建設項目占用自然保護區對生物多樣性影響評價的探討
——以第八師瑪納斯河流域中上游濕地省級自然保護區為例

楊華兵，張曉玲，馮新華

（新疆生產建設兵團林業和草原資源監測中心（兵團濕地保護中心），新疆 烏魯木齊 830013）

兵團整合優化后各級各類自然保護地數量為24 處，總面積為171 123.85 hm2，占兵團土地總面積的2.42%。兵團各類自然保護地在保護生物多樣性、保存自然遺產、改善生態環境質量和維護區域生態安全方面發揮了重要作用。近年來，保護與發展矛盾日益突出，例如，瑪納斯河流域中上游濕地省級（兵團）自然保護區，前期保護區區劃面積過大，部分地段與地方縣市有重疊和爭議，重點和民生項目占用保護區頻繁等。今后，如何協調處理保護與發展的矛盾問題，是兵團保護地管理中應重點解決的問題。因此，科學、合理、規范進行自然保護區建設項目生物多樣性影響評價，慎重審批占用保護區項目，就是認真落實黨中央、國務院決策部署，持續推進自然保護地保護和建設，確保重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統性保護，提升生態產品供給能力，為維護區域生態安全，建設美麗兵團，實現永續發展提供堅實的生態支撐。

1 項目區概況

2005 年12 月14 日經新疆生產建設兵團（新兵函[2005]17 號）批準設立瑪納斯河流域中上游濕地省級（兵團）自然保護區（以下簡稱“瑪納斯河流域濕地自然保護區”或“保護區”），隸屬于第八師石河子市管轄?，敿{斯河流域濕地自然保護區由南至北依次分布著瑪納斯河中上游河道、蘑菇湖水庫、大泉溝水庫（北湖）、夾河子水庫、躍進水庫等，總面積288.00 km2。按照《自然保護區功能區劃技術規程》（GB/T35822—2018）要求，將保護區進行功能區劃，包括核心區、緩沖區和實驗區。根據《自然保護區類型與級別劃分原則》（GB/T14529—93），瑪納斯河流域濕地自然保護區屬于自然生態系統類的內陸濕地和水域生態系統類型?，敿{斯河流域濕地自然保護區是以保護內陸濕地和水域生態系統、珍稀瀕危水禽及棲息地為宗旨，集生物多樣性保護、科學研究、宣傳教育、生態旅游和可持續利用多重價值為一體的綜合性內陸濕地和水域生態系統類型的自然保護區，保護區建設屬于生態公益性事業。

保護區主要保護對象有濕地生態系統、珍稀動植物資源和野生動植物資源?，敿{斯河流域濕地自然保護區內主要濕地類型有人工濕地和沼澤濕地，區域內的濕地生態系統是野生動植物，特別是水禽賴以生存的棲息場所，也是維護區域生態安全的重要保障。保護區是珍稀瀕危野生動植物資源及其棲息地，特別是白尾海雕Haliaeetus albicilla（Linnaeus）、東方白鸛Ciconia boycianaSwinhoe、大天鵝Cygnus cygnus（Linnaeus）、白尾鷂Circus cyaneus（Linnaeus）、蓑羽鶴Anthropoides virgo（Linnaeus）等國家珍稀瀕危動物及其棲息地。生物多樣性包括瑪納斯河生態系統多樣性、物種多樣性、遺傳多樣性等?，敿{斯河流域濕地自然保護區具有良好的自然植被和豐富的鳥類食源，適于多類野生動物棲息繁衍，野生動物資源豐富，共有40 目92 科257種。其中，獸類10種、鳥類199種、爬行類3種、兩棲類3種、魚類6種、節肢類36種。有國家Ⅰ級保護野生動物4 種，國家Ⅱ級保護野生動物27 種，新疆維吾爾自治區重點保護野生動物19 種。保護區內以庫塘、沼澤等濕地類型為主，濕地水域遼闊，灘涂寬闊，植物叢生，形成了天然蘆葦蕩、沼澤等典型的濕地植被類型。據統計，保護區內有維管植物44 科133屬191種。

2 生物多樣性影響評價的必要性

國務院辦公廳于2010 年12 月28 日發布了《國務院辦公廳關于做好自然保護區管理有關工作的通知》，自2010年12月28日起施行的法律法規，提出：“嚴格限制涉及自然保護區的開發建設活動。自然保護區屬禁止開發區域，在自然保護區核心區和緩沖區內禁止開展任何形式的開發建設活動；在自然保護區實驗區內開展的開發建設活動，不得影響其功能，不得破壞其自然資源或景觀。加強涉及自然保護區的礦產資源開發活動管理，限期對自然保護區內違法違規探礦和采礦活動予以清理。加強對自然保護區內旅游活動的監管”。濕地保護條例第十七條也明確指出：“禁止擅自改變濕地用途，工程建設應當不占或者少占濕地。必須占用或者征收地方重要濕地的，用地單位應當在省級林業等有關部門審核同意后，方可依法辦理用地審批手續”。

根據《中華人民共和國自然保護區條例》（2011年1 月8 日）、《新疆維吾爾自治區自然保護區管理條例》（1997年1月22日）的規定：“建設項目占用保護區必須辦理相關手續”。按照《自然保護區建設項目生物多樣性影響評價技術規范》（LY//T2242—2014），規定了在自然保護區內從事各類建設項目對自然保護區生物多樣性影響評價的基本要求、指標體系及權重、方法和報告編寫要求。適用于森林生態系統、荒漠生態系統、內陸濕地生態系統、野生動物和野生植物類型自然保護區實驗區開展建設項目的生物多樣性影響評價，其他類型自然保護區和其他保護地的生物多樣性影響評價可參照此標準執行。

因此，作為自然保護區行政主管部門在批復同意占用自然保護區實驗區時，需要組織專家現地踏勘并對項目占用自然保護區生物多樣性影響評價報告進行論證，提出是否同意占用的論證意見，作為自然保護區行政主管部門批復的重要的決策依據。

3 評價的方法

開展自然保護區建設項目生物多樣性影響評價是利用森林資源“二類”調查成果、國土“三調”成果、林地“一張圖”更新成果、濕地保護區規劃等疊加最新的遙感影像，采用樣方法、樣線法對野生植物、野生動物影響調查，結合現地調查、走訪，完成景觀/生態系統、生物群落、種群/物種、主要保護對象、生物安全、社會因素，一共六個方面按權重打分，按《自然保護區建設項目生物多樣性影響評價技術規范》（LY//T2242—2014）要求，需要不少于9位專家評分，計算出生物多樣性影響指數（BI），低于60 分為中低度影響，60～80 分之間為中高度影響、80 分及以上嚴重影響。兵團自然保護區行政主管部門會組織行業內知名專家現地踏勘和論證，由專家提出論證意見后，作為批復占用保護區的主要依據。專家論證通常會論證通過確實有必要建設的非盈利性的公益類項目，不可避讓且面積不大，有合理的占補平衡方案及各項環境措施，生物多樣性影響指數（BI）在60 分以下屬于中低度影響的項目。兵團自然保護區行政主管部門出具同意占用自然保護區的批復意見后，建設方才可以獲得自然資源部門建設項目用地預審意見，在保護區內涉及林地、草地的還需要辦理使用林地手續，最后才能獲得建設用地批準。

如已經論證和批復完成的G312 線呼圖壁至瑪納斯公路項目、S101瑪納斯南山至巴音溝公路建設項目、第八師莫索灣墾區城鄉供水一體化備用水源工程對瑪納斯河流域中上游濕地省級（兵團）自然保護區生物多樣性影響評價，就是通過工程影響評價對自然保護區內自然資源類型及分布、自然生態系統生態狀況、保護對象分布及棲息環境的實地調查，評價區范圍是自然保護區內道路或供水管線兩側直線距離各1 000 m，通過樣方、樣線法調查評價區范圍內野生動植物名錄。分析建設項目對自然保護區內自然資源、自然生態系統的干擾作用，科學合理、客觀公正地評價和預測工程建設項目對自然保護區生物多樣性的實際影響，提出控制、減輕、消除工程影響的措施和建議，制定生態保護與恢復方案，為工程建設決策、勘察規劃設計、施工管理、運營監測、區域生態保護提供科學依據，滿足各級政府、工程管理機構、建設實施單位、生態保護管理機構各個方面的管理需要，將保護管理和生態恢復落實到工程建設和運營管理的全過程，以提高建設方的生物多樣性保護意識，加強其保護責任，為自然保護區行政主管部門做出行政許可決定時提供科學決策依據。

4 存在的問題

4.1 兵團部分師市對保護區認識不足，保護不到位

在中央環保督察對包括瑪納斯河流域中上游濕地自然保護區在內的4個省級自然保護區反饋出現的主要問題有，在保護區內耕種、養殖、放牧問題，開礦問題、違規開發旅游問題、違規開發建設及企業問題，勘界立標滯后等問題。一些建設項目一開始立項就沒有充分考慮到涉及自然保護區的問題，更不要說盡量和主動避讓等，或者明明知道涉及占用到自然保護區還想強行立項，認為占用保護區手續也好辦，甚至想占用政策不允許的緩沖區。通過個別師市反復咨詢擬在濕地保護區上建設“景觀橋”，可以反映出對保護區的認識嚴重不足。

4.2 個別項目生物多樣性影響評價不符合實際

專家論證按建設項目委托方意愿行事，生物多樣性影響等級均為中低度，分數偏低（生物多樣性影響指數（BI）在60 分以下屬于中低度影響的項目）。論證的幾個建設項目中對瑪納斯河流域中上游濕地省級（兵團）自然保護區生物多樣性影響評價最低的50.91 分。通過現場踏勘和論證，專家組認為評分專家個別不太專業，不是從事林草、濕地、生態環境及野生動植物方面的專家，有的是從事煤炭、電力領域的研究學者，加之沒有到現地調查了解，評分表“閉門造車”。綜合評定認為分數在57分比較合理。

4.3 存在一些未批先建的情況

瑪納斯河主城區段河道及岸線整治工程（一期）占用第八師瑪納斯河流域中上游濕地省級自然保護區實驗區（在瑪納斯河河道內），沒有進行生物多樣性影響評價，沒有經過專家論證，亦沒有獲得自然保護區主管部門批復就施工建設，破壞了濕地資源。

5 建議

5.1 加強監督管理

各級政府、各個部門應進一步加強對涉及自然保護區建設項目的監督管理。

按照《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》（環發[2015]57 號），“地方各有關部門依據各自職責，切實加強涉及自然保護區建設項目的準入審查。建設項目選址（線）應盡可能避讓自然保護區，確因重大基礎設施建設和自然條件等因素限制無法避讓的，要嚴格執行環境影響評價等制度，涉及國家級自然保護區的，建設前須征得省級以上自然保護區主管部門同意，并接受監督。對經批準同意在自然保護區內開展的建設項目，要加強對項目施工期和運營期的監督管理，確保各項生態保護措施落實到位。保護區管理機構要對項目建設進行全過程跟蹤，開展生態監測，發現問題應當及時處理和報告”。這就要求建設項目審批所在地各級行政主管部門，如發改委、交通局、水利局等對立項、初步設計應嚴格把關、慎重立項，本著從保護生態環境出發，建設項目應當不占或者少占濕地。

5.2 建立兵團范圍內的專家庫

邀請中科院、林科院和大學院校濕地保護、林草調查規劃、野生動植物保護方面的專家學者參與項目評價，提供專業的技術支撐。由專家參與自然保護區建設項目生物多樣性影響評價，公平公正評分，科學合理論證，從實際出發，對保護區生物多樣性和生態環境影響大、能夠避讓的項目堅決提出反對意見。

5.3 對保護區內建設項目未批先建實施“零容忍”

對未批已建項目進行嚴厲的處罰并責令恢復原貌，按規范程序論證和審批。各級自然保護區管理部門要加大對自然保護區及各類自然保護地保護的宣傳教育，加強日常巡護巡查，提高監測監督科技手段和水平，實行遙感影像判讀，運用監控攝像和無人機，發現有破壞保護區和未批先建項目立即制止。

6 結語

兵團地處我國最西北，生態區位重要，生態敏感脆弱；不僅是國家重大戰略絲路經濟帶和生態文明廊道的重要組成部分，而且是我國生態治理最重要、最緊迫、最艱巨的地區之一。兵團轄區生態系統類型多樣，森林、濕地、草原、荒漠等生態系統均有分布，生物多樣性較為豐富，生態價值較高。兵團的各級各類自然保護地在保護區域生物多樣性、保存自然遺產、改善生態環境質量和維護國家生態安全方面發揮了重要作用。濕地更是有“地球之腎”、“物種基因庫”、“鳥類的天堂”等美譽，發揮著不可替代的作用，是區域生態安全體系的重要組成部分和經濟社會可持續發展的重要基礎，必須持續有效加強保護和管理。