西鄉縣銀林合作助力鄉村振興模式探析

李江月，熊曉東，路建軍

(1.漢中市天然林保護中心，陜西 漢中 723000；2.西鄉縣林業局，陜西 西鄉 723500)

為解決我國國民經濟發展薄弱環節——林業長期以來生產力水平低、林區發展滯后、發展資金短缺、林農收入增長緩慢等問題，促進農業增產和農民增收，做好林業發展金融服務工作，2009年中國人民銀行、財政部、銀監會、保監會、國家林業局聯合發布了《關于做好集體林權制度改革與林業發展金融服務工作的指導意見》，提出“在已實行集體林權制度改革的地區，各銀行業金融機構要積極開辦林權抵押貸款、林農小額信用貸款和林農聯保貸款等業務”，給金融機構拓寬農村抵押擔保物范圍，增加對“三農”的有效信貸提供了政策保障。同年在全國金融支持集體林權制度改革與林業發展現場會上，浙江、江西、遼寧、福建、湖南等五省有關部門和浙江省麗水有關縣(市)對林業改革和林業發展金融服務工作進行了經驗交流。伴隨和服務集體林權制度改革，全國多地金融部門開展了多種形式的金融服務，福建省永安市2003年依照國家林業局安排在全國率先進行集體林權制度改革，當地銀行業監管部門主動對接，銀行機構創新機制，加大投入，先后推出6種林業信貸服務模式，實現了林業信貸史和林業發展史的突破[1]。江西省武寧縣從2004年開始，結合集體林權制度改革，開始探索林權抵押貸借款等金融支持服務，并對金融在支持集體林權制度改革中出現的問題進行了調查和總結[2]。2007年5月陜西省人民政府發布了《關于推進集體林權制度改革的意見》，2007年7月陜西省林業廳確定西鄉、戶縣、寧陜、華陰等10縣(市、區)為集體林權制度改革試點，2010年在西北率先完成集體林權制度改革，使1.48億畝集體林全部勘界確權。2014年陜西省林業廳會同省銀監局，加快推進林權抵押貸款工作，采取切實措施解決林權抵押貸款手續繁瑣等問題，2015年陜西省新增林權抵押貸款12.82億元，截止2016年3月陜西累計發放林權抵押貸款34.44億元[3]。2010年西鄉農村合作銀行(農商行)為解決林業企業及林農貸款抵押難，創新林權抵押貸款，對農戶林權進行統一評估并納入金融貸款授信系統，進行評級增信，增加林農授信額度，向達標林農發放利率優惠的“富秦家樂卡”，有效緩解了林農發展產業的資金瓶頸。近年來金融機構和林業管理部門又進一步加強林權與金融深度融合，有力推進林業和金融業協同發展，借助林權抵押等新型信貸產品，西鄉縣林業年增收8 000萬元，惠及農戶45 805 戶123 675人。為不斷推進陜西省鄉村振興和林地資源利用與保護，有必要對全國金融支持集體林權制度改革試點且取得較好成績的西鄉縣進行總結。

1 西鄉縣林業資源現狀

西鄉縣北依秦嶺，南屏巴山，漢江穿境而過，總人口41.4萬，其中農業人口24.9萬人；縣域總面積3 240 km2，森林覆蓋率65.3%，是南水北調涵養區、西北地區最大的產茶縣和中國著名茶鄉、國家生態文明建設示范縣。全縣共有林地25.507萬公頃， 其中集體林地占89.07%，國有林地占10.93%；國家級公益林7.313萬公頃，地方公益林5.487萬公頃，商品林12.707萬公頃；闊葉林占82.9%，主要樹種有櫟類、樺類、硬闊、刺槐、楊類、軟闊，針葉林占17.1%，主要樹種有馬尾松、油松、杉木、柏類、華山松等。林下經濟年產值1.6億元，主要類型有林下種植天麻、豬苓、大黃、烏藥、金銀花等中藥材，林下養殖牛、養、雞、中蜂等，林產品采集加工以竹筍、山野菜等為主，森林旅游有城郊林家樂、生態旅游基地等模式。

2010年隨陜西省集體林權制度改革的全面推進，西鄉縣域內22.720萬公頃集體林被確權，7.5萬本林權證陸續發放給林農各戶。

2 西鄉縣林業金融深度融合改革的具體實踐

2.1 成立聯合管理機構，制定相關鼓勵政策

為了探索銀行金融業支持集體林權制度改革，西鄉縣相繼出臺《西鄉縣集體林權配套改革實施方案》《西鄉縣集體林權制度改革與林業發展金融服務試點工作實施方案》《西鄉縣林地林木流轉管理暫行辦法》《森林資源資產評估暫行辦法》《林權抵押貸款管理辦法》等指導性文件，要求林業部門進一步規范林權流轉，全面盤活森林資源資產，推動林權抵押貸款工作。引導金融機構結合區域實際，推出林權抵押貸款普惠模式，對林權抵押貸款收效不理想的機構及人員追究責任。

2.2 深入調研，確定化解林農貸款難突破口

西鄉縣作為全國金融支持集體林權制度改革試點縣，為全面盤活森林資源資產，助力區域經濟發展，縣林業局主動與中國人民銀行西鄉縣支行對接商討，最后確定由縣級機構具有獨立法人資格的西鄉農村商業銀行承辦森林資源資產有效進入資本市場事宜。至此，以上三家組成調研團隊，一方面深入林區走村入戶，廣泛征求鎮、村、林農意見，宣傳林權貸款政策，了解大部分群眾投資林業的迫切愿望；另方面，共同研究森林法、集體林權制度改革及銀行金融業抵押貸款等相關文件規定，尋找突破口和銜接點，探索廣大林農林權貸款的新途徑。經過充分調研論證，創新推出了以林權證提升授信額度的新路子，即對林農各戶手中的林權資源進行評估，納入農戶家庭總資產，數據信息錄入農村信用體系建設平臺，以家庭為單位重新進行信用評級和授信，增加農戶授信額度，向優秀戶發放利率優惠的“富秦家樂卡”，形成“林權證+富秦家樂卡+農村小額信用貸款”的林農評級増信模式，便捷滿足林農貸款發展生產的需求。

2.3 落實責任，做好宣傳動員與技術培訓

為了確保林農評級增信工作順利實施，西鄉縣政府制定了林農評級增信工作實施方案，成立了以分管副縣長任組長，縣林業局為牽頭單位，各鄉鎮及金融部門參加的專項工作領導小組，壓實各方工作責任，并組織召開了縣林業局、縣人行、縣農村商業銀行、各鎮人民政府參加的林農評級增信工作啟動大會，要求金融部門做好金融配套服務，鎮政府做好配合協調，林業局做好森林資源資產評估工作和森林資源監管工作。按照縣政府的要求，縣林業局組織林業勘查設計技術骨干在茶鎮康樂村、堰口鎮古城村、峽口鎮圈腰村、沙河鎮青巖村等共設10個20 m×30 m林地樣地，實施每木檢尺，精確核算每畝蓄積、材積，估算經濟價值等，對全縣8個天然林保護站技術人員進行林木勘測評估政策知識現場教學和解讀培訓，確保每位技術人員都能充分認識開展林農評級增信工作的重要性、必要性，熟練掌握森林資源調查技術規程和資產評估標準。

2.4 規范程序，全面開展森林資源資產評估

各天然林保護站以村為單位，以“二調”資料和林權制度改革成果為依據，以2012年末森林資源狀況為基數，修正更新“二調”資料。在工作開展過程中，嚴格按照相關規定，防護林和特種用途林等公益林不納入本次評級授信范圍；用材林、薪炭林按照國家林業局《森林資源規劃設計調查主要技術規定》要求，結合所在村森林資源狀況，設定不同地類，選定各個地類具有代表性林地進行測定調查，并列出該地段森林資源資產清單，按《陜西省用材林主要樹種幼林齡及各徑階林木按蓄積量評估值參考表》核算評估價值，推算此地類單位面積森林資源資產評估價值；經濟林調查、核算近3 a單位面積產值、年均產值及凈利潤，推算出森林資源資產價值。要求按具有代表性的林地類型每村不得少于15個20 m×30 m的樣地進行森林資源調查，評估擬價，按照統一標準和農戶林權林地面積，估算出各戶林地的經濟價值。全縣18個鎮、266個行政村、5.71萬戶農戶的林權得以實地踏查評估，共設樣地5 586個，有理有據地推算出了每戶森林資源的評估價值，為金融支持林農提供了科學翔實的依據。

2.5 銀林合作，共同破解林農貸款難題

一是由縣林業局將林農林權資產進行規范評估，給每戶出具勘驗報告和評估指導價目表，確定林權資產價值；二是西鄉農村商業銀行根據縣林業局出具的林權評估指導價目表，完善林農家庭信用檔案，對林農總資產和信用狀況重新進行信用評級、授信和増信；三是對增信后資產較大且信用程度較高并被評定為優秀戶的林農發放“富秦家樂卡”；四是林農在授信額度內隨時使用貸款，并享受優惠利率；五是建立林權管理與林權評級授信信息溝通機制，西鄉農村商業銀行給林農發放貸款后向縣林業局申報備案，縣林業局在林農貸款期間加強林農林權的行政監督管理，期間若林農擬采伐林木或流轉林地，則告知所在地西鄉農村商業銀行分支機構，征得農商行同意后方可辦理采伐或流轉手續。對有意逃廢銀行債務的林農，縣林業局與金融部門聯合采取通報、停貸、停發采伐證等制裁措施，直至追究其法律責任，共同做好保全林權資產，防范信貸風險工作。

3 金融支持林業產業發展成效

3.1 林農信用等級顯著提高，授信額度大幅提升

統一評估林農林權，并將其納入金融貸款授信系統，評級增信，增加林農授信額度，向達標林農發放利率優惠的“富秦家樂卡”，有效緩解了林農產業發展的資金瓶頸，鞏固了脫貧攻堅成果，助力鄉村振興全面推進。目前，全縣45 805戶林農獲得西鄉農村商業銀行農戶小額信用貸款授信54.46億元，有3.7萬戶林農信用等級向上遷移，實現增信12.8億元，戶均增信4.26萬元。 銀林合作后，西鄉縣5.71萬戶農戶的18.027萬公頃林地得以評估，總價值33.7億元，農戶除去住宅房和農機具等資產外戶均增加資產5.9萬元，資產明顯增加。農戶過去一直閑置的林權證，得以進入信用檔案獲得增信，發揮了資產的經濟效益。如優秀評定戶——楊溪村村民趙曉明家6.7 hm2茶園被評估價值50萬元，家庭總資產達到70萬元，達到“富秦家樂卡”10萬元授信標準，趙曉明的信用貸款授信額度從過去3萬元提高到現在的10萬元。又如毛埡村陳英雄家僅有三間毛坯房，評估價值不到1萬元，家庭資產價值小，原先無法獲得信用貸款授信，本次評級時，家庭2 hm2茶園納入資產被評估范圍，價值20萬元，達到了“富秦家樂卡”5萬元授信標準，被西鄉農村商業銀行授信5萬元。

3.2 林農受惠明顯，評估難、抵押難、成本高、貸款難等問題得以解決

西鄉農村商業銀行給4.58萬戶優秀戶進行了農戶小額信用貸款授信。目前用信農戶15 309戶、使用授信113 965.81萬元。該卡貸款年利率為9%，較農戶保證擔保貸款年利率12.024%降低了3.024個百分點，農戶貸款成本明顯降低?！案磺丶覙房ā币淮问谛?，隨用隨貸，循環使用，解決了林農過去貸款需往返縣城、集鎮去林管、銀貸等各個部門評估、登記、報備，費時、費力、成本高且手續繁瑣等問題[4]。授信期內，林農可隨時到農商行分支機構辦理貸款，簡捷方便。

3.3 農村信用體系建設成果凸顯

一是通過對林農以林權證為主的家庭新經濟數據采集，西鄉農村商業銀行農戶電子信用檔案內容得到進一步充實，林農信用信息檔案中的家庭資產增添了林權的內容，增加了法律認可的可擔保的家庭資產，為信用評級打下堅實基礎。二是農戶增信后，可隨時貸款，解決了農戶發展生產的資金需求。西鄉農村商業銀行積極改善農村支付環境，在全縣增設助農取款點179個，為偏遠地區的農戶提供了更加貼心的金融服務。廣泛的宣傳和示范效應使得農戶誠實守信爭當信用優秀戶的意識顯著提高，樹立良好信用形象在山區群眾中蔚然成風。

3.4 促進了林農增收致富，助力鄉村振興

林權評級增信工作，去除了山區群眾“靠山吃山”、只求直接經濟收益等傳統落后觀念和做法，綠色資源的價值得到了進一步提升，護林愛林意識明顯增強，“綠水青山就是金山銀山”的發展理念深入人心；從根源上解決了農戶發展生產融資難的老問題，發揮出救急、應急的作用。西鄉縣域經濟支柱產業主要是茶葉，茶葉的生產周期是一年一收，林權評級增信工作結合區域經濟發展的特點，貸款一年一還，額度滾動使用， 林農有了“活錢”滾動發展林下經濟產業，增加了農民的經營性收入。漢中市路橋公司通過公開競拍以121萬元購買柳樹鎮三義村集體林場53.3 hm2，通過評級增信方式，獲得抵押貸款1 000萬元，公司再投入1 500萬元，總投資2 500萬元，購買金絲楠、紅豆杉、桂花、香樟等大苗共8萬余株，優化林種樹種，并修路，架設專用高壓電路，吸納當地林農務工，改善了周圍生態環境和基礎設施建設，增加了林農工資性收入。2020年西鄉縣農村居民戶均涉林純收入4 721元，占農民人均可支配收入的43%。

4 金融服務林業發展面臨的主要問題

4.1 零星分散的林權難以監管

集體林權制度改革確定了以家庭承包為主體的集體林新型經營體制，林農各戶成為林地的權屬人，極大地激活了農村生產力，調動了農民營林造林的積極性。但林農各戶由于普遍受各種因素的限制，在生產經營、管理技術、資金投入等方面不足，存在抵御風險的能力較弱。林農分散自主經營，火患和有害生物的流動性增強，侵入途徑增加，危害森林資源的風險加大。林農對森林資源保護法律、條例認識不足，認為“林權歸我，由我自由處置”，容易引起亂砍濫伐、亂占濫用林地、亂捕濫獵野生動物等現象的發生，客觀上造成資產難以保全。

4.2 林權評估難、貸款手續繁雜、成本高

森林資源資產評估難度大，要求有一批既懂林業又懂資產評估的復合型人才，才能滿足市場的需求。林地確權后，國家現行的評估機構、人員資質規定與森林資源資產進入資本市場的實際需要脫節，造成銀行金融業認可的森林資源資產評估機構和人員嚴重不足，影響林權抵押貸款和森林資源資產評估正常開展。林農各戶文化水平偏低，對金融、林業知識和政策難以理解到位，加之林權抵押貸款手續繁雜，需要到村委會、鎮政府、林業主管部門、資產評估機構、銀行金融部門等多個機構登記辦理，林農的確權林地往往面積不大，處于山區，交通不便，需多次往返，貸款成本高，實現貸款金額小，林農各戶難以承受，客觀上影響了林農貸款的積極性。

4.3 銀行金融業對森林資源資產抵押貸款的認可度低

由于絕大多數縣級國有銀行的法人資格在省級以上，基層分支機構自主性少，靈活性較差。為了防范貸款風險，貸款流程和信用備案一旦經過上級批準認證后，需要增加備案森林資源資產評估公司，才能進入信用評定系統，否則林權抵押貸款流程無法通過，而這個程序需要上級具有法人資格的銀行調研論證評估才能確定，比較復雜，時效性差。銀行內部對森林資源資產抵押貸款的服務供需認證不完備，內部又缺乏森林資源資產評估方面的人才，難以對森林資源資產作出科學權威的評估，對社會中介機構出具的報告認可度低；林權抵押貸款的抵押物是林地和林木，較分散，容易受損，收益相對不穩定，在風險管控上存在較大難度，森林資源資產實現貸款一般只能達到評估值的30%左右。

4.4 森林資源資產處置變現難度較大

一是森林肩負著經濟效益、社會效益和生態效益等三大效益。森林資源資產具有分布廣泛，地域差異性大，效益多重性，經營周期長，經營風險大等特點，注定有別于房地產等其他不動產。二是由于我國林業改革開放與其他行業比較相對滯后，森林資源資產交易市場發育還不夠充分，內在價值和市場價格之間往往有較大落差，市場交易風險大，交易不夠活躍。三是借款人一旦無法償還貸款，林地和林木作為抵押物由貸款銀行接管不現實，銀行在處置林權不良貸款時又受到農村土地承包經營法、森林法、森林采伐制度等諸多相關法律法規的限制，如何合法合規地將林地、林木的所有權、承包權、經營權等三權剝離處置變現，難度較大。

5 建議

5.1 加強林業部門知識與技能建設

健全林地林權管理機構，加強基層林業執法和服務等機構建設，加強對基層林改工作人員林業法律法規、林改政策、信訪條例等知識技能培訓，提高依法行政，推動落實工作任務的綜合能力；加大投入，加強林業管理體系和管護基礎設施建設，以適應新形勢下資源管護的需要。建立起監管、執法、服務為主的新型基層林業管理服務體制，加大森林資源源頭管理。探索新形勢下森林資源保護“三防”機制。建立政府主導下的林農自治和群防群治相結合的機制，引導林農成立和參加防火、防病蟲害和防亂砍濫伐的協會或聯防組織，營造互幫互助、聯防共保的氛圍。

5.2 進一步規范林權流轉工作

國家林業局《關于規范集體林權流轉市場運行的意見》(林改發【2016】100號)，對深化集體林權制度改革林權流轉進行了規范。建議省級、市級頒布法規、文件，對林權流入方資格、工商資本流轉林權準入條件、林權流轉用途監管等提出具體、操作性強的規定，把握尺度，做到既能盤活森林資源資產，有利于林業產業向規?；?、集約化發展，使其最大限度發揮經濟效益，又確保森林持續有效發揮生態作用。給流轉林權的工商資本發放經營權證，允許經營權證進行抵押貸款。

5.3 增強林農保護森林資源的意識

大力宣傳培訓，提高林農管護林地的自覺性。充分利用輿論，宣傳林業法律法規和林業資源培育的各項優惠政策，積極向群眾宣傳倡導愛林、護林、發展林業的思想，使林農充分認識到管好森林資源就是管好自己的“錢袋子”，增強林農對自有山林的保護意識。對林農系統培訓經營撫育管理措施、防火知識和技能、病蟲害預測和預防等知識，增強其依靠林業發展，增收致富的能力。

5.4 加強森林資源進入資本流轉體系建設

組建森林資源資產評估機構，規范評估行為，建立森林資源合法流轉平臺。鼓勵林權再轉讓，對依法流轉的林地、林木等生產要素實行掛牌交易，在實踐中不斷完善流轉程序、辦法，促進森林資源資產合法、有序流轉，切實保障林農利益[5]。采取聯合發文的形式，引導和促使銀行業金融機構，協調配合集體林權抵押貸款工作，緩解“三農”發展的資本瓶頸。根據《森林法》和《林權抵押貸款實施意見》規定，公益林不能抵押。目前，西鄉縣4.69萬公頃集體林地被界定為國家級公益林，沒有納入林農評級增信工作范疇，持有其林權的林農也迫切需要讓這部分林地進入資本市場。建議借鑒浙江省云和縣經驗，把公益林生態效益補償金以村為單位入股組成質押擔?；?，由銀行向村集體和林農發放質押擔保貸款，并結合政策性森林保險，做好財產保全和貸款償還，以期全面盤活森林資源資產。