全球發展倡議的國際制度基礎

王明國

（1.華東政法大學，上海 201620）

全球發展倡議（Global Development Initiative）是繼“一帶一路”倡議之后，習近平主席提出的又一重大倡議，是對全球發展合作的“再動員”。2021年9月，習近平主席在出席第七十六屆聯合國大會一般性辯論時首次提出了全球發展倡議，呼吁國際社會形成合力，堅持以人民為中心、堅持普惠包容、堅持創新驅動、堅持人與自然和諧共生和堅持行動導向，加快落實2030年可持續發展議程，實現更加強勁、綠色、健康的全球發展。①習近平：“堅定信心 共克時艱 共建更加美好的世界——在第七十六屆聯合國大會一般性辯論上的講話”，《人民日報》，2021年9月22日，第2版。全球發展倡議蘊含全局思維、長遠眼光和政治智慧，是新時期中國向國際社會提供的重大國際公共產品。當前，全球發展面臨嚴峻挑戰，全球發展總體不充分、發展空間不平衡、發展動能不充足、發展援助不完善和發展環境不理想。②吳志成、劉培東：“全球發展赤字與中國的治理實踐”，《國際問題研究》，2020年第4期，第20頁。全球發展倡議提出后已得到聯合國等國際組織和100多個國家的積極支持，產生了廣泛影響。因此，如何推動全球發展倡議落實無疑具有重大的理論與現實意義。不過，目前學術界對于全球發展倡議的研究明顯不足，對于全球發展倡議的構建路徑尤其缺乏，有必要予以深入分析。①僅有的研究參見姚遙：“‘全球發展倡議’為因應世界變局擘畫藍圖”，《紅旗文稿》，2022年第2期，第44－46頁；龍海波：“以‘全球發展倡議’引領可持續發展”，《中國發展觀察》，2021年第10期，第80－81頁。

本文認為，全球發展倡議需要進行從倡議到機制的制度化建設，國際制度和組織是全球層面合作的主體平臺，從國際制度層面審視和推動全球發展倡議具有合理性，是現實可行的實施路徑。制度既是一種負載集體行動的領域，又是其所包含的行動者的聯合行動；既是在行動者之間構建的關系系統，又是其關系系統構建的過程；既是限制行動者恣意妄為的規制力量，又是行動者集體合作的產物。②［法］埃哈爾·費埃德伯格著，張月等譯：《權力與規則：組織行動的動力》，上海人民出版社，2017年版，第3－4頁。以制度和規則來協調國際發展已經成為當前國際社會運作的基本特征，國際制度具有明確的操作載體和清晰的實施路徑，能夠減少協商的交易費用，建立有效議題聯系，增加成員間的互動并為免費搭便車提供了可行的解決方案。在國際發展領域，制度化程度越高，制度被內化的程度越高，全球發展的動力就越強。

如何在制度層面推動全球發展倡議落地生根？歷史上和現實中的經驗提供了從倡議到機制的三種制度化路線：一是利用已有國際制度。比如，聯合國“為維和而行動”倡議由聯合國為主導予以推進；“二十國集團緩債倡議”“支持非洲和最不發達國家工業化合作倡議”自提出以來，主要通過二十國集團予以推進；非洲聯盟主導了“消弭非洲槍聲”倡議的實施，以使非洲成為一個安全可靠的地區；而西方國家于2021年提出的“清潔綠色倡議”（Clean Green Initiative）則主要通過七國集團予以推進。二是新建國際制度。比如，美國為推動“馬歇爾計劃”建立了歐洲經濟合作組織，主導了二戰之后歐洲經濟的復蘇。三是把新建國際制度與已有制度建設結合起來。比如“一帶一路”倡議把制度化作為重要內容，先后建立以亞投行、絲路基金、“一帶一路”國際合作高峰論壇等為重要支撐的制度體系，并重視發揮聯合國、二十國集團等現有制度平臺的作用。

全球發展倡議不僅需要為全球發展和國際合作提供行動指南，還要為國際制度建設貢獻中國方案?；诖?，本文從倡議到機制的制度設計出發，分析國際制度設計的影響因素，聚焦制度進程中的利益、規范、話語和過程因素，重點分析全球發展倡議在國際范圍的整體性治理制度以及在區域層面的地區性治理制度，進而提出全球發展倡議的制度建設路徑?？傊?，全球發展倡議是中國推動國際發展合作總進程中的重要理念，將成為今后中國開展國際發展合作的關鍵指導。中國提出的全球發展倡議需要在實踐中摸索出一條符合世界各國發展現狀并能夠有效發揮號召力的制度供給路徑，構建全球發展命運共同體。

一、全球發展倡議的制度設計

1.1 國際制度設計的理論述評

國際制度設計是國際制度研究非常重要的研究領域，也是任何領域制度研究無法回避的問題。在國際制度理論中，理性選擇制度主義和社會學制度主義關注利益和規范，逐漸確立了制度設計的主導地位。不過，理性選擇制度主義和社會學制度主義是西方的舶來品，崇尚最大利益、維護西方規范是美國制度霸權的目標，不能準確解釋中國的“新倡議—新制度”建設路徑。③潘亞玲：“論美國制度霸權與規范霸權的護持戰略”，《復旦學報（社會科學版）》，2016年第6期，第153－164頁。雖然學術界缺少從倡議到機制的制度建設研究成果，但近年來國際學術界中的話語制度主義和歷史制度主義不斷質疑理性選擇和社會學制度主義有關制度設計的闡述，為全球發展倡議的綜合性制度進路提供了啟示。①有關倡議制度化的個別研究參見Michael W.Manulak，“The Networked Diplomacy of Informal International Institutions：The Case of the Proliferation Security Initiative，”Global Governance，Vol.27，No.3，2021，pp.410－432；John D.Ciorciari，“Chiang Mai Initiative Multilateralization：International Politics and Institution-Building in Asia，”Asian Survey，Vol.51，No.5，2011，pp.926－952.國際制度設計現有相關研究具體如下。

其一，制度理性論。理性選擇制度主義認為國際制度中的核心關切一般是如何開展行動，誰承擔成本，誰獲得利益，成本收益的關注決定了成員國參與的程度與性質。②Benjamin Faude and Michal Parizek，“Contested Multilateralism as Credible Signaling：How Strategic Inconsistency Can Induce Cooperation among States，”The Review of International Organizations，Vol.16，No.4，2021，p.844.新興國家建立新的國際制度在制度職權范圍內與西式制度重疊，反映出新興國家在現有自由制度秩序內對相對獲益的程度表示不滿。比如，東亞各國為維護自身利益讓推動區域性貨幣互換網絡的形成，發起“清邁倡議”，通過定期政策會晤的制度化實現政策合作，加強了東亞在全球金融網絡中的作用，形成具有重要影響的制度類型。③Chalongphob Sussangkarn，“The Chiang Mai Initiative Multilateralisation：Origin，Development and Outlook，”ADBI Working Paper Series，No.230，2010，p.3.但是，理性選擇制度主義忽視了制度建設的推動存在歷時性的特征，很難預測可能出現的不確定性，其根源在于工具理性的弊端。制度理性主義方法的一個重要限制是，該理論是基于理性視角預測“從新問題出現到最佳制度解決方案出臺”的相對平緩的進程，缺少對觀念等非理性因素的考量。④Joseph Jupille，Walter Mattli，and Duncan Snidal，Institutional Choice and Global Commerce，Cambridge：Cambridge University Press，2013，p.15.

其二，制度規范論。社會學制度主義重視規范和認同在制度建設中的作用，規范倡導者的關鍵策略在于“構建認知框架”，吸引更廣泛國際群體的共鳴與認可。國家等規范倡導者既可以融入國際制度中，也可以通過質疑并新建制度的方式應對制度議題，新興力量可能會通過辯論和說服、習慣化和社會融合等機制，與現有的國際規范結構保持一致。⑤Martha Finnemore，National Interests in International Society，Ithaca：Cornell University Press，1996.然而，社會化并不一定意味著默認所有現有的規則，它質疑現有原則和規范的解釋和適用的習慣，特別是那些結果適得其反的原則和規范。⑥Tanja A.B?rzel and Michael Zürn，“Contestations of the Liberal International Order：From Liberal Multilateralism to Postnational Liberalism，”SCRIPTS Working Paper，No.3，2019，p.7.社會規范又可以細分為實質性規范和程序性規范：程序性規范構筑了實踐的基本框架，比如國家交往的對等原則與互派使節原則、應對全球問題的合作原則等；實質性規范關涉核心原則，比如國家間交往的不干涉內政原則、氣候變化領域的“共同但有區別”原則等。成員間聯系的增強和互動的增加，推動了集體共識的擴散，為國際制度注入了實質性規范。當國際制度遵循組織建立和發展過程形成的社會規范時，它們運營時就能獲得更高的合法性、更多的資源和更強的能力。不過，社會學制度主義對國際規范易于解釋但卻很難預測，同時規范不易衡量，無法預測國家的想法、意圖的偶然性以及非線性的社會化過程。⑦Stacie E.Goddard，“Revolution from the Inside：Institutions，Legitimation Strategies，and Rhetorical Pathways of Institutional Change，”Global Policy，Vol.11，No.3，2020，p.90.

其三，制度話語論。話語制度主義聚焦話語在制度建設過程中發揮了何種作用？話語制度主義認為話語權對國際政治的影響和塑造是國際關系研究的重要命題，包括行為體的發言影響力、話語傳播力、規則制定力和方案實施力。其中，一個明顯趨勢是制度與話語日益結合所形成的制度性話語權。話語是將“政治思想和政治行動導入特定方向的制度化結構”的過程，是潛在的具有創造性的社會實踐活動，對社會結構具有維系、破壞和變革作用，既是社會互動的一種形式，同時也是社會認知的表達和再生產。⑧Van Dijk，Discourse and Knowledge：A Sociocognitive Approach，London：Cambridge University Press，2014，p.12.話語制度主義關注話語對國家利益判斷和國家行為改變的影響，是對理性選擇理論的部分糾偏。①Vivien A.Schmidt，“Taking Ideas and Discourse Seriously：Explaining Change through Discursive Institutionalism as the Fourth‘New Institutionalism’，”European Political Science Review，Vol.2，No.1，2010，pp.1－25.國際制度已經成為一國在國際舞臺實質性存在的重要方式，制度權力來源于話語等權威，話語權威為特定組織提供合法性，使其能夠以自身合適的方式行事，并推動某些特定的行動議程。②Vítor Ramon Fernandes，“Institutional Isomorphism and the Persistence of the Present International Order，”JANUS.NET，Vol.10，No.1，2019，p.6.

其四，制度過程論。國際制度的漸進式變革促進了全球治理從“快照”視角（snapshot perspectives）向“動態”視角（picture perspectives）的轉變。③Paul Pierson，Politics in Time：History，Institutions，and Social Analysis，Princeton University Press，2004，pp.2－3.歷史制度主義認為，制度設計和建設是創造新行為體、構建利益和塑造認同的一種動態過程，制度設計與行為者權力間沒有必然聯系，而是與樣式、全球規程或其他同構過程有關。④Erik Voeten，“Making Sense of the Design of International Institutions，”Annual Review of Political Science，Vol.22，No.1，2019，pp.147－163.制度過程論建立在如下觀點基礎之上：人類追求更加富有恢復力的、參與性的和多中心的制度發展的總體趨勢可能被由重大事件所引起的政治進程扭轉。⑤Oran R.Young，Leslie A.King，and Heike Schroeder，eds.，歷史制度主義在研究持續時間背景下制度的生存與維持問題時，正確地指出了制度建設的階段、過程和次序的重要性，有助于行為體在國際制度的發展過程中調整制度行為，實現自我強化和收益遞增。如果忽視制度進程，就無法對制度起源、穩定和變遷做出全面細致的分析。⑥Orfeo Fioretos，“Institutions and Time in International Relations，”in Orfeo Fioretos，eds.，International Politics and Institutions in Time，Oxford University Press，2017，p.4.與強調過程的歷史制度主義相一致的是國際制度競爭具有動態特征，動態競爭（rivalry dynamics）是為應對競爭環境和追求權力優勢做出的競爭性行為，它表明國家的國際制度戰略實施在本質上是動態的。⑦Yoram Z.Haftel and Stephanie C.Hofmann，“Rivalry and Overlap：Why Regional Economic Organizations Encroach on Security Organizations，”Journal of Conflict Resolution，2019，Vol.63，No.9，pp.2182－2183.

總體而言，在制度利益方面，國際制度是對相互依賴關系產生影響的一系列安排和協定，經濟相互依賴是制度形成的前提，共同利益是共同發展的內生動力，也是維系國家間穩定的紐帶，通過合作機制可以達成管制協定。⑧［美］詹姆斯·L.理查森：“新自由制度主義的倫理觀”，載［澳］克里斯蒂安·羅伊－斯米特、［英］鄧肯·斯尼達爾主編，方芳、范鵬、詹朱寧譯：《牛津國際關系手冊》，譯林出版社，2019年版，第241頁。在制度規范方面，可以建構“共通意義空間”，在交流互動中探尋共同話語和共同經驗，以填補彼此之間的治理溝壑。在制度話語方面，國際制度是構建國際話語權的重要依托，在國際組織平臺開展的規則制定、身份定義、議題設置、話題選擇和選舉表決等均是體現國際話語權的重要方面。在制度過程方面，需要聚焦于整個制度建設的議價過程是如何被過去的制度和現存的規則所塑造，通過不斷協調和反復博弈推動政策的調整和適應。⑨Tyler Pratt，“Angling for Influence：Institutional Proliferation in Development Banking，”International Studies Quarterly，Vol.65，No.1，2021，pp.106－107.

本文結合上述理論視角，認為利益、規范、話語和過程是全球發展倡議制度設計的基本因素，需要予以重視。其中，利益共享是制度建設的基礎，規范共融是制度建設的優勢，話語共通是制度建設的保障，而過程共創是制度建設的特色。通過全球發展倡議的國際制度建設，實現以多樣共存超越西方優越，以和諧共生超越東西沖突，以交融共享超越國家隔閡，以繁榮共進超越發展固化，形成“你中有我、我中有你”的全球發展命運共同體。

1.2 全球發展倡議制度建設的必要性

其一，制度建設是全球發展倡議的內在要求。全球發展倡議建立在當前各國相互依賴程度不斷深化、利益匯合點不斷增加的基礎上，認為全球治理的一切挑戰歸根到底需要通過發展予以應對。當前，戰亂恐襲、饑荒疫情此伏彼

Institutions and Environmental Change：Principal Findings，Applications，and Research Frontiers，Cambridge，Mass：MIT Press，2008，p.135.現，推動全球發展、保護地區生態等21世紀面臨的發展挑戰都嵌入到復雜的政治系統中，很難使用熟悉的治理方法來應對，需要全球范圍的響應和持續時間的關注，國際制度為這類危機應對提供了至關重要的解決方案。當前，各國之間的聯系更加緊密、利益更為交融，全球發展倡議作為國際社會重要的公共產品和新型合作平臺，具有非排他性、非競爭性特征，向世界各國開放，不限制使用國家的數量，實現合作共贏、合作共擔，這一定位反映了從倡議到機制的制度化建設的內在訴求。長期以來，西方國家發出的倡議往往利用外在誘導、內部主導以及規范勸說等方式進行西式制度建設，追求個體的相對獲益、排他利益和最優利益，奉行實力至上的強者邏輯，其實質是西方國家單方面獲益的優勝策略。發展共贏、合作共治是中國參與、融入并逐漸引領新型全球化的內在屬性，這建構了促進全球發展治理變革的中國方案背后蘊含的價值、原則、目標，塑造了由中國所倡導的治理制度的傾向和偏好。①李曉霞：“‘一帶一路’倡議推動全球經濟治理變革的邏輯根源——基于發展邏輯與資本邏輯的比較分析”，《東北亞論壇》，2021年第1期，第100頁。國際發展制度的合作導向以共贏代替零和，以共同利益為目標超越各自逐利的弊端，有助于實現全球發展倡議的包容性發展方向。

其二，制度建設是應對全球發展失衡議題的必然結果。經濟全球化的擴展、非國家行為體的劇增以及互聯網時代的到來共同產生累積性的影響，進一步侵蝕了國際社會已有的合作平臺與制度基礎。②Oran R.Young，Grand Challenges of Planetary Governance：全球發展倡議需要關注各國的發展不對稱和國家發展偏好所產生的實質性問題，對偏好聚集過程（或稱討價還價）的描述，強調討價還價情景的結構和權力的分配，在制度建設過程中，討價還價的能力將決定誰的偏好占主導地位。③Charles B.Roger，The Origins of Informality：Why the Legal Foundations of Global Governance are Shifting，and Why It Matters，Oxford University Press，2020，pp.3－4.全球發展倡議的制度基礎是共同利益與個體利益的統一、向心和離心的統一、聚合與分離的統一、建構與解構的統一。④［法］埃哈爾·費埃德伯格著，張月等譯：《權力與規則：組織行動的動力》，上海人民出版社，2017年版，第20頁。世界各國需要在全球發展倡議的大旗下形成一套明確的制度和規則體系，重視發展領域的議題設置、規則制定和實施執行。特別是議程設置事關發展失衡問題的解決，各類發展制度的治理框架是議題設置的重要部分，包括對于特定發展問題的定義、明確的因果解釋、公正的道德評價和建設性解決方案的產生等?？傮w上，國際制度成員根據議題重要性的順序共同確定哪些議題是重要的，進而宣傳、討論并制定該議題的解決方案。在議題設置時，中國堅持各國“需求導向”原則，提供各國共同關注的發展議題的相關信息。在此背景下，全球發展倡議契合了國際社會彌補理想與現實鴻溝的訴求，通過利益共生、責任共擔實現權益共享。

其三，制度建設是破解西式發展制度結構性困境的時代要求?，F有全球發展制度存在合法性不足、公正性缺失等諸多內在缺陷，這些制度大多由處于制度層級頂端的美國建立和維持，主要是維護西方利益。國際貨幣基金組織、世界銀行、經合組織等制度往往被美國政府用作投射美國實力的平臺，而不是解決集體行動問題的場所，因此，美國在其打造的國際制度中扮演的是一個矛盾的、對國際事務僅做出部分承諾的角色。⑤Christian Reus-Smit，“The Liberal International Order Reconsidered，”in Rebekka Friedman，Kevork Oskanian and Ramon Pacheco Pardo，eds.，After Liberalism？The Future of Liberalism in International Relations，New York：Palgrave，2013，p.174.究其根源，美國具有美元貨幣優勢使美國對全球發展產生了廣泛而深刻的影響，并提供了跨領域投射硬實力和軟實力的金融手段，貨幣優勢成為美國霸權的基石。⑥Aashna Khanna and W.Kindred Winecoff，“The Money Shapes the Order，”International Studies Perspectives，Vol.21，No.1，2020，p.117.當美國希望獲得利益時，以權力優勢為基礎，通過使用附帶報酬、選擇性激勵和道德說服來動員聯

Global Order in Turbulent Times，Northampton：Edward Elgar Publishing，2021，p.136.盟，促進遵守或取得讓步。①Lora Anne Viola，“US Strategies of Institutional Adaptation in the Face of Hegemonic Decline，”Global Policy，Vol.11，No.3，2020，p.31.相對僵化的西式發展治理結構事實上強化了舊的權力分配，現有制度的合法性和有效性一再受到質疑。②Orfeo Fioretosa and Eugenia C.Heldt，“Legacies and Innovations in Global Economic Governance Since Bretton Woods，”Review of International Political Economy，Vol.26，No.6，2019，p.1100.西方發展制度長期存在的結構性困境造成的直接結果就是公眾的疏遠，究其原因，全球發展治理體系具有等級性和權力不平等特征，包含一些難以被描述為公平或公正的國際制度框架，內在地產生競爭和分配斗爭。美國領導的西式制度基于所謂規則的多邊主義，把其他國家限制在美國的影響范圍內并只激勵符合自身政策偏好的協調行動。由于美國立場自私，當前自由制度秩序越來越朝向排他性多邊主義，僅與有限成員進行合作，不會對非西方國家讓出特許經營權。③Michael J.Mazarr，“The Once and Future Order：What Comes After Hegemony？”Foreign Affairs，Vol.96，No.1，2017，p.30.縱觀拜登政府上臺一年多來的做法，美國越來越多地將領導成本外部化并轉移經濟自由化帶來的負面影響，這不僅反映了對國際制度的忽視，也反映了對限制美國行動自由的制度的真正敵意。④David A.Lake，“Whither the Liberal International Order？Authority，Hierarchy，and Institutional Change，”Ethics＆International Affairs，Vol.34，No.4，2020，p.465.當前，美國試圖擴大七國集團，增加澳韓等國；在印太地區，執意推行“印太經濟框架”；在金融領域，打造金融穩定委員會，試圖壟斷金融規制權，導致無法破解發展赤字難題。因此，全球發展倡議的制度化路徑需要對現有制度進行有針對性改革并嘗試新型制度建設。

二、全球發展倡議的制度基礎

全球發展倡議的制度路徑需要各國廣泛參與并漸進融入既有的國際合作制度之中，這是由于在國際制度的形成、穩定和維持方面，“由于時間關系、焦慮、沖突和暫時的效率低下”，新建制度可能付出高昂代價。⑤［挪］阿爾夫·因格·杰森：“機構設立的規律：關于組織機構的形成、穩定和維持”，載［挪］斯坦因·U.拉爾森編，任曉等譯：《政治學理論與方法》，上海人民出版社，2021年版，第334頁。全球發展倡議在國際范圍的整體性治理制度以及在區域層面的地區性治理制度兩個層面展開，初步形成可以支撐全球發展倡議的多層次制度網絡。

2.1 全球發展倡議的整體性治理制度

聯合國是發展問題辯論決策的主要論壇場所，是國際發展規則的主要制定者，也是中國推動全球發展倡議的重要平臺。在以《聯合國憲章》為核心的國際秩序中，聯合國處于主體地位，在法律地位上其他國際組織處于向其靠齊的地位，是國際社會協調各國活動的中心，在制定指導原則、政策框架與行動綱領方面為全球發展提供了行動指南。聯合國在全球發展治理中的主導作用通過兩個制度架構予以推動：聯合國大會、聯合國經濟及社會理事會在規范塑造、議程設置、政策引領等方面發揮作用；聯合國系統內從事發展業務活動的基金會和專門性機構運用自身資金、技術、專業資源優勢，在發展實踐、業務操作等方面促進國際發展合作。⑥孫伊然：“全球發展治理：中國與聯合國合作的新態勢”，《現代國際關系》，2017年第9期，第37頁。

中國高度重視與聯合國開展合作，通過聯合國分享中國發展理念，宣講中國減貧的成功經驗并引領全球可持續發展。⑦楊澤偉：“中國與聯合國50年：歷程、貢獻與未來展望”，《太平洋學報》，2021年第11期，第15頁。當前，在聯合國舞臺上，包括全球發展倡議在內的越來越多的中國理念、中國倡議受到國際社會高度認可，全球發展倡議致力于實現聯合國2030年可持續發展目標，具體包括實現消除貧困、糧食安全、綠色發展和衛生基礎設施建設等。在制度建設方面，一方面利用現有國際合作制度進行推動，如中國—聯合國糧農組織三機構（聯合國糧農組織、世界糧食計劃署、國際農業發展基金）南南合作圓桌會議、中國與聯合國開發署簽訂的推進“一帶一路”建設的諒解備忘錄等平臺；另一方面建立新的制度平臺，2022年1月20日成立的“全球發展倡議之友小組”是全球發展倡議制度建設的重要一步，秉持開放包容的伙伴精神，積極開拓合作機制平臺建設，破解發展中國家發展困境。中國還在聯合國安理會高級別會議上同非洲國家共同發起“支持非洲發展伙伴倡議”，秉持“非洲主導、平等開放”原則，呼吁國際社會在疫后重建、貿易投資、債務減免、糧食安全、減貧、數字經濟等領域加大對非支持力度，推動實現非洲自主可持續發展。①“外交部非洲司就‘支持非洲發展伙伴倡議’舉行中外媒體吹風會”，外交部網站，2021年5月20日，https：／／www.fmprc.gov.cn／web／wjb＿673085／zzjg＿673183／fzs＿673445／xwlb＿673447／202105／t20210520＿9175944.shtml，訪問時間：2022年3月15日?！爸С址侵薨l展伙伴倡議”受到國際社會廣泛關注，法國、德國等國家加入了“支持非洲發展伙伴倡議”。此外，中國在2021年10月舉行的第二屆聯合國全球可持續交通大會上再次倡議通過聯合國推動全球發展倡議，構建全球發展命運共同體。

二十國集團作為國際經濟合作主要論壇，也是全球發展倡議的重點推動平臺。二十國集團在每年召開的峰會公報中都會做出與全球發展議題有關的政策承諾和行動舉措。其中，2010年舉行的二十國集團領導人首爾峰會提出了對于全球發展治理具有里程碑意義的“首爾共識”和“跨年度行動計劃”，既有傳統的全球發展問題治理思路，又包括新型的全球發展治理模式。②［加］約翰·柯頓，朱杰進譯：“G20與全球發展治理”，《國際觀察》，2013年第3期，第13－19頁。2021年二十國集團《羅馬峰會宣言》制定了支持經濟恢復政策，采取減緩、適應和資金行動，落實普惠金融行動計劃，推動二十國集團成員以及全世界實現綠色、更加公平的增長。今后，可以把全球發展倡議納入二十國集團議題設置和工作進程中，擴大全球發展倡議的知曉度和接受度。當前，中國還倡議召開產業鏈供應鏈韌性與穩定國際論壇，通過二十國集團成員和相關組織共同努力，實現產業鏈和供應鏈的安全穩定。金磚國家普遍支持全球發展倡議，呼吁國際社會構建全球發展伙伴關系，關注發展中國家的需求，協力應對新冠肺炎疫情影響，并通過推進執行手段加快落實聯合國2030年可持續發展議程。特別是2022年6月24日，中國倡導的全球發展高層對話會在金磚國家領導人第十四次會晤期間成功舉行，有助于匯聚全球發展共識，動員全球發展資源，推動全球發展事業。

全球發展倡議與“一帶一路”倡議具有內在的共通性?？沙掷m發展是“一帶一路”倡議的核心理念，也是全球發展倡議的核心價值觀?！耙粠б宦贰背h將中國的發展與世界的發展聯系在一起，包括推動基礎設施建設和互聯互通，加強經濟政策協調和發展戰略對接，促進協同聯動發展，是全球發展的中國方案和中國貢獻，日益受到各國特別是沿線共建國家的歡迎，有效推動各國貿易的發展。③孫澤生、嚴亞萍：“域外競爭、政治關系與國際貿易— —以中國與‘一帶一路’沿線國家為例”，《太平洋學報》，2021年第4期，第66－84頁。為使全球發展倡議在共建國家得以落實，“一帶一路”國際合作高峰論壇、亞投行、絲路基金等的有效運作提供了具體實施制度路徑，推動可持續發展、均衡發展和永續發展。中國以“一帶一路”推動的包容性全球化強調每個共建國家自主選擇發展模式并根據自身發展轉型的需求，共建融入經濟全球化所需要的物質基礎和聯通條件，根據共建國家國情提高自主發展能力。④李曉霞：“‘一帶一路’倡議推動全球經濟治理變革的邏輯根源——基于發展邏輯與資本邏輯的比較分析”，《東北亞論壇》，2021年第1期，第97頁?！耙粠б宦贰币曰A設施建設為主線，在議題討論、形成動議、議題表決和推進方式等方面充分兼顧各方舒適度和參與性，為全球經濟增長挖掘新動力，為世界經濟合作打造新平臺，為國際發展事業注入新動力。

2.2 全球發展倡議的地區性治理制度

1991年，中國與東盟開啟對話進程，建立“10＋1”對話機制，涵蓋領導人會議、部長級會議、高官會等機制，開啟了地區層面發展倡議的制度化進程。當前，東亞地區面臨著疫情后經濟發展的嚴峻挑戰，全球發展倡議契合地區發展實際需求，受到東盟各國的歡迎。在中國—東盟建立對話關系30周年紀念峰會上，全球發展倡議得到東盟各國的高度認可并被納入成果文件，與《東盟共同體愿景2025》協同增效，與東盟提出“印太展望”對接，共同發揮《區域全面經濟伙伴關系協定》作用，共建國際陸海貿易新通道，推動東亞地區發展邁向平衡協調包容新階段。此外，中國還積極申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）和《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA），為落實全球發展倡議提供了新的發展平臺。

在中亞地區，中國通過上海合作組織、“中國＋中亞五國”外長會晤和中國—中亞經貿合作論壇等制度平臺，積極推動全球發展倡議在中亞地區的推進。根據安排，未來3年中國將向中亞國家提供5億美元的無償援助，主要用于推進民生項目建設；提供5 000個研修研討名額，培養中亞地區衛生健康、減貧惠農、互聯互通、信息技術等各領域專業人才，增強發展的內生動力。①習近平：“攜手共命運 一起向未來——在中國同中亞五國建交30周年視頻峰會上的講話”，《人民日報》，2022年1月26日，第2版。為了進一步夯實中亞層面的全球發展倡議，中國還倡議新建中國—中亞五國電子商務合作對話機制并舉辦中國—中亞國家產業與投資合作論壇、中國—中亞健康產業聯盟，同時從人文層面建立中國—中亞民間友好論壇，進一步夯實中亞地區發展的制度建設基礎。

在南亞地區，中國通過中國—阿富汗—巴基斯坦三方外長對話以及中國、巴基斯坦、尼泊爾、斯里蘭卡和孟加拉國五國副外長級會議積極推動南亞發展合作。2017年中國倡導的中國—阿富汗—巴基斯坦三方外長對話至今已連續主辦了四屆，堅持相互尊重、平等協商、友好合作、互利共贏、科學務實、循序漸進的原則，“發展合作與聯通”是對話會的重要目標。2021年6月3日舉行的第四屆中國—阿富汗—巴基斯坦三方外長對話致力于深化“一帶一路”倡議與阿富汗區域經濟合作會議、“亞洲之心”伊斯坦布爾進程等地區經濟倡議對接，開展基礎設施和發展領域大項目并列入三方合作下階段工作方向和長期目標。②“第四次中國—阿富汗—巴基斯坦三方外長對話聯合聲明——關于深化三方合作”，《人民日報》，2021年6月5日，第3版。本次外長會還設立了三方副外長級戰略對話、副外長級反恐安全磋商、司局級務實合作對話等機制，制度建設不斷深化。2020年11月10日，中國、巴基斯坦、尼泊爾、斯里蘭卡和孟加拉國五國舉行副外長級應對新冠肺炎疫情視頻會議，五方同意就抗擊疫情、扶貧等非傳統安全議題舉行不定期會晤，并探討成立相關工作組機制，推動經濟復蘇。

非洲地區是發展中國家最集中的大陸，發展是非洲地區關注的首要議題，也是中非合作的首要議題。中國把全球發展倡議作為中非合作論壇的核心目標，在中非合作論壇新藍圖和全球發展倡議框架下，推動與非洲國家的戰略對接。2021年中非合作論壇第八屆部長級會議明確表示“非洲國家歡迎并支持中方提出的全球發展倡議，強調完善全球發展伙伴關系是落實聯合國2030年可持續發展議程和非盟《2063年議程》的關鍵所在，推動實現更加強勁、綠色、健康的全球發展，構建全球發展命運共同體”。③“中非合作論壇第八屆部長級會議達喀爾宣言”，《人民日報》，2021年12月2日，第16版。中國推動全球發展倡議同非盟《2063年議程》、非洲發展新伙伴計劃協同增效和戰略對接，制定《中非合作2035年愿景》，設立“中非民間投資促進平臺”、非洲農產品輸華“綠色通道”，推動實現非洲疫后經濟復蘇。中國還計劃在長沙建設中非經貿深度合作先行區和“一帶一路”中非合作產業園，同非洲大陸自由貿易區秘書處共同設立中非經濟合作專家組。此外，中國還與非洲共同提出“支持非洲發展伙伴倡議”，共同制定并積極落實“中非數字創新伙伴計劃”，擴大中非貿易和投資規模，加強在數字經濟和綠色經濟等領域合作力度，推動全球發展倡議在非洲大陸的落實。

太平洋島國由于特殊的歷史文化、地理位置和資源稟賦，長期以來依靠外來援助實現社會經濟發展。近年來，太平洋島國試圖實現自主發展道路，對全球發展倡議持積極開放態度。2021年10月21日，中國同建交太平洋島國舉行首次外長會，太平洋島國明確表達愿意支持和加入全球發展倡議，并將該倡議同《太平洋可持續發展路線圖》和《藍色太平洋2050戰略》相銜接。①“中國—太平洋島國外長會聯合聲明”，《人民日報》，2021年10月22日，第3版。中國還通過中國—太平洋島國經濟發展合作論壇加強發展制度建設，該論壇于2006年創辦，是目前雙方密切經濟聯系、促進共同發展的重要平臺，實現資源開發、航運、農林漁業、旅游等領域的互利共贏。中國與太平洋島國致力于建設相互尊重、共同發展的全面戰略伙伴關系，推動全球發展倡議和《中國—太平洋島國經濟發展合作行動綱領》落實，共同走出一條自主可持續、創新型發展道路。

表1 全球發展倡議國際制度基礎

在拉美地區，王毅外長在中國—拉共體論壇第三屆部長會議上指出，全球發展倡議符合包括拉美和加勒比國家在內的廣大發展中國家共同利益，中國歡迎拉美國家積極支持和加入。②“王毅主持中國—拉共體論壇第三屆部長會議并發表主旨講話”，《人民日報》，2021年12月5日，第3版。2014年7月，《中國—拉美和加勒比共同體領導人巴西利亞會晤聯合聲明》宣布建立中國—拉共體論壇，包括部長級會議、國家協調員會議、中國—拉共體“四駕馬車”外長對話會和專業領域分論壇，并設立中拉論壇中方后續行動委員會以落實發展倡議。此外，2011年成立的拉共體是首個囊括拉美33個國家的區域性組織，該機構把美國和加拿大排除在外，增強了拉美自主發展能力，中國與拉共體引領中拉整體合作水平不斷提升，示范引領作用顯著增強，成為推動全球發展倡議的重要平臺。①何曉靜：“南南合作視野下的中拉論壇”，《國際展望》，2016年第5期，第71頁。

三、全球發展倡議的制度建設路徑

全球發展倡議的制度路徑有三種：通過現有國際制度進行推動、新建專門性的全球發展倡議組織，以及打造基于“倡議＋”的國際制度對接模式。全球發展倡議的制度性安排需要做到制度環境的營造、平臺定位的確定、合作布局的構建，重視利益、規范、話語和過程建設，通過利益共享、規范共融、話語共通和過程共創，展現了一個更加普惠、平衡的全球發展圖景。

圖1 全球發展倡議的制度建設路徑

具體而言，全球發展倡議制度安排需要堅持既有制度改革和新制度建設并進，統籌利益、規范、話語和過程因素，以“一帶一路”制度建設為核心，以周邊地區制度建設為首要，以非正式制度為突破。同時，以聯合國制度對接為主導推進“倡議＋”制度化路徑，以探路者方式實現漸進性發展。

3.1 以“一帶一路”制度建設為核心，構建利益共享的沿線發展共同體

利益共享是全球發展倡議制度建設的基礎，其中一項重要舉措是以“一帶一路”制度化實現互利共贏。共同利益是維系制度有效運轉的紐帶，“一帶一路”建設具有階段性安排，制度建設將是“一帶一路”今后推動的重點，包括深化合作的內生制度和外部合作的對接制度?！耙粠б宦贰眱炔恐贫冉ㄔO理念具有鮮明的時代特征，考慮到共建成員種類和訴求差異很大，共同利益構成國際制度推動沿線發展共同體的物質基礎。依托“一帶一路”國際合作高峰論壇、亞投行和絲路基金等內部制度建設的不斷深化，“一帶一路”倡議致力于打造開放融通、互利共贏的沿線地區發展環境，與各國在合作中擴大共同利益，在發展中破解難題。

外部對接是“一帶一路”制度建設的另一條重要路徑。習近平主席在首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上指出：“要把‘一帶一路’建設國際合作同落實聯合國2030年可持續發展議程、二十國集團領導人峰會成果結合起來，同亞太經合組織、東盟、非盟、歐亞經濟聯盟、歐盟、拉共體區域發展規劃對接起來，同有關國家提出的發展規劃協調起來，產生‘一加一大于二’的效果”。②《“一帶一路”國際合作高峰論壇重要文輯》，人民出版社，2017年版，第21－22頁。國際制度能夠化解“一帶一路”面臨的風險，這一制度化建設路徑以整體利益和共同利益為先，因此受到的阻力較小。當然，“一帶一路”國際合作制度與現有制度在制度結構、能力和決策方面存在差異，這是面對全球發展治理困境的不同解決方式造成的。③Liesbet Hooghe，Tobias Lenz and Gary Marks，A Theory of International Organization，Oxford University Press，2019，p.25.“一帶一路”倡議與經濟自由主義等西方理念兼容還是對立，取決于它們是作為全球制度失靈和停滯的糾正措施，還是作為替代方案，亞投行等新型發展制度立足于各國實際需求，并沒有對現有西方秩序構成挑戰。①Yoon Ah Oh，“Power Asymmetry and Threat Points：Negotiating China’s Infrastructure Development in Southeast Asia，”Review of International Political Economy，Vol.25，No.4，2018，pp.530－552.

3.2 以周邊制度建設為首要，打造規范共融的周邊發展共同體

規范共融是全球發展倡議制度建設的優勢，中國周邊國家發展遵循的基本規范與周邊制度建設應該遵循的基本規范是一致的。中國周邊國家大多經濟較為落后，面臨著自主發展經濟的訴求，彼此具有共同的關切、立場相似度高和深厚的經貿基礎支撐。因此，周邊地區是實現全球發展倡議、加快落實聯合國2030年可持續發展議程的關鍵所在。規范的形成在于行為體的社會建構，中國秉持發展優先，以規范倡導、規范說服的方式提升國際社會對全球發展倡議的接受程度，通過規范融通、價值互通和情感溝通的方式改變各國不一致偏好。在東亞地區，與東盟、亞太經合組織、東盟地區論壇、東亞峰會等共同推動東亞發展共同體；在中亞地區，深化與上海合作組織、集體安全條約組織、獨聯體、歐亞經濟聯盟的合作；在南亞地區，與上海合作組織、南亞區域合作聯盟、環印度洋區域合作聯盟逐步建立較為穩定的合作關系。

此外，中國積極打造“中國＋”合作制度等新形式，推動地區發展規范具體化并進一步擴散，形成具有更高層次的情感認同體?！爸袊焙献髂Ｊ绞且灾袊鵀橐环?，以地區成員國、區域組織甚至國家與國際組織的混合為另一方，雙方共同開展領導人會晤、推動地區合作的一種制度化合作與復合型外交?！爸袊焙献髦贫冉ㄔO進一步增加了周邊地區對于全球發展倡議的認同感。2020年7月16日，“中國＋中亞五國”舉行首次外長視頻會晤，各方一致決定建立“中國＋中亞五國”外長會晤機制，攜手應對挑戰。在南亞地區，中國積極推動發展“中國＋”合作機制，如中國、巴基斯坦、尼泊爾、斯里蘭卡和孟加拉國五國舉行副外長級應對新冠肺炎疫情會議以及中國—阿富汗—巴基斯坦三方外長對話，這是中國在南亞地區踐行“中國＋”合作機制、打造周邊發展共同體的重要創舉，具有積極的象征意義。

3.3 以聯合國制度對接為主導，推動話語共通的全球發展共同體

制度對接是國際制度建設中的新現實，也是全球發展倡議制度建設的重要部分。對接泛指“相互銜接，相互聯系起來”的狀態，是一種獨立的行為選項。②中國社會科學院語言研究所詞典編輯室：《現代漢語詞典》，商務印書館，2016年版，第330頁。如果一種制度的存在可以增加另一種制度的收益，這兩種制度就是互補的；如果一種制度的缺失會增加另一種制度的收益，則是替代的。③［美］彼得·A·霍爾、戴維·索斯凱斯等著，王新榮譯：《資本主義的多樣性：比較優勢的制度基礎》，中國人民大學出版社，2017年版，第17頁。效率是指給定制度的成本，使用制度的凈收益。打造基于“倡議＋”的國際制度對接模式是全球發展倡議制度化建設的可行路徑，可以充分利用現有制度資源。聯合國作為國際體系的核心，是最具有普遍性、代表性和權威性的政府間國際組織，中國以聯合國作為主導平臺發揮在聯合國中的建設性引領作用，全球發展倡議與2030年可持續發展目標具有共同話語空間，與發展中國家加強“南南合作”的話語表述具有一致內涵。具體而言，話語的本質是基于話語要素的行動模式和社會實踐，全球發展倡議和聯合國2030年可持續發展目標具有共同推動全球發展的話語表述、行為模式和話語實踐。話語共通意味著要把“共商共建共享”的全球治理理念和堅持發展優先的全球發展倡議上升為各國共同認可的全球治理話語，把人類命運共同體推廣成為世界各國共通的話語目標，在制度對接過程中充分落實各國發言影響力、話語傳播力和規則制定力的公平、透明和有效，推動實現平等、開放、合作、共享的全球治理。中國不斷完善全球發展伙伴關系，與世界上110個國家和組織建立了伙伴關系，形成全方位、多層次、立體化的全球伙伴關系和制度合作網絡，這為全球發展倡議對接相關合作制度創造了條件。因此，全球發展倡議需要與所有感興趣的國際組織和地區組織，尤其是聯合國系統進行制度對接，匯聚成全球發展合力。

全球發展倡議不僅要與發展中國家緊密合作，還要與西方國際制度形成合力。全球發展倡議的制度合作必然是一種相互聯系、相互影響、相互合作又相互限制的有組織的集體行動。特別是，東西方的制度合作與對接進程將呈現合作與對抗、協商與自主、談判與共謀、討價還價與妥協、圖謀自利與互諒互讓的特征。①［法］埃哈爾·費埃德伯格著，張月等譯：《權力與規則：組織行動的動力》，上海人民出版社，2017年版，第12頁。需要引起重視的是，當前拜登政府選擇性再加入國際制度、打造同盟體系，實施的是一種制度擔保戰略，給予次要盟友在領導國的決策中和國際制度內發言的機會，以達到維護制度霸權的目的。美國對中國實施的全面競爭政策是阻礙全球發展倡議實施的最大外部障礙，也是全球發展倡議制度對接的最大負面影響因素。美國及其西方盟國不愿意看到自身話語權的下降，竭力抵制中國話語權提升，至今沒有表態加入全球發展倡議。為了推動全球發展，中國對美國參與全球發展倡議需要持開放態度，話語方式上從加強對外“宣傳”轉向對外“傳播”，與美國“重建更好世界”倡議在基建領域尋求合適的話語表述和共同點，通過制度對接與協調共同向世界提供更多的國際公共產品。

3.4 以非正式制度為突破，確立過程共創的制度建設模式

當前的制度治理模式表現出從國家中心主義的制度治理向多中心制度治理過渡的趨勢，在新制度建設過程中，非正式制度的作用受到關注。新國際制度的形成一般是由國家在國際制度中的影響力與物質力量的基本分配之間的分歧所驅動的，這意味著當國家在現有制度中的影響力被其潛在的物質力量所超越時，它們更有可能創建新制度。②Tyler Pratt，“Angling for Influence：Institutional Proliferation in Development Banking，”International Studies Quarterly，Vol.65，No.1，2021，p.99.制度建設發展所經過的程序和階段包括議題設置、決議表決、規則制定、組織運行等環節。過程共創是全球發展倡議制度建設的特色，全球發展倡議在制度設計的初始階段面臨著很多選擇：選擇正式的制度模式還是非正式的平臺場所？選擇綜合性協定進行談判，還是選擇框架性安排并視發展實際形成實質性的修正案或議定書？表決方式是基于主權平等、一國一票的平權分配，還是基于國家權力、差異投票的加權分配？在制度模式選擇上，非正式制度屬于低成本制度，如非正式的政府間組織、跨政府網絡和跨國公私伙伴關系，創建、運營、更改和退出這類制度整個過程的成本以及它們所施加的主權成本大大低于基于條約的正式制度。低成本制度雖然成本不高但可以提供實質性治理效益，不僅降低風險，而且延展性和靈活性強。③Kenneth W.Abbott and Benjamin Faude，“Choosing Low－Cost Institutions in Global Governance，”International Theory，Vol.13，No.3，2021，p.397.與傳統的強制一致、多數表決不同的是，協商一致是中國在國際制度建設過程中呈現的重要特征。成員間經過廣泛協商而不投票使議案通過，通過事先溝通和協商一致模式表達成員國對議案的態度，這些已經成為有效的運行機制。

制度的建設往往經歷漫長的階段，為了更好地推動全球發展倡議落實，中國有必要新建專門性的、非正式的全球發展倡議組織。目前，新建制度可以嘗試在綠色發展、數字經濟等專門領域建立相應的新制度。比如，“一帶一路”倡議與國際綠色經濟的快速發展客觀上要求形成相關的配套制度，如果“一帶一路”要推動綠色發展，就有必要建立一個獨立的決策管理組織，批準在“一帶一路”下的綠色項目。該機構設置可以借鑒歐洲委員會的《水框架指令》（WFD），《水框架指令》的實質是將水體分割成河流流域，分配給每個經濟走廊的多國專家工作組，在開展單個項目前向董事會提供建議，設立多國專家工作組或許可以成為全球發展倡議制度化的一部分?？傊?，全球發展倡議當前主要還是集中于非正式制度，通過全球發展倡議的非正式制度建設能夠真正把發展議程放在國際合作的更重要位置。

結 語

發出倡議、推動合作已經成為中國新時期推動和引領全球治理的重要路徑。除了全球發展倡議這一重大合作倡議外，在公共衛生領域，中國與30個國家共同發起疫苗合作伙伴關系倡議，推動疫苗在全球公平分配；在國際安全領域，中國發出成立聯合國維和人員安全之友小組倡議和不首先使用核武器倡議，彰顯了負責任大國的形象；在網絡和數字領域，中國發出全球數據安全倡議、二十國集團數字經濟發展與合作倡議、“一帶一路”數字經濟國際合作倡議、攜手構建網絡空間命運共同體行動倡議等多種倡議，積極參與和引領網絡與數字等新興領域國際規則和標準制定，構建和平、安全、開放、合作、有序的網絡空間。從國際制度發展演進的角度看，從倡議到機制的一般化制度進程需要逐步從非正式機制化轉向正式機制化的軌道?？傊?，隨著中國提出更多中國倡議，如何充分發揮國際性、區域性制度的作用，建立并優化從倡議到機制的制度建設路徑值得深入研究。