綠色信貸“政策驅動”模式的檢討與優化

劉廣明，劉 帥

（河北大學 法學院，河北 保定 071000）

一、我國綠色信貸現行模式梳理及特點分析

（一）綠色信貸現行模式梳理：政策驅動

作為銀行業金融機構履行生態環境保護責任的重要制度設計，我國綠色信貸在發展過程中逐步確立了以“政策驅動”為核心特征的實施模式，即綠色信貸發展主要倚賴于政策這一社會規范予以保障和推動。概括而言，我國綠色信貸政策體系主要由以下內容構成：1.綠色信貸制度框架，該框架所確立的規則涵蓋綠色信貸業務管理方式、考核政策等內容，旨在引導銀行業金融機構貸款資金流向綠色環保領域。2.信貸統計監測體系，通過對綠色信貸項目實施及相關情況的定期監測，為綠色信貸考核評價等工作的開展提供數據支撐。3.綜合考核評價體系，主要包括兩種形式：一是銀行業金融機構自評，即由銀行業金融機構按照規定對綠色信貸實施進行定期自主評價；二是監管部門評價，即由人民銀行及其分支按照規定對包括綠色信貸在內的綠色金融開展情況進行定期綜合評價，并依據評價結果對銀行業金融機構實行激勵約束管理。4.跨部門信息共享機制，通過信息共享有助于及時發現違反生態環境保護規定的貸款申請者，進而為銀行業金融機構開展綠色信貸業務提供風險預警、信貸決策等方面的信息支撐。

（二）綠色信貸“政策驅動”模式的特點分析

綠色信貸“政策驅動”模式呈現以下鮮明特點：1.產業政策導向性。在綠色信貸的政策實施體系中，產業政策導向性十分顯著，尤其是在綠色信貸考核評價上，諸多政策都將銀行業金融機構所發放的綠色信貸項目是否符合國家產業政策（尤其是綠色發展政策）作為一項重要考核評價指標①如《商業銀行績效評價辦法》將“服務國家發展目標和實體經濟”作為首要績效評價指標體系；《銀行業金融機構綠色金融評價方案》中“執行國家及地方綠色金融政策情況”在該評價體系占比達到了30%。。2.監管部門主導性。我國現行綠色信貸相關政策幾乎清一色的出自金融監管部門，由此使其成為了綠色信貸實施與管理的“牽頭者”，與有些國家由生態環境保護等其他部門主導存在顯著不同。3.行政力量推動性?；仡櫸覈G色信貸發展歷程，其主要是行政力量的推動下得以持續推進的，由此使得綠色信貸實施呈現出鮮明的行政力量推動性。4.責任約束復合性。一方面，金融監管部門通過行政審批、業績評價、人事任免等責任方式來實現對銀行業金融機構的約束性管理，督促其按規定開展綠色信貸活動；另一方面，金融監管部門通過援引其他強制性責任規則來為針對銀行業金融機構違規行為而實施行政處罰提供依據②例如2017年3月，中國銀監會南通監管分局以“貸前調查未反映借款人環評違法情況，未對環評差的客戶審慎授信，嚴重違反審慎經營規則”為由對江蘇如東融興村鎮銀行處以20萬元罰款的行政處罰，其處罰依據就是《銀行業監督管理法》第46條的“嚴重違反審慎經營規則”；又如2018年7月，天津銀監局就以“貸前調查不到位，向環保未達標的企業提供融資”為由對平安銀行作出了50萬元罰款的行政處罰，該處罰依據除了《銀行業監督管理法》第46條的“嚴重違反審慎經營規則”外，還包括《中國銀監會關于印發<節能減排授信工作指導意見>的通知》和《中國銀監會關于印發綠色信貸指引的通知》兩項政策文件。。

二、綠色信貸“政策驅動”模式存在問題檢視

實踐證明，“政策驅動”模式因具有適用靈活、針對性強等突出優勢，進而極大地促進了我國綠色信貸的發展。統計數據顯示，截至2021年9月末，國內21家銀行機構的綠色信貸余額高達14.08萬億元①中國銀保監會新聞發言人答記者問[N/OL].（2022-02-05）http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/38176/Document/1716698/1716698.htm.。但是，瑜不掩瑕，隨著市場經濟體制改革的深入，尤其是金融市場化水平的提高及綠色信貸需求的變化，“政策驅動”模式所存在的問題亦日漸凸顯。

（一）授信管理滯后

作為銀行業金融機構貸款業務開展的基礎性制度，授信管理于綠色信貸的發展至關重要，但在“政策驅動”模式下，綠色信貸授信管理還十分滯后，主要體現在以下兩個方面：1.授信評級體系滯后?？茖W統一的授信評級體系是銀行業金融機構順利開展綠色信貸業務的基本前提，但在綠色信貸實踐中，不同銀行業金融機構間存在綠色信貸評價標準口徑不統一、操作性差的問題，導致相關措施難以精準落地，經營成本不合理提高。2.風險管理體系滯后。對于銀行業金融機構而言，經營風險防范，尤其是信貸項目風險防范，是最為重要的工作和永恒的課題。為有效防范經營風險，銀行業金融機構應當具備識別、評估經營活動中所可能蘊含的各類風險的能力，而風險管理體系建設則是能力確保與提升的關鍵環節所在。但是，在綠色信貸政策規范體系中，風險管理體系建設的規定和舉措還十分滯后。相關文件進行了原則性規定，銀行業金融機構在綠色信貸風險管理中往往僅以環境影響評價報告作為審查依據，致使風險審查流于形式。此外，銀行業金融機構對綠色信貸項目可能存在的環境風險亦缺少統一的審查評價標準。由此造成，各銀行業金融機構風險防控能力參差不齊，難以滿足綠色信貸應對環境風險的需要。

造成我國綠色信貸授信管理滯后的成因在于：其一，我國銀行業金融機構往往是從自身承擔環境責任的自覺出發，按照本行的經營理念理解綠色信貸政策，在此基礎上自主制定和實施授信標準，因而出現了綠色信貸評級標準口徑不一的問題，影響綠色信貸授信評級體系的科學性。其二，銀行業金融機構管理理念滯后于時代發展。在更加強調銀行業金融機構環境責任的當下，環境風險于銀行業金融機構而言就是一種經營性風險，而多數銀行在風險管理體系建設中仍欠缺環境風險意識。

（二）正負激勵欠缺

激勵機制是幫助銀行業金融機構克服理性經濟人行為傾向，提高綠色信貸政策執行積極性的重要保障[1]，但在當前政策體系下，綠色信貸激勵機制還尚有欠缺，主要存在以下問題：1.激勵對象偏離金融機構本身。政府激勵手段本應是通過政策杠桿帶動銀行業金融機構資金流向綠色產業，以解決綠色金融供給側不足的矛盾[2]。但在實踐中政府激勵手段卻多側重于直接投向企業或綠色項目，而非銀行業金融機構，由此導致激勵手段與對象的錯配，限制激勵功能的發揮。2.激勵機制系統化程度不高，難以激發信貸主體內生動力。當前我國出臺的綠色金融激勵工具，多是以單一綠色產品或環節為目標，未發揮系統化的激勵作用，易降低綠色信貸資金的流轉效率和投入產出比。3.負效激勵措施不足且缺少制度依托。負效激勵主要是通過責任機制實現，但當下我國針對銀行業金融機構的負效激勵措施僅依靠內部責任方式或援引其他強制性責任規則，責任類型不足。此外，在法律層面也缺少責任承擔的具體規定，導致法律對銀行業金融機構行為的指引效果不佳，司法和金融監管部門在處理綠色信貸案件時也易于趨向保守。

我國綠色信貸激勵機制未能充分發揮其應有作用，究其原因，在于政府對綠色信貸市場干預能力存在欠缺。政府作為現代社會經濟發展的內生性力量[3]，在干預綠色信貸市場時對于不同價值利益間的統籌兼顧、干預手段與干預目標間的適配、多樣化干預手段之間的銜接等能力的不足是造成綠色信貸激勵機制效果不佳的主要原因。

（三）外部監督羸弱

作為綠色信貸運行的保障性制度，監督機制對綠色信貸的功能發揮不可或缺。當下我國對綠色信貸運行的監督主要依靠以銀行業金融機構自評、中國人民銀行評價為核心的內部監督，而外部監督則十分羸弱，具體表現在：1.公眾參與監督的缺失。作為外部監督的重要形式，公眾參與監督具備獨立性、廣泛性等獨特優勢，能夠為行政監管發揮重要的補充作用。相關政策文件中對公眾參與監督僅作了原則性規定①如《綠色信貸指引》（2012）規定：“對涉及重大環境與社會風險影響的授信情況，應當依據法律法規披露相關信息，接受市場和利益相關方的監督?！?，缺少具體監督方式等細化規定，導致公眾參與監督在綠色信貸運行過程中并未得到足夠重視，加之銀行業金融機構的“惰性”，致使公眾參與監督呈缺失狀態。2.行政監管權責不清。在以政策為主的綠色信貸體系下，因缺少關于行政監管部門針對銀行業金融機構開展綠色信貸業務監督的具體規定，導致行政監管部門開展監管的依據和手段不足，進而影響行政監管部門履責的積極性和監管效果。監管力度的不足也易助長銀行業金融機構違規放貸的僥幸心理，造成綠色信貸市場“劣幣驅逐良幣”現象的出現。3.信息公開程度不足。對綠色信貸相關信息的公開是公眾、行政監管部門開展外部監督的重要前提。為實現及時、準確、有效的外部監督，對信息公開的廣度、深度和透明度都有著較高的要求。但在當前綠色信貸政策體系下，相關政策文件對行政監管部門、銀行業金融機構和企業的綠色信息公開行為的指引極為有限，我國綠色信貸信息公開水平仍有較大提升空間，“信息不對稱”仍是制約我國綠色信貸外部監督的主要癥結所在。

外部監督羸弱，源于綠色信貸發展過程中社會治理和政府治理建設的不足。社會公眾，作為綠色信貸所致力克服的，因企業經營活動所產生的負外部性效應的當然利益相關者，在對綠色信貸外部監督中的作用和地位往往被忽視。而政府怠于加強對行政監管部門權責的梳理和對信息公開的管理。

三、美國“潛在責任人”制度設計邏輯及引入可能

（一）美國“潛在責任人”制度的設計邏輯

為解決以上世紀70年代紐約拉夫運河事件和密蘇里時代海灘小鎮污染事件為代表的一系列重大環境污染事件的事后救濟問題，美國出臺了CERCLA法案并確立了“潛在責任人”制度[4]?！皾撛谪熑稳恕钡囊幹七壿嫲齻€主要部分：一是“潛在責任人”的范圍，法案列舉了四類“潛在責任人”②這四類“潛在責任人”包括：（1）船舶或設施的所有者和運營者;（2）處置危險廢物時，處理設施的所有者或運營者；（3）在為其他人或實體所有或占有并容納有危險物質的設施或焚燒船中，通過合同、協議或以其他方式安排處置或治理，或安排運輸者處置或治理為其或任何其他人或實體所有或占有的危險物質的人；（4）接受或曾經接受將危險物質運往為該人所選擇的用于處理危險廢物的處理或處置設施、焚燒船或場地，并且在該設施或場地發生有危險物排放或有排放危險的人。。二是責任形式，法案要求“潛在責任人”承擔連帶責任，通常為嚴格責任，且具有可追溯性，即便污染行為發生在法案生效以前，仍能夠根據法案追究責任人的環境侵權責任。三是抗辯事由，包括法定的抗辯事由和時效抗辯兩類。在初期，“潛在責任人”的法定抗辯事由僅有CERCLA法案本身規定的法定抗辯事由③僅包括（1）不可抗力；（2）戰爭行為；（3）與被告無合同關系的第三人的作為或不作為。，導致銀行業金融機構不得不面臨巨大的經營風險，一些金融機構甚至采取極端措施，減少或直接停止對于某些較高環境風險行業的授信支持。為此美國在1986年通過《超級基金修訂和再授權法案》對CERCLA法案進行了修正，其中增加了一項無辜購買人抗辯④即購買人或運營者能夠證明他在購買時不知或沒有理由知道在設施中處置過任何危險物質時，他可以提起這一抗辯。。2002年，美國進一步在《小型企業責任法》中新增了小量豁免人、鄰近財產所有者和善意的預期購買人⑤小量免責是指潛在責任人安排處理或治理的，安排運輸者利用運輸處理或治理的，或承運處理或治理的設施中所含有危險物質的材料總量低于規定標準時不承擔CERCLA規定的責任；《小型企業責任法》通過排除擁有鄰近財產的所有者，修訂了所有者或運營者的概念，這一條款的制定旨在保護所謂的鄰近財產的所有者，他們“本質上是其鄰居行為造成的污染事故的受害人”；善意的預期購買人抗辯旨在便利取得、清理和再開發被污染的“棕地”。三種法定豁免事由，最終形成了現在較為寬松的抗辯事由范圍。

銀行業金融機構一旦面臨可能承擔貸款企業環境侵權行為連帶責任的風險，就會加強在貸款審批過程中對企業環境風險的評估，進而限制高環境風險企業的盲目發展和肆意擴張，在降低銀行業金融機構承擔連帶責任風險的同時實現了產業調控目標。同時，企業為了順利融資也必然會重視企業環境效益，積極降低企業環境污染風險。這樣在銀行業金融機構和企業間形成良性循環，促進銀行業金融機構積極承擔社會責任和企業朝向綠色發展。此外，將侵權責任延伸至銀行業金融機構，在污染企業受公司法有限責任制度的保護而無法完全履行賠償義務的情況下，可以由銀行業金融機構進行托底進而最大限度地抵消環境污染事故所造成的不良影響[5]。

（二）“潛在責任人”制度的引入可能

CERCLA在其責任主體范圍設計上體現了由“污染者負擔”向著“污染者”與“關聯方”共同負擔的理念轉變[6]。銀行業金融機構環境侵權法律責任的承擔主要是基于企業社會責任理論、環境風險管理理論、商業銀行資產負債理論等影響下立法機關擴大解釋“所有者和經營者”范圍的結果。但畢竟銀行業金融機構的放貸行為本身不是造成環境污染的主要原因，并且由于CERCLA的責任分擔條款對于“潛在責任人”而言是除外補救條款[7]，其初衷也僅是希望銀行業金融機構承擔更多社會責任，因而對于環境侵權民事責任來說，由污染企業承擔應是原則，由銀行業金融機構承擔連帶責任則是例外。此外，CERCLA法案在“潛在責任人”制度構建路徑上遵循“先嚴后寬”的方式[8]，不可否認此種“嚴格、連帶且具有追溯力”的民事責任極大地滿足了環境治理的需求，但也不合理地推高了銀行業金融機構的信貸審核成本，并最終將這些成本轉嫁到企業身上。為此，美國在此后二十年間陸續出臺了其他法案，擴充了“潛在責任人”的抗辯事由范圍，同時其他國家在效仿“潛在責任人”制度時，都注重設置廣泛的抗辯權以消解制度帶來的不利影響。

對于我國來說，在構建我國銀行業金融機構環境侵權責任制度時，對“潛在責任人”制度的優點應當予以借鑒，其核心在于對范圍標準和抗辯標準的本土化改進，對銀行業金融機構承擔環境侵權民事責任應在立法層面上予以確立，以強化銀行業金融機構的社會責任。同時考慮到我國綠色信貸發展正處于初級階段，相關制度建設和經驗積累不足，在進度安排上宜采取“先寬后嚴”“先試點，后推廣”的模式，這樣不僅有助于減少制度變動引發的消極影響，還有助于降低改革風險，減少改革震動，騰挪出糾錯的時間和空間。

四、我國綠色信貸發展模式的優化進路

（一）完善綠色信貸授信管理制度

授信評級體系建設是綠色信貸長效發展的重要基石，建立科學統一的授信評級制度，有利于各類綠色信貸規范間的相互兼容。盡管在綠色金融理念的影響下，多數銀行業金融機構在所采用的信貸評級辦法的技術標準中嘗試加入環保要素[9]，但實踐效果卻難說科學有效。究其原因，環保因素涉及排污、節能、減碳等方面較為復雜，且這些因素的經濟性特征并不明顯，導致各銀行業金融機構在制訂技術標準時各行其是。針對于此，可建立綠色信貸授信評價指導機制，引導各銀行業金融機構統一信貸標準。首先，建立統一的綠色信貸技術標準體系。將原本由各自主管部門發布綠色信貸技術標準的機制變為統一發布、分工負責。對現有各類綠色信貸產品技術標準進行梳理整合，使不同產品技術標準體系相互銜接，協調不同綠色信貸產品間功能發揮。其次，建立銀行業金融機構綠色授信評級辦法指導準則。指導銀行業金融機構建立科學的綠色授信評級機制，準確判斷借款人綠色信貸等級。例如將環保評價同傳統信貸評級體系相結合，構建三維評級模型，即第一維是傳統的信貸評級辦法，第二維是對企業排污環境影響的評價，第三維是對企業碳排放的評價[10]。

風險管理體系是銀行業金融機構安全經營的重要保障，完善風險管理體系建設可從兩方面入手：其一，在機構設置方面，可根據銀行業金融機構自身綠色信貸業務量和風險管理水平，在一定層級的機構內部設置綠色信貸風險管理部門，負責區域內綠色信貸業務的項目風險評價、資產風險管理等工作。其二，在風險管理體系建設指引方面，由中國銀保監會出臺綠色信貸風險管理指引文件，引導銀行業金融機構建立健全綠色信貸風險管理體系，包括風險管理策略、風險管理的組織職能體系、風險管理信息系統和內部控制系統，為銀行業金融機構實現風險管理的總體目標提供合理保證的過程和方法。

（二）健全正負效應激勵機制

健全我國銀行業金融機構開展綠色信貸的激勵機制可從正、負兩個方向協同發力，注重激勵對象回歸銀行業金融機構本身。正向激勵的重點應圍繞如何激勵銀行業金融機構擴大綠色信貸供給發力，設計以銀行業金融機構為中心的多元化、差異化激勵機制。銀行業金融機構開展綠色信貸業務最為關切的是如何獲得信用擔保和降低經營風險，因此可通過加強增信擔保、降低風險資產占用，加強財政稅收扶持力度等措施鼓勵銀行業金融機構積極發展綠色信貸業務。具體而言，1.可由地方政府聯合社會資本出資設立綠色融資擔保機構①2021年3月18日，國家級經開區首個綠色融資擔保機構——黃埔科學城（廣州）綠色融資擔保有限公司正式揭牌成立。參見吳雨倫：《廣州首家綠色融資擔保機構誕生，將如何助力綠色金融發展？》（2022-03-08），http://static.nfapp.southcn.com/content/202103/18/c4961896.html?group_id=1.，為綠色信貸項目增信擔保；2.對綠色貸款給予財政貼息；3.對符合激勵條件的銀行業金融機構開展綠色貸款增量獎勵和定向費用補貼等；4.針對銀行業金融機構開展綠色信貸業務實施稅收優惠，為提升激勵效果，可按銀行年綠色信貸平均余額占全部貸款平均余額的比例設置優惠階梯；5.對系列綠色產品和項目不同環節采取系統化激勵措施，通過措施間的相互銜接提高激勵措施的系統化程度。

負向激勵主要是通過責任機制實現的，在立法中明確對銀行業金融機構及其高管的“通報批評”“行政處分”等行政責任并對責任承擔進行細化，同時引入“潛在責任人”制度拓展銀行業金融機構的責任形式，構建銀行業金融機構以行政責任為主，以民事、刑事責任為輔的責任體系。在引入“潛在責任人”制度方面：1.可通過《民法典》“侵權責任編”進行引入。銀行業金融機構“潛在責任人”的理論基礎更貼近于《民法典》第1198條安全保障義務規定的基礎理論，即危險控制理論和獲利理論[11]，可將銀行業金融機構納入安全保障義務人范圍并規定其對借款人環保證明文件的審查備案義務，對借款人違反合同環保條款的行為及時采取措施并報告環保部門等相關義務。此外，在責任承擔范圍和歸責原則上應予收縮，避免銀行業金融機構動輒得咎。在范圍標準“參與管理”和“所有權標記”設計中，嚴格限縮“潛在責任人”的認定標準，排除“僅具有影響能力或未行使控制權”的情形，在抗辯標準上賦予銀行業金融機構更為廣泛的抗辯權。在歸責原則上更宜采用補充責任原則并賦予銀行業金融機構承擔賠償責任后的追償權。2.“潛在責任人”制度應當在金融立法中有所體現。在《商業銀行法》等法律中明確銀行業金融機構“潛在責任人”的身份，同時在相應金融監管法律中明確監管部門對銀行業金融機構環境責任的監管規則，包括監管范圍、監管方式、監管流程等。

（三）強化綠色信貸外部監督

強化綠色信貸外部監督，應從拓展公眾參與、明晰政府權責、完善信息公開三方面入手。1.拓展公眾參與的核心在于暢通監管部門、銀行業金融機構同社會公眾之間的溝通渠道。通過設置常態化的溝通機制，如對綠色信貸政策文件發布、重大綠色信貸項目審批等事項召開聽證會，在評價綠色信貸政策實施效果中加強對公眾意見的收集，設置綠色信貸項目舉報處理機制等，積極將公眾參與貫徹綠色信貸政策發布、執行、評價全過程。2.明晰政府權責需要從制度完善著手。首先，在《銀行業監督管理法》等上位法中明確行政監管部門的職權職責，健全以銀、保監會為中心的分類合作監管體系，加強行政監管部門的履職能力和積極性。其次，建立綠色信貸監管協調機制。綠色信貸行政監管橫跨多個部門，在部門間建立溝通協調機制，保障信息通暢，理順監管過程。3.完善信息公開重點在于提升信息公開的強制性、廣度和透明度。信息公開主要包括銀行業金融機構對綠色信貸信息的公開、行政監管部門對違規信貸項目和環境違法企業的公開、企業對自身環境信息的公開。在立法層面規定三方主體對綠色信貸信息的公開義務，包括公開范圍、公開方式、公開時限等，同時應配套相應責任機制，為信息公開賦予強制力保障。此外，還應當建立信息共享、對外發布、舉報受理等配套機制對接外部監督。