人民為中心的價值取向，不斷強化人民主體地位，切實推進中國式民主的制度化、程序化建設，將協商民主深嵌于中國社會主義民主政治全過程，拓展到國家政治生活、人民日常生活的方方面面，構建了完善的中國特色協商民主體系，實現了更為廣泛、最為真實的人民民主。

（二）中國特色協商民主體系強化“程序合理、環節完整”構建要求，以完備體系實現了黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，進一步推動了國家治理體系和治理能力現代化。

社會主義國家要實現全體人民當家作主，必須要有一個能夠凝聚全體人民、引領國家和社會發展的力量。無論是革命年代還是建設時期、無論是社會主義現代化建設新時期還是新時代，中國共產黨始終代表最廣大人民的根本利益，“中國共產黨的領導，就是支持和保證人民實現當家作主”[28]。百年黨史表明，只有中國共產黨才能在最大程度上保障人民的權益；只有堅持黨的領導，人民當家作主才能充分實現。新時代中國特色協商民主體系的形成就是在黨的領導下全面深化改革的重要成果。

協商民主是實現黨的領導的重要方式。新時代，為了使協商民主更加有效發揮其無可替代的作用，我們黨著力于中國特色協商民主體系建設，正如習近平總書記所說：社會主義協商民主應該是“實實在在的”“全方位的”“全國上上下下都要做的”，“因此，必須構建程序合理、環節完整的社會主義協商民主體系?！盵19]297黨的十九大更是將“發展社會主義協商民主”納入新時代中國特色社會主義的治國方略之中，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容。實踐表明，實現有效治理是中國民主的核心導向，中國的協商治理實現了從中央到地方直至基層、從政治層面到社會層面的廣泛協同共治以及全體公民的有序參與，在國家治理和社會治理中真正凝聚起了廣泛而強大的力量；事實證明，“程序合理、環節完整”的中國特色協商民主體系不僅是新時代中國法治體系建設的重要成果，保證人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中，而且使中國的決策能夠廣泛的納賢聚能、匯集眾智，有效克服了“決策中情況不明、自以為是”“各項政策和工作共識不高、無以落實”[19]295-296等弊端，最大限度降低了政治資源內耗，從整體上提升了國家發展的能量和效益，有效推動了國家治理體系和治理能力現代化，為實現中華民族偉大復興的中國夢奠定了更加堅實的制度基礎。

（三）中國特色協商民主體系以“獨特的、獨有的、獨到的民主形式”，提出“八個能否”的中國民主標準和“人民是否享有民主權利”的中國答案，為世界民主政治發展提供中國方案。

民主是人類的共同追求，“各國人民都追求和平、發展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值?！盵29]6但是在現代意義的民主化構建過程中，任何外來制度的學習、借鑒，都必須基于本國的歷史、文化和社會，進而內化為主體的必然選擇，也就是說：真正意義的民主制度構建“不可能脫離特定社會政治條件來抽象評判，不可能千篇一律、歸于一尊”[25]，必須是特定國家的自我構建。這就意味著：民主的實現形式多種多樣，每一個國家都有其選擇民主形式的權利，但必須體現人民民主的本質要求。當今世界各國的發展事實已經雄辯證明，西方自由民主不是普世價值、不是唯一模式、不是治國理政的靈丹妙藥，更不能代表歷史的終結。而當代中國在對民主的不斷探索中創造的經濟發展奇跡和社會長期穩定奇跡讓世人矚目，中國式民主在人類政治文明中大放異彩。中國的成功經驗在于：我們基于中國深厚的文化基礎、理論基礎，基于中國共產黨多年奮斗的生動實踐和鮮活經驗，基于對民主真諦的深刻領悟，摒棄在民主政治建設問題上非此即彼的思維定勢，提出衡量民主的“八個能否”標準①，這就是扎根深厚現實基礎的中國民主標準；對于現代民主國家的人民是否享有民主權利，我們的中國答案是“人民是否享有民主權利，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利；要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監督的權利”[19]292，為我們全面完整準確把握民主的真正內涵和本質提供了全新視角。

選舉民主和協商民主是中國社會主義民主的兩種重要形式，兩者“相互補充、相得益彰”。具有獨特性、獨有性、獨到性的中國特色協商民主體系形成及其全面運行，在中國大地上實現了最為廣泛、最為真實的人民民主，為發展社會主義民主政治開辟了新路徑、增添了新元素。誠然，中國特色協商民主體系并非放之四海而皆準的評判標準，但其中“八個能否”的中國民主標準以及“人民是否享有民主權利”的中國答案是顛覆不破的真理，從自身發展邏輯布局民主的建構是顛覆不破的真理，“中國特色社會主義協商民主體系”的中國樣板給世界上喜愛和平、追求民主的國家和民族以具體參考。在民主化潮流洶涌澎湃的當今世界，“中國共產黨人和中國人民完全有信心為人類對更好社會制度的探索提供中國方案”[19]37，中國共產黨人和中國人民完全有能力為世界民主政治發展貢獻中國智慧。

注釋：

①“八個能否”標準：國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監督。